HACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA PARA UN DESARROLLO SUSTENTABLE

HACIA UNA GESTIÓN PÚBLICA PARA UN DESARROLLO SUSTENTABLE

Eduardo Jorge Arnoletto (CV)

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El pluralismo y conflicto de grupos

El valor positivo del pluralismo y de la discrepancia de los partidos recién ha sido reconocido hace pocos decenios; y su reconocimiento constitucional es posterior a la Segunda Guerra Mundial.

Mientras tanto, la actitud hacia los "grupos de interés" se caracteriza aún hoy por cierta "recusación de las agrupaciones", al menos en los países europeos. En EE.UU., en cambio, ya hay desde hace varias décadas un principio de reconocimiento institucional del "lobbing", más que nada como un modo práctico de someterlo a cierto control por parte de las instituciones políticas.

En realidad, el reconocimiento del interés como contenido de conciencia digno y respetable es bastante reciente. Hasta la Edad Moderna era formalmente rechazado, pese a constituir el centro vital de la acción de cada individuo y cada grupo frente a los demás; y en cuanto tal, ser a la vez el principio básico de la sociedad y la fuente de sus tendencias desintegradoras.

Filosóficamente primaba el concepto del "bien común" o del "interés general"; y del Estado como "comunidad que persigue ese bien". En general, y aun hoy, esto no se discute como enunciado: los problemas y las polémicas surgen cuando se trata de definir los contenidos específicos de ese bien.

La pretensión del Estado -en realidad, la de los grupos que lo dominan- de definir autoritariamente los contenidos del bien común fue combatida por varios pensadores importantes desde fines del siglo XVIII.

Cabe citar, en primer término, la crítica utilitarista de J. Bentham a la doctrina del bien común. Para este autor, la "community" es una entidad ficticia, y el interés comunitario no es otra cosa que la suma de los intereses de sus miembros; y aunque esta visión simplista y aditiva no fue generalmente reconocida fuera de su escuela, ella está en la base de la alta valoración que el liberalismo hace de los intereses individuales frente al "bien común".

En Alemania, Otto von Gierke elaboró una variedad liberal-conservadora de la teoría de los grupos, con fuertes implicaciones organicistas, opuesta al darwinismo social predominante en su tiempo.

Fue Arthur Fisher Bentley quien primero estableció una teoría de la política como lucha de grupos, en su obra "The process of governement" (1908), escrita bajo la influencia de sociólogos alemanes como Ratzenhofer, Gumplowicz y Simmel.

La crítica posterior ha cuestionado lo que considera son puntos débiles en las doctrinas de Bentley:

  • Indefinición del concepto de grupo y confusión de grupo con institución (pero tuvo innegablemente el mérito de descubrir que muchas instituciones a veces se comportan como grupos).
  • Estrecho concepto de la motivación de la actividad racional, para la que sólo reconoce el "self-interest".

Su arsenal conceptual queda vinculado sólo al pragmatismo norteamericano y no resulta adecuado para otras realidades sociales.

Pese a ser una teoría del conflicto, enfatiza mucho la acción de factores integradores (equilibrio, unidad, "consensus", etc.).

D.B. Truman, discípulo de Bentley, desarrolló en su obra "The governamental process" una teoría de los intereses no organizados, a los que llamó "rules of the game" (reglas del juego) o consenso ideológico público; se trata de un conjunto de valores o reglas del juego de muy generalizada aceptación social.

Las pautas que Truman señaló para los EE.UU. (dignidad del individuo, "fair dealing", "the democratic mold" y una concepción semi-igualitaria del bienestar material) no han resultado aplicables en otros lugares; y aun en los mismos EE.UU. ya parece que no se justifica esa confianza en las "reglas del juego" y en el consenso público.

