AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA: O CASO DOS PLANOS MUNICIPAIS DE ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO DA REGIÃO CENTRO DE PORTUGAL

Aline Abrantes

Paulo Carvalho

Resumo
A Avaliação Ambiental Estratégica, incidindo em planos e programas, consiste num instrumento de política ambiental que visa garantir a qualidade, proteção e valorização do ambiente, tendo em vista promover o desenvolvimento sustentável.
Reconhecendo a relevância preventiva desta ferramenta, pretendemos analisar a sua operacionalidade em matéria de Planos Municipais de Ordenamento do Território, a partir do exemplo da área geográfica adstrita às competências ambientais e de ordenamento do território da Comissão de Desenvolvimento Regional do Centro, e tendo como suporte os registos/dados criados em plataforma própria neste domínio.

1. Introdução
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) sendo um dos instrumentos que visa alcançar a sustentabilidade tal como é entendida nas suas múltiplas valências para o desenvolvimento, ou seja, ecológica, espacial, cultural, social e económica, o que se tem constituído num desafio para os municípios, face à crescente pressão sobre os recursos naturais que decorrem da concentração da população e da sua utilização para atividades humanas (Abrantes, 2014).
Como assinala Batista (2012: 1), “O ser humano é o maior agente que vem há milénios alterando o ambiente natural, adaptando-se nas mais diferentes regiões. A humanidade sempre procurou evoluir e desenvolver-se. Por não haver limites, o desenvolvimento da nossa sociedade vem ocorrendo desordenadamente, sem planejamento e à custa de níveis crescentes de poluição e degradação ambiental”.
Os recursos territoriais são fundamentais para a sobrevivência das gerações presentes como também para as gerações futuras, todavia, a sua incorrecta exploração ao longo dos anos originou processos de rutura e que, consequentemente, se tornassem mais escassos. Apreendendo esta realidade, comunidade científica começou a questionar a “inesgotabilidade” dos recursos naturais e a possibilidade da sua contínua “renovabilidade”. Apesar de cada vez haver mais a noção de que os recursos não são renováveis “ad eternum”, existe um grande trabalho a desenvolver a nível da sensibilização e da implementação de metodologias e ferramentas no contexto ordenamento/planeamento e gestão sustentável dos recursos que têm de ser administrados de forma responsável (Correia, 2009).
Neste sentido, a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) é reconhecida como um novo instrumento de Política Ambiental suportado pela Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente, transposta para a legislação nacional pelo Decreto-lei n.º 232/2007 de 15 de junho e alterada pelo Decreto-Lei n.º 58/2011, de 4 de maio.
Sendo a proteção e valorização do ambiente uma preocupação tão importante nos processos de planeamento, ganham cada vez mais relevância no âmbito dos Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT) – conceito que engloba os Planos Diretores Municipais, os Planos de Urbanização e os Planos de Pormenor. A Avaliação Ambiental não se destina, assim, a justificar as soluções do plano, mas a apoiar a sustentabilidade ambiental da solução de planeamento que venha a ser encontrada (CCDRC, 2012).

