MEMORIA DEL XXI COLOQUIO MEXICANO DE ECONOMÍA MATEMÁTICA Y ECONOMETRÍA. TOMO II

MEMORIA DEL XXI COLOQUIO MEXICANO DE ECONOMÍA MATEMÁTICA Y ECONOMETRÍA. TOMO II

Eduardo Meza Ramos (CV)

La Regulación Bancaria de Basilea. Una nota sobre sus alcances y límites

Andrés González Nucamendi
Ricardo Solís Rosales

Resumen
Se describen y analizan los objetivos y componentes de la regulación bancaria conocida como Basilea I.
Se presentan las justificaciones de las reformas introducidas en Basilea II y se analizan las posibles explicaciones del fracaso de esta regulación como factor preventivo de la crisis financiera que se hizo internacional después de la quiebra de Lehman Brothers, en septiembre de 2008. Se argumenta que la regulación de  Basilea I o II, con sus méritos innegables,  es  sólo  un  componente  de  un  gran  sistema  cuyo  objetivo  es  la  estabilidad financiera. Uno de sus componentes no puede, por sí solo, asegurar la misión del sistema. En consecuencia, se considera injustificada la opinión según la cual la crisis financiera demostró el fracaso de Basilea.   Por último, Basilea III, que surgió  de las lecciones de la crisis, tampoco puede asumir por sí sola ese objetivo, sobre todo frente a fenómenos multidimensionales como una crisis financiera.. Respecto a una de las reformas incluidas en Basilea III, consistente en crear una reserva contingente extraordinaria como colchón de naturaleza anticíclica, se sostiene que ésta difiere conceptualmente de las contenidas en Basilea I y II, a saber, la constitución del capital basado en riesgos, porque implica la acumulación de reservas para afrontar incertidumbres como las descritas por Knight (1921), es decir, sin probabilidad conocida. Esta reforma implicará nuevos debates y, sin duda, dificultades especiales para su implementación.
JEL: F36, G28, L51
Palabras clave: regulación de Basilea, riesgos bancarios, estructura del capital bancario, pilares de Basilea
II, crisis bancaria, riesgos versus incertidumbre

Introducción
La regulación bancaria de Basilea, que aquí se describe en sus aspectos fundamentales, es el resultado de
un gran consenso entre muchos países. No obstante, su aplicación requiere de adecuaciones según cada país, sus instituciones y tradiciones. Este ensayo busca ayudar a la comprensión de los objetivos, los alcances y los límites de esta regulación, que como cualquier otra, , es objeto de controversias muy diversas, como intentaremos mostrar a lo largo de estas páginas.
Los  argumentos  que defienden la  necesidad  de  regular  la  actividad  bancaria  son  diversos,  según  la especificidad que se reconozca a los bancos en particular y a las instituciones financieras en general y al papel que desempeñan en la economía. Gurley y Shaw (1956), por ejemplo, argumentan que esas instituciones son centrales para una economía debido a sus actividades de intermediación financiera y creación de medios de pago. Haber (2008, a y  b)  demuestra  la  relación  positiva  existente  entre  el  desarrollo  de  las  instituciones financieras y la economía real en la historia económica de países como México y Brasil. Levine (1999) sostiene,  basado en  el  análisis  de  un  gran  conjunto  de  países,  que  el desarrollo de la estructura financiera es crucial para el  crecimiento  económico  y que  el nivel de desarrollo alcanzado por esa estructura es una de las bases para proyectar la trayectoria posible del crecimiento económico, la inversión y el cambio tecnológico.
Desde el punto de vista monetario, la regulación de los bancos se deriva, entre otros elementos, de la necesidad de acotar los efectos que tiene la actividad bancaria en la inflación y para asegurar el funcionamiento correcto de los sistemas de pagos. Por lo que se refiere a la función de intermediación financiera que realizan los bancos y los riesgos inherentes a ella, la regulación busca asegurar la solvencia de los bancos en lo individual y de la estabilidad del sistema bancario en lo general, de tal forma que disminuyan las probabilidades de un colapso bancario. Si éste ocurriera tendría un gran  impacto en la economía, por las pérdidas que registrarían los depositantes (con la pérdida de confianza en el sistema resultante), la parálisis del crédito al sector productivo con los efectos recesivos correspondientes y el alto costo fiscal que implicaría la reconstrucción del sistema colapsado. Por eso, la intervención pública en el ámbito bancario es muy antigua: abarca cuestiones como las reglas para la emisión de billetes y para la canalización del crédito, la obligación de mantener ciertos coeficientes de liquidez y de reservas, el control de tasas y los límites a la transformación de pasivos de corto plazo en activos de mediano y largo plazos. El monto de capital y la relación que guarda con los activos ha sido, de una forma directa o indirecta, un indicador fundamental de la solvencia de los bancos, de lo cual se derivan diversas normativas según las épocas y los países. En ese sentido, la regulación de Basilea sigue una importante tradición.
En todo caso, es importante recordar que no hay consenso es en lo relativo a la naturaleza y alcance de la regulación de la actividad bancaria. Después de la crisis financiera vivida desde septiembre de 2008, son mayoría quienes reclaman una regulación y una supervisión más estrictas. Se considera con razón o sin ella que los bancos fueron responsables de la crisis, en parte como consecuencia de una regulación y supervisión relajadas. El costo fiscal incurrido  para  sanear  los  bancos  e  impedir  la  quiebra  de  muchos  otros,  también  es argumento para imponer una regulación más estricta.  Por su parte, los bancos temen que se les controle en exceso. Su argumento central es que una regulación excesiva puede perjudicar el funcionamiento de los mercados financieros y reducir su utilidad económica.
Davies  y Green (2008, p.35) sostienen, en nuestra opinión con razón, que en la regulación se debe encontrar un equilibrio entre la seguridad y la solidez, por un lado, y la asunción de riesgos por otro. Según ellos: “las exigencias de capital mínimo pueden reducir significativamente la incidencia de las bancarrotas de entidades bancarias o aseguradoras, pero los beneficios disponibles para los ahorradores y los titulares de los seguros también se reducen en la misma medida.”
La regulación de Basilea fomenta, a nivel micro,  una mejor administración de los bancos mediante un diligente control de sus riesgos y, a nivel macro, busca una mayor interacción de los bancos con las empresas de auditoría y de calificación de riesgos externas, lo cual significa, mayor transparencia para los accionistas y los depositantes, actuales y futuros.

