EL DESARROLLO LOCAL COMPLEMENTARIO

Mario Blacutt Mendoza

Un Estudio de la Universidad de Toronto

Según la Universidad de Toronto, para Perroux el aspecto de  dominación era muy importante. De este modo, una firma o industria A será dominante sobre B si el flujo de bienes y servicios desde A hacia B es una proporción mayor que el flujo de B hacia A. Una firma o industria que tiene un alto grado de interacción con otros y que es dominante en esa interacción será propulsora. El proceso de desarrollo de la firma o de la industria propulsora se conocerá como polarización

El concepto de dominación, propio del polo de desarrollo, no existe en el DELC, puesto, como ya se advirtió, la empresa es sólo un instrumento y no el fin del DELC, por lo que la competencia desenfrenada entre empresas e industrias da paso a lo que hemos denominado Sinergia interactiva.

Pero hay dos elementos muy importantes en la visión de Perroux, pues habrá una economía externa cuando el cambio del nivel de producción de una firma o una industria afecta los costos de otras firmas. Por otra parte, los eslabonamientos que emergen de un concepto desarrollado en la economía regional. Los eslabonamien-tos pueden ser hacia atrás o hacia adelante. Si un crecimiento en la producción  en una industrial estimula la producción en las industrias que le sirven de proveedor, entonces se dirá que el eslabonamiento es hacia atrás. Por ejemplo, la industria del acero tiene eslabonamientos hacia atrás con la industria del hierro, del carbón y del transporte. Un eslabonamiento hacia adelante ocurre cuando la producción de una industria hace posible la producción de industrias que usan la primera. Por ejemplo, la industria del plástico hace factible los negocios que requieren plástico.

El contenido de Eslabonamiento es muy útil para cualquier proceso de desarrollo y, no podía faltar en el DELC. La creación de esos eslabonamientos aparece en el proceso de interrelación entre las empresas que conforman el conglomerado local, regional o nacional

Por otra parte, el documento de la Universidad de Toronto dice que el economista francés, J-Rl Boudeville hizo un estudio de la industria del acero en Minais Gerais en Brasil considerándolo un Polo de Desarrollo. A pesar de la negación de Perroux en el sentido de que los polos de desarrollo son geográficos, muchas de las aplicaciones del concepto se adecúan a las regiones geográficas. Por ejemplo la economía regional de Paris puede ser considerada como un polo de desarrollo. Este caso muestra que los efectos de la polarización en los entornos geográficos no siempre son positivos. La atracción de París ha sido tan grande que fue extremadamente difícil promover el desarrollo económico en el área fuera pero cercana a la ciudad. La literatura francesa sobre la planificación se refiere a este fenómeno como “París y el Desierto Francés”.

Esto se observa también en las ciudades capitales de todos los países subdesarrolla-dos, algo que no se presentará en el proceso DELC debido a la creación imprescin-dible de ciudades intermedias que responderán a los requerimientos de sus respectivos DELC.

La Universidad afirma que en los Estados Unidos el concepto de polos de desarrollo ha tomado generalmente la forma que enfatiza la localización geográfica que se conoce como los Centros de Crecimiento, los que están relacionados con el concepto de aglomeración. En muchas formas, el concepto de los centros de crecimiento es independiente de la literatura francesa acerca de los polos de desarrollo. Albert Hirschman usa el término polarización para referirse al impacto negativo del polo de desarrollo sobre las regiones cercanas. Gunnar Myrdal tiene la misma impresión que Hirschman. El economista estadounidense, John R. Friedman ha desarrollado un concepto que está relacionado pero que es distinto de la idea de los polos de desarrollo y de los centros de crecimiento en su percepción sobre el asunto del centro vs. La perifieria. Friedman desarrolló esta idea al analizar las relaciones de las regiones interiores de Venezuela con las regiones de la costa. En general, el concepto de los polos de desarrollo ha sido de importancia marginal cuando se analiza los problemas económicos regionales.  Sin embargo la idea de los polos de desarrollo han otorgado un importante  papel en la formulación de la política regional.

Todas estas visiones tienen aspectos altamente contradictorios debido a que parten del punto de vista de que es la empresa y no la Población-Territorio el fin de DELC. El modelo que propongo no privilegia el desarrollo de la empresa como la meta que debe seguirse, más bien afirma que el desarrollo de la empresa es uno de los instru-mentos para lograr el nivel de la calidad de vida que se incluye en los programas y planes DELC.