2. Relevância e fases da AAE no contexto dos Planos Municipais de Ordenamento do Território (PMOT)
A Avaliação Ambiental Estratégica (AAE) foi introduzida como conceito em 1989, no contexto de um projeto europeu de investigação, e definida como “as avaliações ambientais adequadas a políticas, planos e programas (…) com uma natureza mais estratégica do que aquelas aplicáveis a projetos individuais (…) provavelmente diferindo destas em diversos aspetos importantes” (Partidário, 2012: 8).
Apesar das suas múltiplas definições, a AAE refere-se a um processo formal, sistemático que possibilita analisar e abordar os efeitos ambientais de políticas, planos e programas (Abaza et al., 2004: 86). “A inter-relação entre as políticas, planos e programas é frequentemente idealizada como hierárquica ou como processo hierárquico” (Dalal-Clayton & Sadler, 1999: 3).
De acordo com a OCDE (2012: 30) “as políticas dão forma aos planos, programas e projetos subsequentes, os quais por sua vez colocam essas políticas em prática. As políticas estão no topo da hierarquia da tomada de decisão. À medida que descemos na hierarquia, desde as políticas até aos projetos, altera-se a natureza da tomada de decisão, assim como a natureza da avaliação ambiental necessária. A avaliação ao nível das políticas tende a lidar com propostas mais flexíveis e um maior espetro de cenários. A avaliação ao nível dos projetos tem geralmente especificações prescritas, bem definidas.”
Como assinala o RJAAPP, a avaliação ambiental de planos e programas tem em conta os efeitos significativos no ambiente durante a sua elaboração e antes da sua aprovação, gerando soluções inovadoras mais eficazes e sustentáveis e de medidas de controlo que reduzam os impactes significativos no ambiente.
Segundo a DGOTDU (2008: 18), “A avaliação ambiental dos PMOT deve ser entendida como um procedimento de acompanhamento contínuo e sistemático de avaliação, integrado no procedimento de elaboração dos planos, que visa garantir que os efeitos ambientais das soluções adotadas são tomados em consideração durante a sua preparação e elaboração e em momento prévio à respetiva aprovação”.
O ponto fulcral do ordenamento do território, tanto a nível nacional, regional ou municipal, “consiste na compatibilização e organização dos interesses setoriais com expressão territorial sendo eles públicos ou privados, através de soluções técnicas que viabilizem a salvaguarda e a valorização dos recursos e do potencial territorial” (DGOTDU, 2008: 22).
Na perspetiva da DGOTDU (2008: 61-70), a Avaliação Ambiental Estratégica dos PMOT, configura cinco fases, a saber:
– Fase A: Fase dos estudos de caracterização e diagnóstico do processo de elaboração do plano. A metodologia a adotar nesta fase consiste: na construção do Quadro de Referência relativo a outros planos e programas; na definição do âmbito 1 e dos objetivos da AAE, bem como os fatores ambientais; e a implementação do processo e dos objetivos de consulta e acompanhamento das entidades responsáveis.
– Fase B: Tendo, na fase A, sido definido e caracterizado o âmbito da AAE através dos Fatores Ambientais e definidos objetivos e respetivos indicadores, trata-se agora de aplicar estas ferramentas analíticas ao processo de avaliação do plano, identificando efeitos significativos no ambiente e as alternativas que minimizem ou condicionem estes efeitos. Nesta fase elaboram-se matrizes que cruzam os objetivos dos PMOT e da AAE permitindo assim verificar o respetivo grau de correspondência e incompatibilidade, que podem ser quantificados e hierarquizados de acordo com o número de ocorrência de conflitos e de convergência de interesses.
– Fase C: Compreende a elaboração do Relatório Ambiental e a realização de consultas às entidades com responsabilidades ambientais específicas, de modo a assegurar a ponderação e a validação dos resultados obtidos na Fase B e a divulgação pública da informação na qual fundamentou essa decisão.
– Fase D: Legitimação da proposta do plano e do Relatório Ambiental através da submissão a consulta pública, ao que seguirá a ponderação dos resultados da consulta, a aprovação de plano e a emissão da Declaração Ambiental (DA).
– Fase E: Consiste na fase de monitorização e pós-avaliação documentada dos efeitos do plano no ambiente. Desta forma, pretende-se, por um lado verificar se os efeitos produzidos pelo plano são os que foram previstos em fase de AAE e, por outro lado, criar condições para a eventual adoção de medidas de mitigação ou de correção, adicionais às que estão previstas na DA e que se revelem necessárias.
Uma metodologia que muito se assemelha a esta é Office of the Deputy Prime Minister – ODPM (2005). Esta também consagra cinco fases de análise onde contemplam a sua similaridade com o que foi enunciado pela DGOTDU (2008).