Vivimos tiempos de cambio social "no óptimo paretiano", en los que no se produce esa coincidencia de pluralismo y óptima racionalidad colectiva que plantearon los teóricos de grupos. Continuamente aparecen, en los EE.UU. como en muchas otras partes, grupos descontentos que no se atienen a las "reglas del juego" de Bentley y Truman. Baste recordar, ya en nuestros días, la explosiva difusión de los grupos de “indignados” frente a las tremendas asimetrías generadas por la crisis económico-financiera neoliberal…

Autores como David Riesman y Natham Glazer ("The radical right",1964) se han ocupado de su estudio y hablan de las "discontented classes", que ante el incremento de la preocupación por el status responden con la radicalización y la violencia.

El enfoque de grupos, a partir de Bentley, evidenció tener una elevada capacidad descriptiva e informativa, como puede apreciarse, aparte de las ya citadas, en obras como "Pressure politics" (1928) de Peter Odegard y "Politics, parties and pressure groups" (1942) de V.D. Key. De hecho, esta corriente estuvo vinculada al origen de temas relevantes de estudio politológico: el de los grupos de interés y de presión, y el de los factores de poder.

El enfoque de grupos fue concebido como una teoría de conflicto pero gradualmente se le fueron agregando luego ideas armonizadoras, de equilibrio y estabilidad, plegándose a la tendencia dominante en la Ciencia Política norteamericana.

Sólo con un enfoque marxista se hubiera podido continuar el estudio de los grupos como una teoría del conflicto. Pero en general los teóricos marxistas ignoran los estudios occidentales sobre los grupos de presión. Una excepción es el polaco Stanislaw Ehrlich, quien ha intentado vincular en sus obras la teoría marxista de clases con la teoría occidental de los grupos. A tal efecto establece una diferencia entre los "grupos fundamentales" (los antagonistas enfrentados en la lucha de clases) y los "grupos no fundamentales" (las demás asociaciones económicas).

La teoría sistémica ha acentuado la tendencia hacia una ideología del equilibrio en el estudio occidental de los grupos, debido a su intento de clasificar el fenómeno de los grupos entre las funciones "input" del sistema, como función de "articulación de intereses", en paralelo con las restantes funciones: de "agregación de intereses" (como los partidos políticos); de reclutamiento y socialización; y de comunicación.

Es cierto que la actividad de los grupos de presión no es disfuncional en la formación de la voluntad democrática, pero no es tampoco únicamente estabilizadora del sistema. La actividad de los grupos de presión, por ejemplo, disloca la vigencia de los modelos tecnocráticos de equilibrio, en su pretensión de "elevar a principio de acción política, no el compromiso políticamente negociado entre partidos y grupos sino el resultado óptimo de los expertos económicos computado por ordenadores".

La vigencia de tales modelos, cuyos fundamentos son determinados por expertos sin participación de los interesados, sería el ocaso de la libertad, "para cuya conservación aun no se ha encontrado mejor recurso que crear roces y conflictos", dice von Beyme en las páginas que hemos venido comentando.

Tipología de los conflictos

Con respecto a la tipología de los conflictos, podemos enumerar los siguientes tipos:

  • Conflictos psicológicos: Radicados en la sede subjetiva de una sola unidad de comportamiento, Surgen de la pulsión de actuar según dos direcciones excluyentes, con motivaciones incompatibles Su resolución es clave para el desarrollo de la personalidad del individuo.
  • Conflictos políticos-sociales: Según Marx y los darwinistas sociales, son la principal variable explicativa de la dinámica histórico-social. El conflicto político-social es una competencia debida a la incompatibilidad de posiciones futuras. Supone relación entre partes dotadas de estructura social y política interna, con procedimientos a disposición. Puede ser efecto de comportamientos agresivos.
  • Conflictos internacionales: Son contrastes de intereses perdurables, con un componente de fuertes emociones colectivas cuyo objeto es un “sitio” cuya posesión amerita correr riesgos. En cuanto a su origen, para Marx son diferencias económicas; para el realismo político es el interés nacional; para los pluralistas son motivos socio-económicos, políticos o ideológicos. Su finalidad es la restauración del equilibrio internacional o la instauración de una hegemonía. Comienzan por decisión, aprovechamiento de una ocasión oportuna, o contragolpe y terminan por logro del objetivo, abandono o derrota. Sus métodos van desde la regulación diplomática hasta la guerra total, pasando por procedimientos coercitivos y guerra limitada.