1. Un poco de historia de la regulación de Basilea
En 1974 el Banco de Pagos Internacionales formó el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea (BCBS, por sus siglas en inglés). Su primer gran acuerdo, llamado Basilea I (BI, en adelante), se hizo público en 1988. En él se coloca al capital como pilar principal de la regulación prudencial en la actividad bancaria. Esto significa que considera al capital como la base sobre la que descansa la solvencia de un banco, por su capacidad para absorber pérdidas.
Diversos estudios sobre BI, en la práctica, mostraron algunas de sus debilidades y la necesidad de mediciones más refinadas de los riesgos asociados a los activos bancarios. 1 El segundo acuerdo conocido como Basilea II (BII, en adelante) se publicó en 2004.  En él se mejora la medición del riesgo y se adicionan dos pilares para reforzar al requerimiento de capital mediante supervisión y requerimientos de divulgación de información.
Basilea II considera que: “el proceso de evaluación del capital deberá tener en cuenta todos los riesgos importantes a los que se enfrenta un banco. Sin embargo, reconoce que no todos los riesgos pueden medirse con exactitud, y por lo tanto concluye en la necesidad de que se desarrolle un proceso de estimación de los mismos” (BII, par. 732).  En  BII se establecen guías para determinar los requerimientos de capital de los  riesgos crédito, mercado y operativo con metodologías diversas.
El tercer acuerdo, Basilea III, llegó como respuesta del BCBS a la crisis financiera que comenzó con el crac los créditos „subprime‟ en Estados Unidos y que se hizo mundial en septiembre de 2008 después de la quiebra del Lehman Brothers. Con este acuerdo se aumenta la calidad y la cantidad del capital en función del ciclo económico, se introducen normas para el riesgo de liquidez y para riesgo sistémico, entre otras reformas.

2. Los riesgos bancarios que vislumbra el pilar I
La capitalización de un banco mide su capacidad para enfrentar pérdidas, es decir, su solvencia. Así se ha reconocido a través de la historia2 y por eso el capital aparece en las regulaciones puestas en marcha en muy diversos países y contextos. Al capital como una medida del riesgo se le llama capital económico y se fija en función de la probabilidad de que un banco quiebre o incumpla con sus pagos. Dado un nivel de riesgo, cuanto mayor sea el capital económico menor es la probabilidad de incumplimiento. Sin embargo, ante la dificultad
que representa la cuantificación del capital económico, BI establece un capital regulatorio como sustituto del capital económico y proporciona metodologías para su estimación, para lo cual esquematiza los riesgos bancarios en riesgos crédito, mercado, operacional y otros. BI, requiere capital sólo para el riesgo crédito (BI, par. 32), en 1996 también lo hace para el riesgo mercado y con BII el requerimiento contempla, además, al riesgo operacional. A continuación se describen algunas metodologías para cálculos de capital según Basilea.

2.1 RIESGO CRÉDITO
El riesgo crédito puede calcularse mediante cuatro metodologías: un método BI, un método estándar y dos de calificaciones internas (IRB básico y avanzado) contemplados en BII. 3

2.1.1 Métodos BI y BII-estándar. El método BI y el BII-estándar son similares. En ambos se clasifican todos los activos bancarios en grupos o bandas de riesgo que reciben ponderaciones diversas. En BI se forman 5 grupos de riesgo y en BII-estándar el número de grupos es mayor, para permitir una distinción más refinada entre activos con riesgos diferentes. El siguiente es un ejemplo de aplicación del método BI.