3. Avaliação Ambiental Estratégica dos PMOT da Região Centro

1. Processos (GEP) e sua expressão instrumental e geográfica

A plataforma “Gestão Electrónica de Processos” (GEP) da CCDRC2 configurou a base de recolha de dados sobre os processos criados com AAE. Em 2007, foram criados onze processos de AAE relativos a instrumentos de gestão territorial em face da entrada em vigor do Decreto-lei nº 232/2007 de 15 de junho, nos três anos subsequentes registam-se valores superiores, no ano 2008 registou-se 46 processos, em 2009 criou-se 45 processos e em 2009 foram criados 32 processos. Em 2011 e 2012 o número de processos decresce consideravelmente para 11 e 9 processos respetivamente. Por fim, em 2013 (até 2013-10-14) apenas tinham sido criados 2 processos. É notório o decréscimo exponencial da criação do número de processos no GEP desde 2010. Este facto decorre de diferentes municípios já terem iniciado a revisão e nesse caso podem fazer uma nova revisão passados 10 anos da sua entrada em vigor; em relação às alterações podem ser feitas de três em três anos depois da entrada em vigor. Desde 2007 a 2013 houve um total de 156 processos criados para a AAE.
Os distritos de Aveiro e Castelo Branco são os que apresentam mais processos, registando no total 36 processos criados, seguidamente o distrito de Coimbra com 31 processos criados e depois Leiria, Viseu e por fim Guarda com apenas 13 processos criados (figura 1).
Se contabilizarmos todos os PDM dos diferentes distritos temos o resultado de 66 processos criados; no caso dos PP temos 73 contabilizados e 17 no caso dos PU, referentes aos seis distritos da Região Centro, o que corresponde aos 156 processos criados no GEP (figura 1).
Como refere Correia (2009: 26), o DL (n.º 380/99) que enquadra a revisão dos PDM (PDM de 2ª geração), contém apreciáveis inovações indutoras de melhores planos e de melhor ordenamento. Destas, destacam-se:
– A exigência do enquadramento estratégico dos PDM, a introdução da perequação dos benefícios e encargos decorrentes dos planos territoriais que vinculam os particulares;
– O carácter excepcional de reclassificação do solo rural em urbano, contrariando o alargamento indiscriminado dos perímetros urbanos e que centra a gestão na utilização dos espaços já infraestruturados e na valorização do património existente;
– O conceito do solo programado, bem como o dever de execução dos planos.
Deste modo, a elaboração ou a revisão dos PDM carece sempre de Avaliação Ambiental Estratégica.
No mapa em evidência (figura 2) foram utilizadas seis classes: sem processo de revisão iniciado; com processo de revisão iniciado; reúne condições para parecer final de acompanhamento; parecer final emitido no âmbito do acompanhamento; aguarda publicação da REN para a aprovação do PDM; com revisão publicada.
Dos 77 municípios tutelados pela CCDRC, quatro municípios não têm o processo de revisão iniciado (Figueira de Castelo Rodrigo; Alvaiázere; Soure e Góis); vinte e oito municípios têm o processo de revisão iniciado; treze municípios reúnem condições para parecer final de acompanhamento3 ; onze têm parecer final emitido no âmbito do Acompanhamento; cinco municípios aguardam a publicação da REN para a aprovação do PDM; e dezasseis municípios já têm a revisão do PDM publicada, entrando assim, na segunda geração de PDM. Nelas e Vila Nova de Poiares são os municípios que entraram recentemente para a 2ª Geração de PDM em revisão, a 2 de janeiro e a 15 de janeiro de 2014, respectivamente.
Foi em 1999 que a Região Centro teve a primeira revisão de PDM publicada; em 2001 e 2002 também só houve uma publicação; em 2009 existiu duas publicações; em 2011 apenas uma publicação; em 2012 publicou-se duas revisões de PDM; em 2013 houve a publicação de seis revisões de PDM e no presente ano, até 31 de janeiro de 2014, houve a publicação de duas revisões.
O cálculo da média de anos entre as publicações da 1ª Geração com a 2ª Geração de PDM revela um valor superior a 17 anos (17,4). Sabendo que as revisões devem ser realizadas de 10 em 10 anos, de acordo com o estipulado na legislação, existe ainda um défice de 7 anos. Tendo ainda em conta que esta média foi feita apenas para os 16 municípios que já publicaram a revisão do PDM, o que significa que ainda faltam 61 municípios publicarem a 2ª revisão o que afetará a média de anos de demora para a publicação dos planos.
Outro ponto a referenciar é a entrada em vigor da revisão do PDM. Quando o PDM entra em vigor este já está em conformidade com a nova REN, porém ao não estar publicada têm que se reger pela antiga REN fazendo com que determinados espaços classificados de urbano ou rural estejam condicionados à restrição de utilidade pública.
É certo, que a diretiva prevê que a revisão é sempre sujeita a AAE, porém na Região Centro temos os casos de Carregal do Sal, Oliveira do Bairro (1ª Revisão), Pampilhosa da Serra, Santa Comba Dão e Vagos que não foram sujeitos a Avaliação Ambiental pois foram concluídos antes da entrada em vigor do Decreto-lei n.º 232/2007, de 15 de junho (quadro 1) 4.
Na figura 4, estão expostos graficamente os planos publicados e com Avaliação Ambiental Estratégica, ou seja todos os planos que foram publicadas após a entrada em vigor do Decreto-lei n.º 232/2007, de 15 de junho. O distrito de Viseu foi aquele que publicou mais PDM, registando 7; de seguida foi Leiria e Coimbra com 5 planos publicados. Aveiro, a nível da publicação de PP foi o distrito que registou maior número com 8 planos publicados. Quanto aos planos de urbanização no seu total foram publicados apenas 4, 2 dos planos pertencem ao distrito de Castelo Branco, um de Coimbra e o outro pertence ao distrito de Aveiro. Os restantes distritos (Guarda, Leiria e Viseu) não publicaram PU. Em suma, existem 24 PDM publicados com AAE; 20 Planos de Pormenor com a AAE e 4 Planos de Urbanização com AAE, o que perfaz um total de 48 planos publicados até 31 de janeiro de 2014.