La estructura de los conflictos sociales

En cuanto a la estructura de los conflictos sociales cabe citar los siguientes tipos:

  • Conflictos crónicos: dentro de las reglas.
  • Conflictos periódicos: sobre las reglas, relacionados con crisis o conmociones.
  • Conflictos juego de suma cero.
  • Conflictos juego de suma negativa
  • Conflicto juego de suma positiva: presentan un aspecto positivo y un aspecto negativo.

Factores a considerar en el estudio del conflicto:

Entre dichos factores cabe considerar el ciclo de vida del conflicto, el problema del costo-beneficio del conflicto, la ubicación social de los individuos involucrados y sus actitudes frente a la sociedad, el grado de integración de los actores en su contexto y su tendencia a la actuación en comunidad o en solitario.

Bases para una estrategia para el manejo del conflicto:

Las bases están dadas por una conducta inteligente y racional, un cálculo consciente de las ventajas e inconvenientes y un sistema de valores de referencia.

Es muy importante para el diseño de una estrategia tener en cuenta que siempre hay intereses comunes e intereses opuestos entre los participantes; y que la mayoría de los conflictos son situaciones de negociación, en juegos de suma cero o de suma variable, en busca de situaciones mutuamente ventajosas. En general, el conflicto es visto como una competencia que hay que ganar mediante actuaciones adecuadas.

En las estrategias es frecuente el uso de la postración de fuerzas potenciales, como elemento disuasorio, sin verdadera intención de llegar a usarlas, salvo en casos extremos.

Los asuntos internacionales plantean dificultades especiales por la existencia de fuertes factores emocionales, relacionados con sentimientos patrióticos y la presencia de factores sentidos como no negociables, como la soberanía y el dominio territorial. No es extraño que en estos escenarios haya desde juegos de oposición y ajuste, negociaciones para concesiones mutuas, intimidaciones, guerras limitadas hasta conflictos totales y guerras de exterminio.

Aquí se plantea el tema de recurrir en los conflictos al recurso extremo de la intimidación, que para ser eficaz tiene que ser verosímil, creíble, con un aceptable riesgo de realización efectiva. Generalmente involucra cuestiones de honor o prestigio, ofrece a la vez una oferta de salida razonable y, en última instancia, supone que una guerra limitada es mejor que una represalia masiva.

La práctica de la intimidación requiere la existencia de un conflicto y de un interés común entre las partes; una situación en la que no puede apelarse a una autoridad superior.

Generalmente la intimidación es un intento de utilizar una fuerza potencial, por ejemplo, el hábil no-uso de una fuerza militar para influir en el comportamiento del otro mediante la amenaza de un comportamiento esperado y temido, usando la Teoría de los Juegos en la previsión de las probables decisiones de la otra parte.

La intimidación plantea problemas relacionados con los sistemas de valores de las partes, con la mezcla de intereses divergentes y compartidos entre las partes, con las comunicaciones, la influencia de terceras partes y las decisiones interdependientes.

El origen de los conflictos organizacionales:

En las organizaciones de todo tipo, muchos conflictos comienzan con discrepancias personales o de pequeños grupos, desacuerdos en la cadena de mando, problemas de comunicación y malos entendidos, desacuerdos sobre objetivos, intereses o prioridades, divergencias de estilo en las actuaciones, inseguridad o incapacidad.

El ciclo de vida de los conflictos:

Hay un ciclo de vida característico de la mayoría de los conflictos:

  • Conflicto latente.
  • Activación del conflicto.
  • Búsqueda de un nuevo equilibrio de poder.
  • Equilibrio de poder.
  • Ruptura del equilibrio.
  • Nuevo conflicto latente.

Salidas posibles para los conflictos:

  • Soluciones de ganar-perder.
  • Soluciones de perder-ganar.
  • Soluciones de perder-perder.
  • Soluciones de ganar-ganar.