Ejemplo 1. Cálculo del capital regulador según BI . Supóngase que un banco hipotético X tiene activos cuya exposición al momento del posible incumplimiento se estima en total en $82, 000, 000 y están asignados a 5 grupos:
$44,157, 000 al grupo uno; $732, 000 al dos; $6, 880, 000 al tres; $4, 976, 000 al cuatro y $25,255, 000 al cinco. Siguiendo al anexo 2 de BI (BCBS, 1988) puede construirse la siguiente tabla. El capital requerido es $2,329, 520.

Como ya se mencionó, el método BII-estándar considera un mayor refinamiento. Existen allí 13 categorías de riesgo crédito (BII, par. 53 al 89) y el número de bandas de riesgo aumenta considerablemente al dividir los 13 grupos en bandas secundarias según las calificaciones de Moody’s, S&P u otra.
2.1.2 Métodos de calificaciones internas (IRB). Con los métodos IRB, los bancos deben clasificar las posiciones de su banking book en operaciones con: (a) empresas, b) gobiernos, c) bancos, d) consumidores y e) accionariales. Estas clases pueden, a su vez, subdividirse. Los métodos IRB utilizan diversas fórmulas, proporcionadas por BII, según la clase o subclase de activos. Con ellas se calculan tanto los requerimientos de capital como las provisiones, a partir de los parámetros de riesgos  PD, LGD, EAD (cf. nota p. 4-5). En el IRB- básico el banco sólo estima PD, los demás parámetros los asigna el supervisor y en el IRB-avanzado el banco estima todos los parámetros (BII, par. 245).
Las pérdidas esperadas (EL) se obtienen mediante la fórmula EL = PD • LGD • EAD. El banco debe cubrirlas con provisiones por lo que son un costo (no riesgo). Para un banco los riesgos son sus pérdidas inesperadas (UL) y deben cubrirse con capital. El valor de cada activo según su ponderación por riesgo (RWA) se obtiene a partir del capital mínimo requerido ( K ) como proporción del monto expuesto ( EAD ) mediante la fórmula: RWA
=12.5xKxEAD. Las fórmulas para el requerimiento de capital varían según el activo de que se trate. Por ejemplo, el capital requerido para posiciones frente a empresas, soberanos y bancos es (BII, par. 272):

Donde N ( x) es  la  distribución  acumulada  normal  estándar, G( z)  denota  la  función  de distribución acumulada inversa, es decir, es el valor de  x tal que N( x) = z , y M es el vencimiento efectivo. La correlación R y un ajuste por vencimiento b están dados por:

 

2.2 RIESGOS DE MERCADO
El riesgo de mercado puede definirse como la posibilidad de pérdidas en posiciones dentro y fuera de balance a raíz de oscilaciones en los precios de mercado, como tasas de interés o tipos de cambio (BCBS, 2005, p.1) y otros. Desde las primeras guías para riesgo mercado, emitidas en 1996, se contemplan métodos estandarizados, modelos  internos  o combinaciones de ambos (BCBS, 1996).
2.2.1 Método estándar para riesgos de mercado. En este método, el capital total requerido para riesgo de mercado es la suma aritmética de los capitales de cinco componentes.
RWAMercado = RWATasa = RWAAcciones = RWADivisas = RWAP.Basicos  = RWAOpciones

Para agregar el riesgo mercado al riesgo crédito, se crea un vínculo numérico mediante la ecuación RWARiesgoA  = 12.5= K RiesgoA  , y así  el índice de capital en el agregado es

Una forma de determinar RWAMercado se muestra en el siguiente ejemplo.

Ejemplo 2. Calculo de capital para riesgo de mercado. Supóngase que un banco posee: bonos admisibles4 cuyo valor de mercado es $13.33, vencimiento residual de 8 años, cupón anual de 8%;  bonos públicos con valor de $75, vencimiento residual de 2 meses y cupón de 7%; swaps de tipo de interés con un valor de $150 por el cual el banco recibe una tasa de interés variable y paga una tasa fija en el cual el próximo reajuste es dentro de 9 meses y la vida residual de swap es 8 años; posición larga en futuros sobre tipos de interés por $50 con entrega dentro de 6 meses y la vida útil del título subyacente de 3.5 años.
Para calcular el capital necesario puede usarse un método de vencimientos o uno de duraciones (BCBS, 2005, A, par. 10 y 14). En cada caso, el requerimiento de capital es la suma de cuatro componentes: una posición neta corta o larga de todo el trading book; una pequeña proporción de las posiciones emparejadas en cada banda temporal (la “desestimación vertical”); una proporción mayor de las posiciones emparejadas a través de diferentes bandas temporales (la “desestimación horizontal”); y un requerimiento neto para opciones. El siguiente cuadro se construyó con base en el método de los vencimientos.