3.2 Conformidade Legal
Em Portugal existem atualmente dois guias metodológicos para a implementação da AAE: o Guia de Melhores Práticas para a Avaliação Ambiental Estratégica, elaborado por Maria Rosário Partidário e editado pela Agência Portuguesa do Ambiente (APA), e o guia publicado pela Direcção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU, 2008).
Relativamente ao cumprimento legal, a grande maioria dos relatórios seguiram o estabelecido. Foram analisados 114 planos distribuídos de forma desigual pelos diferentes municípios e pelos diferentes IGT.
Nos relatórios pode-se destacar:
1) Os principais objetivos do plano;
2) O Quadro de Referência Estratégica (QRE): com os objetivos de proteção ambiental composto por instrumentos de referência europeia; referência nacional; referência regional e outros planos;
3) A elaboração de tabelas de convergência dos diferentes objetivos a tratar;
4) A identificação das possíveis entidades a serem consultadas para emissão de parecer. Sendo a emissão do parecer do RFC que marca o final da primeira fase do processo da Avaliação Ambiental Estratégica. O parecer é dado pelas Entidades com Responsabilidades Ambientais Específicas (ERAE).
Uma das situações mais notórias durante a análise prende-se com a evolução sem plano, onde esta é normalmente caracterizada como uma exposição meramente negativa. Esta exposição reporta para a urgente necessidade da Câmara Municipal realizar a alteração ou a revisão do plano pois se não houvesse nenhuma abordagem no território os impactes seriam muito graves. Os impactes tanto poderiam ser a nível económico, social ou ambiental.
Antes da aprovação do Relatório Ambiental a entidade responsável pela elaboração do plano (CM), promove a consulta das ERAE para emissão de parecer. O RA é sujeito a Consulta pública por iniciativa da CM, tendo em vista a recolha de observações de todos os interessados. A consulta pública tem uma duração não inferior a 30 dias e são publicitados através da página da Internet da Câmara Municipal e em pelo menos duas edições sucessivas de um jornal de circulação regional ou nacional (Decreto-lei n.º 232/2007, art. 7.º).
Tendo em conta as observações recolhidas durante a consulta pública é realizado uma versão final do plano ou programa para se proceder à aprovação.
Após a aprovação, a Câmara Municipal envia à Agência Portuguesa do Ambiente (APA), a Declaração Ambiental (DA). Nesta declaração consta a forma de como as considerações ambientais e o relatório ambiental foram integrados no plano ou programa; As observações apresentadas durante a consulta realizada e os resultados da respetiva ponderação, devendo ser justificado o não acolhimento dessas observações; as razões que fundaram a aprovação do plano ou programa à luz de outras alternativas razoáveis durante a elaboração plano; e a implementação de medidas de controlo/monitorização (Decreto-lei n.º 232/2007, art. 10.º).
O artigo 11.º, do referido diploma, esclarece a avaliação e o controlo/monitorização, sendo esta tarefa da responsabilidade da câmara municipal. Estes avaliam e controlam os efeitos significativos no ambiente decorrente da respectiva aplicação e execução, verificando a adoção das medidas previstas na DA, com o objetivo de identificar e corrigir os efeitos negativos imprevistos.
Relativamente ao quadro de referência estratégico é constituído por instrumentos de referência europeia como por exemplo: a Agenda Territorial da União Europeia; Estratégia Europeia de Desenvolvimento Sustentável (EEDS); Estratégia Europeia para a Conservação da Biodiversidade e o Protocolo de Quioto e Acordo de partilha de responsabilidades da UE. Também é constituído por instrumentos de referência nacional (Programa Nacional da Política do Ordenamento do Território - PNPOT; Quadro de Referência Estratégica Nacional - QREN; Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável - ENDS; entre outros); instrumentos de referência regional (Plano Regional do Ordenamento do Território do Centro - PROT-C; Planos Regionais de Ordenamento Florestal- PROF; Plano de Bacias Hidrográficas - PBH, …) e outros planos onde se inserem por exemplo: Planos Municipais de Defesa da Floresta contra Incêndios (PMDFCI); Plano de Ordenamento de Albufeiras (POA); Plano de Ordenamento Municipal (POM). Para estes planos e programas é feita a identificação dos objetivos ambientais (QRE) e as respectivas convergências, através de uma matriz de análise.