Conflictos y procesos de cambios:

  • Los procesos de cambio, muchas veces determinados por la necesidad de reorientar las organizaciones en función de los cambios de contexto son siempre fuentes de conflicto.
  • Los cambios estructurales provocan conflictos por la desaparición, cambio o aparición de posiciones apetecibles.
  • Los cambios culturales provocan reacciones de “resistencia al cambio” por temor, inseguridad, o nostalgia

Metodologías de negociación de conflictos:

Las metodologías de negociación de conflictos parten de la consideración de las fases que en general recorren los procesos de negociación:

  • Preparación de la negociación
  • Exposición de las posiciones de partida
  • Discusión de los términos
  • Cierre del trato
  • Cumplimiento de lo pactado
  • Posibilidad de revisión de lo pactado

Preparación de la negociación:

Se trata de definir la estrategia propia, de inferir cual será la probable estrategia ajena; de formular una demanda ideal (máxima) una demanda realista y el mínimo aceptable. Se plantean las posibilidades de un equilibrio de poder, de crear un clima positivo pero firme para la interacción. En definitiva, se trata de definir qué resultados se busca obtener y cómo obtenerlos, que es lo que decididamente no se quiere y cuales son los límites y los puntos fuertes y débiles de ambas partes.

Exposición de las posiciones de partida:

Se prepara tratando de lograr claridad en los mensajes, con claridad y firmeza, procurando expresar la propia visión de la situación, sin agresividad ni pasividad.

Discusión de los términos:

En esta fase se procura formular propuestas y comprobar la comprensión de las mismas por la otra parte. En general, la fase consiste en un largo análisis conjunto del problema. Es importante tener reacciones adecuadas, ni lentas ni rápidas. Como recomendación práctica, conviene hacer resúmenes intermedios para hacer un buen seguimiento posterior de las discusiones.

Cierre del trato:

Se trata de preparar y presentar un informe final, que enuncie las acciones previstas y establezca los encargados responsables. También deben quedar consignados los temas no resueltos, si los hubiere y los encargados de proseguir su tratamiento, así como la agenda de próximas reuniones.

Cumplimiento de lo pactado:

En esta fase, la regla de oro sigue siendo el clásico aforismo romano: “Pacta sunt servanda” (los pactos se hacen para ser cumplidos). Se trata, pues de la ejecución fáctica de la solución acordada. El muy importante prever la posibilidad de revisiones futuras y de cual será su mecanismo.

Posibilidad de revisión de lo pactado:

Dicha posibilidad se basa en la observación del impacto que tenga sobre la situación la evolución del contexto, lo que permite detectar motivos para la revisión. Es muy importante no esperar a último momento para revisar lo pactado.

A continuación ofreceremos un resumen de los elementos que integran el proceso de negociación situacional según Franc Ponti:

Capacidad negociadora: Incluye elementos tales como: Inteligencia emocional, creatividad, escucha activa, empatía, asertividad, preparación, interculturalidad, gestión del tiempo.

Estilos de negociación: Las principales modalidades son:

  • Acomodativa: Perder/ganar; sumisión
  • Colaborativa: Ganar/ganar; asertiva
  • De compromiso: Conducta asertiva
  • Evitativa: Evitar perder/perder
  • Competitiva: Ganar/perder; agresiva

Las técnicas: Es importante conocer las técnicas de manipulación, no para usarlas sino para detectar cuando se las quiere usar con nosotros: amenaza, tensión ambiental,, ultimatum, retrasos deliberados. Las técnicas deben ser vistas como comprensión y capacidad de aplicación de los mecanismos de las negociaciones, entendidos como capacidad global de comunicación, desarrollo estratégico y adecuación a las circunstancias.

La articulación de propuestas: En este aspecto, lo ideal es buscar un equilibrio de los intereses mediante transacciones justas y propuestas operativas equilibradas. Hay que tener en cuenta que, en general, querer “quedarse con todo” puede ser una salida a un conflicto determinado, pero siembra la semilla de un próximo conflicto.