Se puede observar que en la banda de 7-10 años hay dos posiciones, con valores ponderados de 0.5 y –5.625 respectivamente. El requerimiento llamado “desestimación vertical” es 10% de la menor entre la posición corta y larga (posición emparejada), que en este caso es: 10%*0.5=50. La posición ponderada neta restante es –5.125. Horizontalmente la tabla está dividida en tres zonas y se requiere capital por “desestimaciones” intrazonas y entre  zonas.  El  capital  total  por  desestimaciones  verticales  u  horizontales  es: 0.05+0.08+0.45+1=1.58. Este debe sumarse al capital para la posición abierta total que se calcula como el valor absoluto de la diferencia entre las posiciones cortas y largas totales: 0.15 – 0.2 +1.05 +1.125+0.5 – 5.625= –3.0 por lo que requiere un capital de 3.0 para cubrirlo. El capital total para el riesgo mercado de este banco es: 1.58+3.0=4.58 ($4.58).
2.2.2 Modelos internos para riesgos de mercado. Los modelos internos deben considerar al menos seis factores de riesgo de mercado, que son   características o circunstancias del mercado que pueden   tener efectos adversos en tipos de interés de cada moneda, tipos de cambio,  las  cotizaciones  bursátiles  y  en  productos básicos. Por ejemplo, el conocido modelo APT (Arbitrage Pricing Model)  toma en cuenta la sensibilidad de los activos a diversos factores de riesgo (inflación, PIB, precios del petróleo, etc.), en tanto que el CAPM (Capital Assets Pricing Model) sólo considera la evolución general del mercado.

2.3 RIESGO OPERACIONAL

2.3.1 Antecedentes. En 1989, el BCBS descubrió que los riesgos relacionados con los sistemas informáticos y las telecomunicaciones  estaban creciendo a gran velocidad y que podrían llevar a errores o fraudes de gran escala (BCBS, 1989, Julio). Este tipo de riesgos provocaron quiebras famosas como la del banco Baring de Inglaterra o quebrantos enormes, como el de Daiwa de Japón, en febrero y septiembre de 1995, respectivamente. Lo cual mostró que la solvencia de los bancos podría estar en peligro por eventos, no relacionados con riesgos de crédito o de mercado, conocidos hoy como riesgos operacionales. El principal problema para establecer el capital para riesgo operacional era su calibración ¿Cuánto capital había que requerir para cubrir pérdidas por riesgo operacional?
A partir del ejercicio “Loss data collection exercise for operacional risk”, en el cual el comité de Basilea solicitó datos sobre asignaciones de capital a un total de 89 entidades financieras y cuyos resultados fueron publicados en 2003, se consensó una carga de capital en función de los ingresos anuales como un primer paso para incorporar el riesgo operacional al pilar I. En BII se acordó que el capital para riesgo operacional puede calcularse por tres métodos: el indicador básico, el estándar y la medición avanzada.
2.3.2 Métodos de cálculo de capital para riesgo operacional. Tanto el método de indicador básico como el método estándar utilizan los ingresos anuales como único factor de riesgo. En el  indicador básico,  la carga de capital  es  el  15%  de los  ingresos  anuales  brutos, tomando en cuenta el promedio de los últimos 3 años, y de entre ellos sólo los de ingresos positivos. En el método estándar los ingresos se dividen en 8 líneas de negocios, en cada una, el cálculo del capital es como en el indicador básico, pero con ponderaciones que van desde 12% a 18% según la línea. (BCBS, 2001, Anexo 3).
Ejemplo 3. Capital para riesgo operacional: indicador básico y método estándar. Supóngase que los
ingresos brutos de cierto banco en 2006, 2007 y 2008 fueron respectivamente $1016.7, $1152.35  y $1439.42.

Entonces  el  ingreso  bruto  promedio  es  = $1202.823 . La carga de capital para 2009 según el método de  indicador  básico  es Kib   = $1202.823= 0.15 = $180.4235 .  El  cálculo  por  el  método estándar se resume en el siguiente cuadro.

En esta tabla hipotética, el capital KME    = 162.72 obtenido con el método estándar es menor al del indicador básico Kib   = 180.4235 . Se espera que en la práctica así sea, para incentivar que los bancos utilicen modelos más avanzados.