No caso em estudo, os instrumentos identificados como precursores de orientações estratégicas mais utilizados nos Planos Diretores Municipais (PDM) dos diferentes distritos analisados foram: o PNPOT com 52 planos a mencionar a sua utilização; a ENDS com 50; o PROT-C com 41; o PEASSAR II com 40; e o PNA com 39. No total foram referenciados 909 planos e programas que constituem o Quadro de Referência Estratégico, o que perfaz uma média de 17,2 referências/plano. O distrito que utilizou mais referências para o QRE foi o distrito de Coimbra com uma média de 17,3 políticas e/ou programas utilizados nos diferentes municípios. Castelo Branco utilizou 148 referências apresentando uma média de 21,1 (figura 5).
Partidário (2012), defende a utilização de até 30 referências e todos os municípios analisados, a nível de PDM, encontram-se dentro do recomendado.
Em relação aos Planos de Pormenor (PP) os QRE mais utilizados foram: o ENDS; PNPOT e PROT-C com 43 utilizações cada; o PNUEA com 28 e QREN com 27. No total houve a utilização de 620 planos e programas como referência, dando uma média de 13,5 QRE para cada PP analisado. Guarda e Viseu foram os distritos que apresentaram as médias mais altas em relação às referências utilizadas. Neste sentido, Guarda teve um total de 78 referências e uma média de 19,5 e Viseu com um total de 51 referências tendo uma média de 17 referências por município. A nível bruto, o distrito que teve mais contabilizações de referências foi Aveiro com 215 referências, tendo uma média de 12,6 referências distribuídas pelos dezassete municípios analisados (figura 6). A nível de municípios não houve nenhum que excedesse a recomendação das 30 referências.
Nos Planos de Urbanização (PU) e evidenciando o QRE (figura 7), os mais utilizados foram: a ENDS; o PNPOT com 14 municípios a indicar a sua utilização: o PROT-C com 12; o PNAC com 11 e o PEASSAR II com 10 (RA e RFC). O total obtido foi de 194 referências pelos 14 planos analisados, dando uma média de 13,9, aproximadamente igual, a 14 planos e programas referenciados para a AAE dos diferentes planos, dos diferentes municípios. No distrito de Viseu foram utilizadas 58 referências, representando uma média de 19,3 referências pelos três municípios analisados. Aveiro contabilizou 45 referências, tendo uma média de 15 referências distribuídas pelos três municípios. Mais uma vez, os QRE, a nível de municípios não passaram as 30 referências.
Os dois Instrumentos mais utilizados correspondem ao Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território (PNPOT) e à Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS). O primeiro instrumento enunciado “constitui o guia orientador do sistema de gestão territorial e da política de ordenamento do território, sendo também um instrumento chave de articulação desta política com a política de desenvolvimento económico e social, em coerência com a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS) e com as diversas intervenções com incidência territorial, designadamente as consideradas no Quadro de Referência Estratégico Nacional”; o segundo instrumento enunciado corresponde à Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS), que como vimos anteriormente tem um certo vínculo ao PNPOT. A ENDS “para o período 2005/2015 consiste num conjunto coordenado de atuações que, partindo da situação atual de Portugal, com as suas fragilidades e potencialidades, permitam assegurar um crescimento económico célere e vigoroso, uma maior coesão social, e um elevado e crescente nível de proteção e valorização do ambiente” (QueroVento, 2012: 53-54).
Os Fatores Críticos para a Decisão (FCD) são um elemento integrante e estruturante da Avaliação Ambiental que “constituem os temas fundamentais para a decisão sobre os quais a AAE se deve debruçar, uma vez que identificam os aspetos que devem ser considerados pela decisão na concepção da sua estratégia e das ações que a implementam, para melhor satisfazer objetivos ambientais e um futuro mais sustentável” (Ferreira, 2009: 9).
Ao realizar uma análise por instrumento de gestão territorial IGT foi possível evidenciar os Factores Críticos para a Decisão5 . No total de FCD utilizados nos PDM dos diferentes municípios foram contabilizados 238 FCD o que significa uma média de utilização de 4,4 FCD por plano. Segundo Partidário (2012), o ideal é a utilização de até 5 FCD. O distrito de Aveiro, na avaliação ambiental estratégica dos PDM, foi o distrito com mais FCD, tendo 53 FCD (número bruto), registando uma média de 5,3 (figura 8). Em dez municípios analisados quatro deles apresentaram 6 FCD; cinco municípios com 5 FCD e um único município com 4 FCD.
O distrito de Aveiro foi aquele que mais utilizou FCD nos seus planos de AAE, mais precisamente 70 FCD, dando uma média de 4,1 FCD. Coimbra contabilizou 43 FCD, tendo uma média de 4,3 FCD utilizados pelos dez municípios analisados. No total registou-se a utilização de 179 FCD, tendo uma média de 3,9 FCD utilizados para a elaboração dos diferentes Planos de Pormenor (figura 9).