En razón de ciertas similitudes importantes entre las percepciones sobre  el modelo de los polos de desarrollo y el DELC, trataré de mostrar las diferencias fundamenta-les que existen entre ambos. Para ello, recurriré una vez más al diálogo como un modo expresivo que permite citar las ideas originales sin deformarlas. Los pequeños diálogos que cito a continuación incluyen a autores que han sido citados por Antoni Kuklinski en su compendio “Desarrollo Polarizado y Políticas Regionales” escrito en homenaje a Jacques Boudeville

El compendio empieza con un ensayo de Marc Penouil “Más allá de las estrategias del Desarrollo Polarizado: el crecimiento generalizado, de cuyo contenido citamos algunos de los párrafos que más interés tienen en el tema del presente capítulo. Como de costumbre, las citas, en este caso, las que provienen del pensamiento de Penouil se transcriben en itálicas y las respuestas que doy en cada caso, en letra normal

Hay condiciones y límites de la polarización. Sin razón alguna se habla de polos agrícolas, polos urbanos y polos industriales. Este es un error. La agricultura, por su propia naturaleza no está polarizada ni tiende hacia la polarización. De igual modo, la construcción de una fábrica o el desarrollo de una ciudad, no bastan para determinar la creación de un polo. Podrán crear efectos de inducción, sin duda, pero éstos no bastarán para constituir la polarización. La polarización implica la creación de una estructura coherente de relaciones económicas y sociales que parte de un centro dominador de un área dependiente. La localización implica el efecto de la dominación. La demanda existente en el polo así constituido es la influencia esencial en el área dominante: la agricultura, productora de alimentos o de insumos industriales se adapta a las necesidades del polo. Todo esto nos muestra que el efecto multiplicador ocurre allí donde el polo adquiere la compra de bienes de inversión. También se realiza por la distribución de ingresos. Los efectos de inducción se producen donde hay industrias proveedoras de insumos o compradoras de productos. Muy a menudo hay una ruptura entre el área geográfica circundante y el área económica del polo, ya sea porque las actividades de producción no se complementan entre sí o porque en el área circundante no hay mercados suficientes para el volumen producido por el polo

En mi opinión, el hecho de condicionar la polarización a la “creación de una estruc-tura coherente de relaciones económicas y sociales que parte de un centro domina-dor.” ha sido una de las razones por las que la teoría del Polo de Desarrollo haya perdido gran parte de su atractivo original. El modelo DELC no requerirá de un “bunker”, desde el que se dictarían las relaciones económico-sociales, con los centros dentro de su jurisdicción geográfica. Más bien será un punto que irradie, sobre todo, posibilidades de entroncar otros puntos circundantes con el punto que hace de Núcleo, o con otros que hacen de Núcleos en otras áreas geográficas de la región tomada en su conjunto. 

Estos puntos alternativos deben ser identificados ya sea por las potencialidades ya por cuestiones de política económica, social, cultural y ambiental. La teoría del bunker haría completamente estática la perspectiva DELC, pues una de las condi-ciones necesarias para este modelo es la ausencia de dominación de unas empresas por otras, la que es reemplazada, lo dijimos, por las relaciones de sinergia entre ellas. Si observamos la tendencia fundamental del devenir económico del planeta, que es moldeada por el proceso de globalización mundial, veremos que el agente principal de la inversión privada, la Supertransnacional, no producirá sólo para el mercado local o regional, sino para el mundial, como ya se dijo.

El mercado local regional y el nacional, serán sólo pequeñas partes del mercado mundial. Es por eso que la definición tradicional de "Región" (dentro de un país determinado) como el espacio económico donde existe un mercado consolidado, pierde su vigencia en el modelo DELC. Bajo esta perspectiva, el efecto multiplicador de un polo, el que debe expresarse sólo “allí donde la inversión origina la compra de bienes de inversión”, lleva a la concepción del polo de desarrollo a su grado de inoperancia más bajo. También debo afirmar que la actividad industrial, con la complementación de la agrícola, es la base para el establecimiento del modelo DELC. Por otro lado, es preciso intuir la necesidad de la aplicación de técnicas de costes comparativos, del análisis de complejos industriales y del uso de matrices de Insumo-Producto y Programación Lineal, para determinar la localización industrial. El proceso a seguir puede ser resumido del siguiente modo: Los sujetos locales deciden, en primera instancia, cuáles habrán de ser las industrias que deberán establecerse en cada una de las poblaciones-territorio, selección que surge de la escala de prioridades locales en cada caso y del marco de los lineamientos estratégicos incluidos en el Plan Nacional de Desarrollo Local.

En síntesis: el modelo DELC determina sus objetivos y metas a mediano y a largo plazo e identifica los productos y las cantidades de cada uno que deberán producir-se para alcanzar los objetivos. Luego selecciona las industrias que deberán estable-cerse en su población-territorio, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Local y de su propia escala de prioridades.

De inmediato, realiza análisis de coste comparativo entre las poblaciones-territorio del departamento sobre la base de los costos del transporte,  mano de obra, ener-gía, materias primas u otros. Luego realiza el estudio de los complejos industriales virtuales y hace ejercicios de simulación para ver si la estructura productiva de cada población-teritorio está bien identificada.  Tal vez se tenga la suerte de obtener la información necesaria para formular matri-ces de insumo producto, matrices de interactividades y modelos de programación lineal, aunque esto no será imprescindible, en todo caso. Como el plan DELC ha sido formulado por la trilogía Estado-Empresa-Sociedad Civil, los inversionistas saben cuáles habrán de se sus escenarios para llevar adelante los procesos productivos. Lo más importante: no se asusta por el hecho de tener que negociar con las grandes transnacionales, que serán las únicas capacitadas para ejecutar con las tecnologías y el capital adecuados todo lo previsto en el Núcleo