2.3.3  Conclusión  y  análisis  sobre  riesgo  operacional.  Para  el  desarrollo  de  métodos  con enfoque avanzado (AMA, por sus siglas en inglés) se necesitan datos sobre pérdidas en cada una de las ocho líneas de negocios (cf. cuadro 3) y siete tipos de riesgo: fraude interno, fraude externo, riesgos laborales, riesgos frente a clientes o productos, daños a los activos materiales, fallos en los sistemas y fallos en la gestión de los procesos. En total son 54 distribuciones de probabilidad por modelar para hacer las estimaciones del capital necesario para riesgo operacional y así mejorar las estrategias para disminuir estos riesgos.
Una crítica a los métodos no avanzados es que ni el método del indicador básico ni el estándar son sensibles al riesgo y como se ve, penaliza a la entidad bancaria sólo por tener mayores ingresos y eso no promueve una cultura de control del riesgo, que es uno de los fundamentos de la existencia del BCBS. Esta crítica carece de fundamento si se toma en cuenta que ambos métodos son etapas necesarias para avanzar hacia métodos de cálculo de capital más sensibles al riesgo al introducir estímulos para que los bancos desarrollen modelos que permitan conocer mejor las fuentes de riesgos, sus intensidades y frecuencias, las áreas en las que surgen y formas de abatirlos.

2.4 ASIGNACIÓN DE CAPITAL Y DETERMINACIÓN DEL NIVEL DE CAPITALIZAC IÓN
Según BI o BII, los requerimientos regulatorios de capital para el riesgo crédito o el operacional pueden cubrirse con los llamados Tier 1 y Tier 2. Tier 1 es el capital fundamental,  es  decir  aquel  que  proviene  de  las aportaciones  de  los  socios  y  de  las utilidades retenidas; Tier 2 es capital complementario, proveniente de revaluaciones  de activos,  provisiones  generales,  utilidades  no  reveladas  y  capital  preferente,  y  que  sólo puede usarse con restricciones como Tier 2 = Tier 1, entre otras (BII, par. 40 y BI, Anexo 1b). Tier 3 es el capital constituido por deuda subordinada de corto plazo, autorizado para cubrir exclusivamente riesgos de mercado. También en este caso hay restricciones, por ejemplo, Tier 3 sólo es elegible con un respaldo de Tier 1, tal que Tier 3 = 2.5 = Tier 1.
El capital disponible se usa en primer lugar para cubrir el requerimiento mínimo del riesgo crédito y el operacional, y después se cubre el riesgo mercado. Con la suma de capitales asignados y sobrantes se determina el coeficiente de capitalización del banco. El siguiente ejemplo muestra cómo se articula el capital disponible con los riesgos para conformar un índice de capital del banco.
Ejemplo 4. Asignaciones y coeficientes de capital. Supóngase que cierto banco posee capitales: Tier 1= 700, Tier 2=100 y Tier 3 =600 unidades; tiene una exposición al riesgo crédito (o bien, credito y operacional) tal que RWACred   = 7500 y el capital requerido por su riesgo mercado es KMerc  = 350 . El cuadro siguiente muestra las asignaciones de capital, la conformación del índice de capital del banco y el índice de capital Tier 3 sobrante.

3. Los pilares II y III: supervisión de la suficiencia de capital y divulgación
El  pilar   II  proporciona  guías   para  la  supervisión   bancaria  en   relación   con   las especificidades que surgen de la regulación por capital. Este pilar resulta necesario, pese a la existencia de los “Principios Básicos para una Supervisión Eficaz” emitidos y actualizados constantemente por el BCBS. El pilar II se justifica porque en el contexto de la regulación por capital surgen necesidades específicas, como el contar con guías para los procesos de autorización y seguimiento de las diversas metodologías previstas en el pilar I, y para atender riesgos que, por su naturaleza, no pueden ser considerados en pilar I. Típicamente, el pilar II se ocupa de prevenir el riesgo de que en índice de capital calculado siguiendo  los  lineamientos  del  pilar  I  resulte  inadecuado.  Lo cual  puede  suceder  por factores de riesgo no tomados en cuenta en el pilar I.
El pilar III establece requerimientos de divulgación a los bancos, con la finalidad de que la información pertinente5 y oportuna ayude fomentar la disciplina del mercado en las instituciones bancarias. Es decir, que los agentes  puedan comparar y llevar sus recursos a donde sean más rentables y más seguros. Consecuentemente, los bancos tendrán que ser escrupulosos en la asignación de sus recursos y tratarán de evitar riesgos excesivos, mejorando así la eficiencia de la economía. La tesis subyacente es que si cada uno de los participantes del mercado6 mejora su desempeño, el sistema bancario será más sólido y seguro, lo cual es un objetivo de la regulación de Basilea.
Los requisitos de información deben permitir a los supervisores examinar al capital   y las posiciones de riesgo del banco para evaluar la suficiencia de su capital. Para el mercado,  la información se vuelve más trascendente  cuando  el  supervisor  autoriza  al  banco  usar sus  propias  metodologías  internas  contempladas en el pilar I, porque con eso le dan al banco una mayor discrecionalidad, consecuentemente la información proporcionada debe permitir al mercado evaluar los procedimientos de supervisión internos y externos, para hacer su propia evaluación de la solvencia del banco.