Os Planos de Urbanização tiveram um total de 61 FCD, dando uma média de utilização de 4,4 FCD. Tem que se fazer referência para o PU de Aveiro – Parque Desportivo de Aveiro que utilizou 14 FCD para a sua análise sendo um valor de FCD bastante elevado e pouco aconselhável pois em vez de facilitar a análise acaba por dificultar. Assim, Aveiro com 20 FCD, tem uma média de 6,7 FCD distribuídos em três municípios. Como foi referido anteriormente, o número máximo de FCD aconselhável são de 5 FCD e neste caso é mais de o dobro aconselhável (figura 10).
A nível do PDM, os FCD mais utilizados foram: qualidade ambiental com 26 PDM a utilizar este FCD; ordenamento do território, desenvolvimento regional e competitividade com 12; biodiversidade com 12 e 10 PDM utilizaram o FCD de riscos ambientais; património cultural; e conservação da natureza e biodiversidade.
Na AAE dos Planos de Pormenor, os fatores críticos para a decisão mais utilizados foram: qualidade ambiental com 29 FCD distribuídos pelos diferentes distritos da Região Centro; ordenamento do território com 10 FCD; qualidade de vida com 8 FCD e riscos ambientais com 7.
Em relação aos Planos de Urbanização os FCD mais utilizados corresponderam: ao ordenamento do território com 5 FCD; à qualidade ambiental com 5 e aos recursos naturais com 4 FCD distribuídos pelos diferentes municípios analisados.
Os dois FCD que mais se repetiram foram: a qualidade ambiental onde esta “contribui decisivamente para a valorização territorial e através desta para o crescimento económico e competitividade (Resolução do Conselho de Ministros n.º 109/2007, de 20 de Agosto), constituindo um factor importante para a saúde pública, qualidade de vida da população humana e para o equilíbrio dos ecossistemas. Quando os critérios de qualidade ambiental são desde cedo introduzidos como desígnios a garantir através dos instrumentos de ordenamento do território contribui-se para o desenvolvimento sustentável e o alcance de elevados níveis de competitividade” (Querovento, 2012: 193); e o FCD cuja denominação prende-se com o ordenamento do território, onde este “assume elevada importância no processo de planeamento. Face às limitações dos recursos do solo, e aos usos que o reclamam, a tomada de decisão deve ser ponderada de forma a proporcionar as melhores soluções para o desenvolvimento sustentável” (QueroVento, 2011: 38).
Tornou-se evidente durante a análise dos relatórios, que muitas das empresas que reportavam os mesmos Fatores Críticos para a Decisão para diferentes municípios. No que diz respeito às medidas de mitigação, teoricamente, é visível a preocupação com o impacte que o plano ou programa possa causar no ambiente.
Os relatórios ambientais pecam por não terem a justificação de seleção de alternativas uma vez que só fazem a avaliação com plano e sem plano não definindo um novo cenário ou uma nova alternativa de execução ao plano. A alternativa referida consiste na alternativa zero ou alternativa sem plano. Por outro lado, existe a preocupação de entregar o Resumo Não Técnico (RNT) na mesma altura que o Relatório Ambiental (RA), fazendo cumprir o imperativo legal. Em geral, a entrega é feita na última reunião da Comissão de Acompanhamento - CA (no caso das revisões de PDM), nas alterações de PDM, nos PP e PU não existe uma comissão de acompanhamento obrigatória, mas sim, uma Conferência de Serviços (CS). Os documentos são enviados previamente para as entidades com responsabilidades, sendo enviados no prazo de 15 dias antes da CS. No dia da Conferência de Serviços é avaliado o RA e o RNT. O relatório não técnico torna-se uma mais-valia para a consulta mais simplificada para toda a população uma vez que resume o relatório ambiental de forma clara. Tanto na CA como na CS, se existir um parecer global desfavorável pode-se recorrer a reuniões de concertação ou promover nova CA ou CS.
Com esta análise foi possível perceber que o estudo, numa primeira fase, basicamente teórico torna-se um elemento preponderante para a avaliação ambiental estratégica uma vez que equaciona os riscos, as medidas a implementar e tudo é feito antes do plano estar em vigor salvaguardando o ambiente.
Em suma, pode-se dizer que de uma forma geral, os relatórios estão bem concebidos, explícitos e seguem o Guia de Boas Práticas e o Decreto-lei n.º 232/2007 de 15 de Junho, ficando em aberto, se não houvesse um cumprimento legal se existiria preocupação com o ambiente e com o desenvolvimento sustentável.