La negociación de intereses: Lo recomendable es, entonces, tener en cuenta los intereses de cada uno y los intereses comunes. Una clave para resolver conflictos con soluciones de “ganar-ganar” es ubicar los intereses comunes que ambas partes comparten y el diferente valor que ambos le asignan a diversos componentes del tema en disputa.

Los acuerdos creativos: La resolución de conflictos muchas veces requiere desplegar opciones creativas, ampliando el espacio negociable, por ejemplo, o intentando acuerdos viables mediante el uso de la mejor alternativa posible, utilizando información nueva sobre la evolución de la situación.

La preparación personal: Se trata, en primer lugar de una prolongada “conversación interior” que busca crear condiciones de seguridad y firmeza y a la vez crear un escenario positivo para las futuras actuaciones. En la preparación creativa pueden ayudar los mapas mentales, la tormenta de ideas y la reflexión sobre los objetivos y sus opuestos. En la preparación táctica hay que plantear interrogantes sobre qué queremos nosotros, qué quieren ellos, cuales son los asuntos negociables y cuales no, cuales son las opciones, las prioridades y los criterios para establecerlas y sobre todo, cual consideramos que es la mejor alternativa posible. En esta instancia, centrada en las personas, la negociación es vista como una relación interpersonal, relacionada con la inteligencia emocional. Aquí cobran importancia los ejercicios de inversión de roles con la otra parte, el reconocimiento del rol de las emociones y sentimientos y las posibilidades de una actuación proactiva sobre ellos. También influye mucho, en especial en negociaciones entre personas de diferentes nacionalidades o sectores sociales, la gestión intercultural, que implica comprender y respetar otras costumbres y modos de entender la vida, con mantenimiento de formalidades adecuadas, comunicación clara y flexible administración del tiempo. En todo esto influye mucho, evidentemente, la comunicación no verbal, la escucha activa y empática y comportamientos asertivos, sinceros y precisos.

Metodologías de mediación

Suele plantearse una oposición entre la “cultura del litigio” y la “cultura de la mediación”. El litigio puede ser visto como una relación conflictiva entre adversarios dispuestos a ganar para resarcirse del daño que consideran les ha sido infligido. Pero hay muchos conflictos que no encuadran en el planteo del litigio y que requieren una solución de avenimiento entre las partes, orientada por metodologías de mediación.

Características de la mediación: El mediador es elegido por las partes, y en general busca soluciones del tipo “ganar-ganar”. Es un servicio relativamente barato, flexible y privado, sin carácter coactivo para las partes.

Funciones de los mediadores: Su principal tarea es crear un foro de interacción, para facilitar la comunicación y comprensión entre las partes, y actúa como componedor amigable, y ayuda a superar los bloqueos que se plantean con frecuencia en los conflictos.

Metodologías de arbitraje

Características del arbitraje: Cuando se recurre al arbitraje, el conflicto es resuelto por un tercero, designado en base al consentimiento de las partes. Ese arbitro tiene libre apreciación de la prueba, sin apelación en el marco jurídico.

Función de los árbitros: Su función es escuchar a las partes, receptar y analizar las pruebas, comparar y resolver en base a criterios predeterminados, antecedentes, etc. Si bien no hay apelación jurídica a la resolución arbitral, en casos especialmente conflictivos (problemas de soberanía, asignación de territorios, etc.) se suele recurrir a la consulta popular para confirmar la decisión arbitral.

Criterios para elegir la forma de resolver conflictos.

Optar por la negociación: Cuando hay posibilidades amplias de interacción entre las partes, con una predisposición a buscar juntos un punto de equilibrio dentro del conflicto.

Optar por la mediación: Donde hay voluntad positiva de las partes para acudir a esa modalidad, con posibilidades de participación interactiva, y en culturas abiertas y libres, donde es habitual la discusión y confrontación sin violencia.

Optar por el arbitraje o el litigio: En temas que requieren una asignación autoritaria de valores, dotada de coactividad, y en culturas más cerradas y verticalistas.

Hay casos en que conviene un proceso combinado “mediación/arbitraje.