4. Basilea III: las lecciones de la crisis financiera
Basilea III (BIII, en adelante) es un conjunto de reformas elaboradas o programadas por el BCBS para incorporar las lecciones extraídas de la crisis financiera mundial que comenzó en Estados Unidos en 2007 y que se hizo mundial en septiembre de 2008 con la quiebra del banco Lehman Brothers.  Como se sabe, ninguno de los organismos responsables de la estabilidad del sistema financiero internacional previó la crisis. Esta es la conclusión de diversas  comisiones  de  expertos  nombradas  por  el  Congreso  norteamericano,  de  los auditores  independientes  del  FMI,  y  de  otros  informes.  En  el  siguiente  apartado  se sintetizan algunas de las lecciones de la crisis financieras según la visión de Jaime Caruana (2010), actual director del Banco de Pagos Internacionales, ex gobernador del Banco de España,  exfuncionario del FMI y presidente del BCBS durante el desarrollo de Basilea II.
A. Con sólo regulación y supervisión no se puede asegurar la estabilidad financiera. Según Caruana, ningún  regulador  o  supervisor  puede  asegurar  estabilidad  financiera cuando el precio de los activos cae abruptamente, lo cual puede ocurrir por fallas en las políticas  económicas  en  general,  incluyendo  la  política monetaria, porque una economía que dispara el precio de los activos termina pagando las consecuencias en la fase bajista. Aunque quienes más sufrieron la crisis estaban en el negocio de las titulizaciones y que tal efecto pudo haberse atenuado con las restricciones regulatorias pertinentes.
B. La regulación debe incluir medidas para controlar los riesgos sistémicos. La buena gestión individual de los riesgos en cada banco no evita la concentración del riesgo en el sistema en su conjunto. Para prevenir dicha concentración de riesgos Caruana propone que los reguladores intervebgab  tomando en cuenta dos dimensiones del riesgo sistémico: el temporal  y el  intersectorial.
Dimensión temporal. A través del tiempo pueden reducirse los márgenes de seguridad financiera cuando se observa un incremento sostenido en el nivel de precios de los activos y poca volatilidad. Como dice Caruana: “Echando la vista atrás, no hay duda de que los estrechos diferenciales de riesgo, la escasa volatilidad, los elevados precios de los activos y el alto grado de apalancamiento hasta 2007 fueron síntomas de inestabilidad latente, y no simplemente los efectos secundarios de un ciclo económico favorable, procesos de producción muy sincronizados o la globalización económica.   Precisamente   cuando   el riesgo parecía más remoto según los indicadores de mercado y cuando la complacencia estaba en su punto álgido, es cuando el sistema resultó más frágil.” (Caruana 2010, p. 5).