Perceção dos especialistas/ERAE

As ERAE que participaram com o seu contributo na nossa investigação foram: a Comissão de Coordenação de Desenvolvimento Regional do Centro (CCDRC); a Câmara Municipal de Estarreja; a Câmara Municipal da Covilhã; a Câmara Municipal de Santa Comba Dão; a Câmara Municipal da Lousã; Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Centro (DRAPC); a Autoridade Nacional de Proteção Civil (ANPC); e o Instituto de Conservação da Natureza e das Florestas (ICNF).
No que diz respeito às empresas foi possível obter o contribuito de: Sinergiae Ambiente, Lda. ; Lugar do Plano, Gestão do Território e Cultura; e QueroVento.
Genericamente foram abordados os seguintes pontos fracos pelas ERAE:
– Os pareceres das ERAE não são vinculativos;
– Conhecimento técnico insuficiente no âmbito da AAE;
– As ERAE que acompanham os PMOT deveriam ser informadas individualmente da declaração ambiental já que colaboram ativamente no processo;
– Os indicadores não são ajustados e não são estabelecidas metas;
– A articulação entre os serviços municipais e a equipa multidisciplinar não é por vezes a melhor;
– É vista como uma obrigação legal;
– Muita discricionariedade dos diplomas;
– A AAE faz sentido à escala municipal, mas pouco sentido nas restantes;
– Continua a ser como um requisito legal (moroso) na instrução dos processos, não se tirando proveito dos reais contributos que poderia dar;
– Pouca eficácia na monitorização e controlo de medidas;
– Maior preocupação no mero cumprimento legislativo, do que a assumida vinculação de compromisso em incrementar as propostas de melhoria ambiental e redução de impactes;
– Os organismos não dão a devida importância à AAE;
– Desconhecimento dos conceitos;
– As medidas de acompanhamento são pouco rígidas;
– Fragilidade de articulação, quer ao nível das ERAE quer da ERIP;
– Dificuldade na focagem das questões relevantes da avaliação estratégica;
– Falta de referências e experiência na monitorização/fase de seguimento;
– Não promove o envolvimento dos cidadãos no processo;
– Processo focado na mitigação dos efeitos ambientais em vez da sua prevenção;
– Uma única metodologia para diferentes tipologias de planos;
– Dificuldade na adopção de conceitos e metodologias específicas de AAE.
Relativamente aos pontos fortes, destacaram os seguintes:
– Sensibilização para as questões ambientais;
– Processo de avaliação contínuo e interactivo;
– Importância atual do setor agro-florestal;
– Integra os contributos dos diferentes actores e especialistas;
– Apresenta soluções para minimizar os efeitos negativos;
– Articulação das propostas com as questões ambientais;
– Coloca as questões ambientais ao mesmo nível das questões sociais ou económicas;
– Visão integrada do património ambiental do território;
– Abordagem à necessidade de prevenção e preservação dos valores ambientais;
– Preservação de ocupação do território com princípios sustentáveis de desenvolvimento económico e social;
– Contributo para a sustentabilidade;
– Dinamização e envolvimento público;
– Valorização das principais questões ambientais;
– Aumento da interação ambiente/ordenamento do território.
– Integração do processo da AAE no procedimento de elaboração e dinâmica dos IGT;
– Integração das questões ambientais e de sustentabilidade nos processos de planeamento;
– Maior consciencialização dos impactes no ambiente das propostas dos planos;
– Conhecimento mais claro dos efeitos ambientais associados a um plano;
– Existência da monitorização ambiental estratégica da implementação do plano;
– Aplicação de princípios de transparência através do recurso a abordagens participativas
Por sua vez, as empresas mencionaram as seguintes vantagens:
– Permite que certas alternativas sejam consideradas a um nível superior de decisão;
– Permite conhecer possíveis impactes; e promove a participação pública;
– Importância a nível social, económico e ambiental.
– Conceito de sustentabilidade e ambiente.
No que concerne aos pontos fracos, a Sinergiae não encontra nenhum inconveniente na aplicação da AAE, o Lugar do Plano não remeteu nenhuma imposição negativa sobre a implementação da AAE, e o QueroVento, refere a realização tardia da AAE em relação à elaboração do plano. Remetem ainda para outra situação, não consideram como um inconveniente mas sim uma limitação à eficácia da AAE, chamando a atenção para a fase de acompanhamento da execução dos planos que não está a ser efetuada de forma série por todas as entidades proponentes dos planos.

4. Conclusão
A legislação nacional, Decreto-lei n.º 232/2007 6, que resulta da transposição da Diretiva 2001/42/CE, consiste na Avaliação Ambiental Estratégica de planos e programas com vista a um processo integrado e tem como função a salvaguarda ambiental. A avaliação ambiental dos PMOT é um instrumento de acompanhamento contínuo e sistemático. Neste sentido, não pode ser encarado como um procedimento secundário pois a execução de um determinado plano pode causar impactes muito significativos no ambiente e com esta avaliação esses impactes são calculados, são impactes esperados e são impactes que terão um certo controlo.
“A problemática ambiental deixou entretanto de estar centrada apenas nos aspetos de controlo de poluição, para passar a incluir preocupações ligadas ao caráter limitante dos recursos físicos e naturais” (Correia, 2009: 22).
Quanto aos resultados, a pesquisa no GEP (Gestão Eletrónica de Processos) permitiu identificar 156 processos de AAE dos PMOT criados entre 2007 e 2013 – PDM (66), PP (73) e PU (17), respectivamente. O decréscimo evidenciado a partir de 2009, pode ser entendido pelo facto de muitos planos ao entrarem em revisão só devam ser alvo de uma nova avaliação passados 10 anos da sua entrada em vigor e no caso de alterações passados três anos depois da sua entrada em vigor. Admitindo assim, que a redução de processos criados no GEP esteja relacionada com o tempo de vigência dos planos.
Relativamente às revisões do PDM, estas estão sujeitas obrigatoriamente a AAE, todavia, até 14 de março de 2014 dos 77 municípios tutelados pela CCDRC, quatro não tinham processo de revisão iniciado (Figueira de Castelo Rodrigo, Alvaiázere, Soure e Góis); 28 tinham o processo iniciado; 13 reuniam condições para parecer final no âmbito do acompanhamento; 11 já tinham parecer final emitido; 5 aguardam a publicação da REN e 16 já tem a revisão publicada. Até à data indicada anteriormente Nelas e Vila Nova de Poiares foram os municípios que recentemente aprovaram os seus PDM de 2ª Geração. No que toca a alteração de PDM totalizam-se 118 alterações, das quais tendo apenas 13 sido submetidas a AAE. Dos 285 processos de PP, apenas 19 tiveram AAE. Relativamente aos PU dos 52 procedimentos apenas 4 tinham AAE.
No que diz respeito à conformidade legal, utilizou-se uma amostra de 114 relatórios ambientais de planos distribuídos de forma desigual pelos diferentes instrumentos de gestão territorial. De acordo com a metodologia recomendada por Partidário (2012), apenas se deve utilizar até 30 referências para o QRE e nesse prisma os municípios não utilizaram mais do que o recomendado. Os dois instrumentos mais utilizados foram o Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território (PNPOT) e a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS).
Para os Fatores Críticos para Decisão (FCD), Partidário (2012), aconselha a utilização de até 5 FCD. Os relatórios ambientais analisados a nível de PDM e PP confirmam estas referências. Porém, no caso do PU de Aveiro, mais precisamente, Parque Desportivo de Aveiro contabilizaram-se 14 FCD, sendo mais do dobro do aconselhável para uma boa análise.
Os FCD que se repetiram mais foram a qualidade ambiental e o FCD cuja denominação se prende com o ordenamento do território.
A nível das metodologias utilizadas, os relatórios ambientais seguem a estrutura prevista no Guia de Boas Práticas para a Avaliação Ambiental Estratégica publicada pela APA/Partidário e o Guia da Avaliação Ambiental dos Planos Municipais de Ordenamento do Território publicado pela DGOTDU, sendo estas as duas metodologias vigentes a nível nacional. Neste sentido, os relatórios ambientais garantem a conformidade legal estabelecida, uma vez que se torna um imperativo para a aprovação do plano.
A Avaliação Ambiental Estratégica é uma política ambiental relativamente recente e passados sete anos da entrada em vigor do regime jurídico que a institui, é vista por um lado, como uma ferramenta capaz de alcançar a sustentabilidade, mas por outro, como uma ferramenta com uma certa complexidade de execução. Esta forma de ver a AAE, talvez seja por existir uma certa descredibilização da Avaliação Ambiental Estratégica, uma vez que os imperativos legais comprometem o plano. Isto é, se não existisse este DL será que existiria cuidado com a sustentabilidade ou só existe esta preocupação por ser um imperativo legal para a aprovação do plano?
Por outro lado, considera-se que a população deveria ter uma voz mais ativa nos planos ou programas. O DL n.º 232/2007 remete para a Convenção de Aahrus de 1998 que estabelece a participação do público na elaboração de certos planos e programas relativos ao ambiente. Neste sentido e apesar da legislação determinar fases para a sua participação, seria de todo importante que a câmara municipal fosse capaz de sensibilizar a população sobre o papel que esta representa durante a realização de planos ou programas.
Uma outra questão importante diz respeito à metodologia utilizada para a Avaliação Ambiental Estratégica, uma vez que esta está prevista de igual forma os PDM, PP e PU. Tendo os PDM um caráter mais geral e mais estratégico e os PP e os PU uma escala de elaboração mais aproximada, de maior rigor julga-se, que a abordagem destes últimos deveria ter uma maior aproximação à metodologia da Avaliação de Impacte Ambiental (AIA) e não de AAE, sobretudo no que respeita aos PP. Partidário (2012), refere que planos de pormenor, planos de urbanização e pequenas modificações não têm caráter estratégico.
A necessidade de parecer por parte de diferentes entidades é um dos pontos mais fortes deste processo, uma vez que cada entidade tem a oportunidade de salvaguardar os interesses que tutelam tendo sempre em conta o ambiente, e assim, o desenvolvimento sustentável.

Bibliografia
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Partidário, M. (2012) – Guia de melhores práticas para a Avaliação Ambiental Estratégica – Orientações metodológicas para um pensamento estratégico em AAE. Lisboa, Agência Portuguesa do Ambiente e Redes Energéticas Nacionais.
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QueroVento (2011) – Relatório Ambiental da revisão do PDM de Aguiar da Beira.
QueroVento (2012) – Relatório Ambiental da revisão do PDM de Estarreja.

Documentos Legislativos Consultados:
Regime Jurídico da Avaliação Ambiental Estratégica (Decreto-lei nº 232/2007, de 15 de junho).
Alteração do Regime Jurídico da Avaliação Ambiental Estratégica (Decreto lei nº 58/2011, de 4 de Maio).
Guia da Avaliação Ambiental dos Planos Municipais de Ordenamento do Território – DGOTDU.
Directiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001.

Endereços Eletrónicos:
Comissão de Coordenação de Desenvolvimento Regional Centro, www.ccdrc.pt, acedido a 14 de janeiro de 2014.