Con Basilea III, el BCBS ha llegado a la conclusión de que debe acumularse capital en la bonanza, que es cuando aumenta en riesgo latente, para disponer de él en los tiempos de “vacas flacas”. Según Caruana, al regulador, cuyo incentivo debe ser el interés público, le corresponde procurar esa acumulación de capital porque el   mercado, como suma de incentivos de agentes individuales que les interesa la ganancia a corto plazo, no ve la acumulación de riesgos sistémicos o no le interesa constituir un capital para su respaldo.
Dimensión intersectorial. Las diversas estructuras de los sistemas financieros, su grado de sofisticación, los diferentes tipos de negocios y el rigor en la aplicación de reglas entre otras causas pueden hacer que un mismo tipo de regulación tenga efectos diferentes entre países. También pueden existir “entidades sistémicas” que por su tamaño, grado de interconexión o qué tan indispensables son para la economía resulte inconveniente para las autoridades financieras dejarlas quebrar, debido al efecto negativo que su quiebra desencadenaría.
Cabe destacar la supremacía de la primera lección mencionada por Caruana. Hay un consenso  en  el sentido  de que uno  de los  factores determinantes de la  crisis financiera actual fue la política monetaria del banco central norteamericano, que desde 2001 impuso tasas de interés excesivamente bajas durante demasiado tiempo, provocando un aumento desmedido en el precio de los activos. Como dice Caruana, la economía termina pagando las consecuencias del movimiento a la baja. Mehrling (2011, p. 6), va más lejos: sostiene que mientras las autoridades monetarias no reconozcan este hecho fundamental subsiste el riesgo de una nueva crisis.  En un entorno expansivo, los bancos tienden a optimizar el uso de los recursos disponibles. Ninguna racionalidad los lleva a formar una reserva de capital asociada a un evento tan incierto e impredecible como el estallido de una crisis. Cuando ésta aparece, principalmente bajo la forma de falta repentina de liquidez en algunos mercados, el banco central debe cumplir con oportunidad y suficiencia su papel de prestamista de última instancia, buscando evitar que el pánico se generalice y que el fuego inicial se extienda por el bosque. Si esta intervención es tardía o insuficiente, la crisis se extiende. En esas circunstancias, para los bancos es muy difícil evitar sumarse al pánico: para evitar la bancarrota buscan aumentar sus reservas líquidas y deshacerse de los activos más expuestos a minusvalías. Alguien tiene que detener esa dinámica. Ese alguien sigue siendo el prestamista de última instancia, en coordinación con el Tesoro.
La trayectoria que siguió la crisis hipotecaria y su transformación en crisis financiera internacional es una prueba fehaciente de que las intervenciones del banco central y del Tesoro resultaron insuficientes para evitar la expansión de la crisis del mercado hipotecario.
C. La cooperación internacional es necesaria para la estabilidad económica y financiera. La crisis mostró que los problemas de un sector aparentemente aislado en un país, como el hipotecario de EE UU,   pueden propagarse a otros sectores y tener repercusiones en otros países. Por eso Caruana concluye, con razón,   que una vez que la crisis se ha convertido en un problema internacional, ningún país puede, con esfuerzos aislados, asegurar su estabilidad económica y financiera. Se necesita la cooperación internacional.
Para coordinar la cooperación internacional se han creado organismos como el Consejo de Estabilidad Financiera (FSB, por siglas en inglés) que ocupa uno de los lugares centrales en la estructura de comités mundiales para la regulación financiera como puede verse en el diagrama de abajo, en donde puede apreciarse la  enorme complejidad de este entramado institucional. Como se ve, el Comité de Basilea es sólo uno de muchos organismos que de manera directa o indirecta son responsables de procurar la estabilidad económica y financiera mundial7   y cuyo éxito depende de su acción coordinada. Las reformas incluidas en Basilea III, toman en cuenta la necesidad de esta cooperación internacional.
Reformas incluidas en BIII. Las reformas puestas en marcha en 2009, buscan proteger a los bancos de perturbaciones ocasionadas por tensiones financieras o económicas de cualquier tipo.  Sus  principales  ejes  son: fortalecimiento del   capital mediante su incremento en calidad y cantidad, además de la introducción de una razón apalancamiento mínimo para complementar al índice de capital basado en riesgos; establecimiento de un marco internacional para la medición, estandarización y el   monitoreo del riesgo de liquidez; incorporación de medidas contracíclicas; mejoramiento del gobierno corporativo en bancos y;   reforzamiento de la transparencia y la divulgación de la información.   El cuadro 6 muestra la principal reforma de BIII que es el aumento de la cantidad y calidad de capital.

En la práctica, las autoridades de cada país que adopta los acuerdos, deciden qué instrumentos componen cada clase de capital bajo las pautas de BI (BCBS, 1988) o BIII (BCBS, 2010-Diciembre), según el caso. Como complemento al requerimiento de capital basado en riesgos, BIII contempla un coeficiente de apalancamiento, como medida más simple, transparente e independiente del riesgo. Esta medida pretende prevenir el exceso de apalancamiento en el sector bancario (que para muchos fue factor determinante de la crisis) y proporcionar mayor protección frente a riesgos de modelos y errores de medición. Como primer paso en el proceso de calibración, se aplicará un coeficiente mínimo de apalancamiento del 3% de capital Tier1 entre el 1 de enero de 2013 y el 1 de enero de 2017.
De todas las reformas contenidas en BIII, el colchón contracíclico es el  más cuestionable dado que: 1) deja a la autoridad la facultad de determinar cuándo el crecimiento del crédito es excesivo, de lo cual se derivaría la imposición de un capital adicional;   y 2) determina que ese aumento sea de entre 0 y 2.5% del capital “que permita la completa absorción de pérdidas”, lo cual es imposible de calcular en cualquier escenario de crisis.

5. Conclusiones
La regulación  y supervisión bancaria evolucionan continuamente para adaptarse a nuevos contextos, derivados de las innovaciones financieras, los avances tecnológicos, los cambios en los sistemas de información, las crisis financieras y las distorsiones creadas por las normativas y su aplicación en la práctica. Sobre esto último, Delong (2011) sostiene que, en Estados Unidos, la desregulación de los años 1990s estuvo asociada a la necesidad de equiparar  el  funcionamiento  de  los  bancos  comerciales  a  las  condiciones  en  las  que operaban (con mayores utilidades) los bancos de inversión globales, como Goldman Sachs, Morgan Stanley y JP Morgan Chase. (Delong, 2011, p. 14).
La regulación introducida en Basilea I establece requisitos de capital en función de los riesgos, partiendo de un mínimo del 8% en relación con los activos en riesgo. Este esquema cambió el paradigma existente caracterizado por una regulación prescriptiva, la cual, según sus críticos, limitaba la capacidad de maniobra de las instituciones financieras, principalmente de los bancos, en cuestiones fundamentales como la fijación de tasas de interés, los precios  por  los  servicios,  la  distribución  de  recursos  en  las  diferentes  ramas económicas o la capacidad instalada entre otras. Gracias a la nueva regulación por requerimientos de capital, esas instituciones adquirieron una mayor libertad operativa.
Basilea II surge de la necesidad de perfeccionar los esquemas de regulación ante las nuevas circunstancias que se vivían a finales de los años 90. Deja intacto al “numerador” del cociente que define al índice de capital, pero introduce refinamientos al denominador y allí agrega el riesgo operacional. Abre la posibilidad de que los bancos construyan sus propios métodos de evaluación de riesgos, lo cual les puede ahorrar capital. También aumenta la exigencia respecto a gobierno corporativo y de transparencia en la información para una mejor administración y una mejor articulación con los mercados, respectivamente.
Basilea II ha sido criticada por su incapacidad para prevenir la reciente crisis mundial. Se trata  de  una crítica  sin  fundamento,  por  las  razones  siguientes:  1)  cuando  la  crisis hipotecaria estalló (en el verano de 2007), Basilea II estaba en el proceso de ponerse en práctica (ver anexo);   2) como dice Caruana (2010, p. 1,) es necesario que las mejoras a nivel micro se acompañen de medidas adecuadas a nivel macro (empezando por la política monetaria), que las instituciones financieras de riesgo sistémico asuman sus responsabilidades internalizando sus riesgos y que existan los acuerdos de cooperación internacional necesarios para resolver los problemas que se presenten en caso de crisis. Es evidente, concluye, que en esta crisis no existieron estas medidas de acompañamiento. En este caso coincidimos con la postura de Caruana.
Basilea III es un producto de la crisis financiera mundial. En este tercer acuerdo se consideran políticas prudenciales  sistémicas,  incluidas  las  llamadas  medidas  contracíclicas y   la   existencia   de   entidades   de importancia  sistémica;  se  busca  fortalecer  el  capital mediante  cambios  en  su  composición,  coeficientes de apalancamiento  y  de  liquidez, medidas para controlar el riesgo sistémico, entre otros objetivos. Sin embargo, la mayoría de estos cambios podían haberse tomado desde Basilea II.
En contraste, la obligación de crear una reserva especial de capital durante la fase de expansión  crediticia puede  ser  cuestionable  si  es  a  discreción  de  las  autoridades supervisoras la determinación del momento y del monto. Equivale a obligar a los bancos a crear una reserva de capital frente a una situación de incertidumbre como la vislumbrada por Knight en su obra de 1921, es decir frente a acontecimientos aleatorios con probabilidades desconocidas.9     Ese escenario es distinto al riesgo, que implica aleatoridad con   probabilidades   conocidas, contenido  en  Basilea  I  y  II.  Así,  la  reserva  especial anticíclica parece más una respuesta política ante la efervescencia creada por la crisis y el justo  reclamo  social  por  una  regulación  y  supervisión  más  rigurosas de  la  actividad bancaria, que una solución consistente con las propuestas de Basilea I y II.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

1.  BASILEA I (BI): BCBS. “International Convergence of Capital Measurements and Capital Standards”.
BIS. (1988, Julio).

2.  BASILEA II (BII): BCBS. “International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards.
A Revised Framework”. BIS. (2004, Junio).

3.  BASILEA III (BIII):  BCBS.  “Basel  III:  International  framework  for  liquidity risk  measurement,
standards and monitoring”. BIS. (2010, Diciembre).

4.  BCBS. “Risks in Computer and Telecomunication System”. BIS. (1989, Julio).

5.  BCBS. “Working paper on the Regulatory Treatment of Operational Risk”. BIS. (2001, Septiembre).

6.  BCBS. “The 2002 Loss Data Collection Exercise for Operacional Risk: Summary of the Data Colleted”.
BIS. (2003, Marzo).

7.  BCBS. “Comunicado de prensa”. BIS. (2010, Septiembre 12). www.bis.org/press/p100912_es.pdf

8.  BCBS. “Amendment to the capital accord to incorporate market risks”. BIS. (2005, Noviembre)

9.  Caruana, J. “Estabilidad Financiera: 10 preguntas y unas siete respuestas”. Discurso con motivo al 50º
simposio aniversario del Banco de la Reserva de Australia.(2010, Febrero, 9).

10. Delong J. Bradford. “Confesiones de un desregulador”. El País. Negocios. (2011, Julio 10).

11. Davies H., Green D. “Global Financial Regulation. The Essencial Guide”. Reino Unido: Polity Press
Ltd. (2008).

12. Gurley, J. G. & Shaw E. S. “Financial Aspects of Economic Development”. The American Economic
Review. (1955, Septiembre) 45 (4), 515-538.

13. Jackson, P., et al. “Capital Requirements and Bank Behaviour: The Impact of Basel Accord.” BCBS, BIS.
(1999, Abril). Working Papers No. 1.

14. Knight Frank. “Risk, Uncertainty and Profits”. Boston, MA: Hart, Schaffner & Marx; Houghton Mifflin
Company. (1921).