Como se puede observar, el modelo DELC participa tanto de las economías planifi-cadas como de las economías de mercado por la participación del Estado, la Empre-sa y la Sociedad Civil

La teoría de la polarización tuvo su original en la Europa del siglo pasado y en la URSS. Un modelo cronológico polarizado supondría dos etapas iniciales muy importantes:

a) prioridad de una estrategia de desarrollo balanceado basado en la satisfacción de las necesidades básicas de la población y la redistribución del ingreso

b) La creación de infraestructura necesaria
Sobre esta estrategia, debe escogerse las industrias que probablemente tengan las mayores fuerzas de inducción. Algo que es muy importante se refiere a la inercia con que la población observa el proceso de polarización

Con la tesis de una primera etapa de “desarrollo balanceado” Penouil claramente se refiere a un proceso iniciado por el gobierno Central de un país; en cambio, el modelo DELC está diseñado para un gobierno municipal o departamental. Los ángulos de visión son pues diferentes, aunque el modelo DELC también exige la formulación de un Plan Nacional DELC. Pero, si el gobierno central quiere llevar a cabo un desarrollo balanceado, éste deberá referirse no al equilibrio de los sectores de la producción, sino al balance entre los desarrollos locales y regionales.

Para ello, dictará las medidas de política económica que favorezcan más a ciertas regiones que a otras, pero  no habrá razón para que el modelo DELC tome como objetivo el desarrollo balanceado, pues cada población-territorio hará lo mejor que pueda para desarrollar toda su potencialidad. Pero debe quedar claro que cada población-territorio no tendrán que esperar forzosamente la decisión del gobierno central para iniciar sus respectivos modelos DELC.

La afirmación puede causar la sorpresa de más de un académico, para quien la concatenación de esfuerzos centrales, departamentales y locales debería ser una condición previa e imprescindible. No existe tal condición; en la Europa del siglo XX el desarrollo polarizado se produjo sin la intervención de los gobiernos centrales, aunque sí hubo gran participación del gobierno en la ex URSS. Esto no hace sin mostrarnos la gran flexibilidad del modelo DELC. En todo caso, debo insistir que la participación del gobierno central en la estructuración del modelo, siendo requerí-da, no será, sin embargo, imprescindible, en tanto las poblaciones-territorio tengan la visión para captar las condiciones en las que probablemente se desenvolverá el país. Esta es un área que pertenece más a la experiencia que a la parte técnica y no es necesario mistificarla como se lo ha hecho tradicionalmente.

El DELC no está limitado exclusivamente a la decisión de las autoridades centrales, una vez que éstas ya han elaborado el Plan Nacional de Desarrollo Local, de lo contrario continuaremos en el campo de la inercia y de la frustración en los que nos hemos debatido hasta ahora.

Es hora de pensar en términos más audaces; por ejemplo, que el desarrollo nacional emergerá de las interacciones entre los modelos DELC en todo el país y de la actitud que tengan al respecto las otras tantas poblaciones-territorio, teniendo al Estado como el coordinador general. Porque es hora de otorgar a cada Población-territorio la responsabilidad y los medios para formular y ejecutar su DELC, alcanzar sus propias metas y perfilar sus propios objetivos. Todo esto, dentro de los marcos generales establecidos para el país por el gobierno central. En cuanto no haya incompatibilidad entre metas, objetivos y fines sustentados por la respectiva población-territorio y el resto del país, no debe haber motivo para frenar iniciativa ni aspiraciones. Como se verá, el modelo DELC es una alternativa para hacer que las poblaciones-territorio se integren en el desarrollo nacional y participen en las relaciones con otras regiones y países del mundo. Además, no se debe olvidar que el modelo DELC incluye también la capacidad de distinguir las particularidades económicas, sociales, culturales y ambientales de cada población-territorio, diferenciándola de este modo, de la masa aparentemente homogénea con que los planificadores conservadores pretenden identificar a la población y al territorio del país.

La estrategia de las necesidades básicas, que abarca desde la alimentación hasta la justicia social, nos brinda un criterio para decidir si una medida de polarización es apropiada o no, pero este criterio es subjetivo, dado que nadie sabe identificar adecuadamente cual sería un paquete verdadero de necesidades básicas: a medida que un país desarrolla, las necesidades básicas cambian. Por estas razones, la estrategia de las necesidades básicas, auspiciada por la OIT, sólo puede proveer un entendimiento específico acerca de la política del desarrollo

La estrategia de las necesidades básicas ha sido fortificada por el concepto más genérico de “Desarrollo Humano”, cuyos indicadores sirven también al modelo DELC. Pero el modelo DELC no permite que un asunto tan trivial como  “la dificultad de identificar científicamente las necesidades básicas”, asunto que cualquier ama de casa o un padre de familia sabe más que cualquier técnico-burócrata, se convierta en un óbice. Cada población-territorio sabe exactamente cuáles son sus necesida-des básicas y están presentes en el cambio paulatino que éstas sufren a medida que el desarrollo se consolidad y fortifica. El modelo de polo de desarrollo hace clara su percepción de que hay un órgano, dependiente del gobierno central, que planifica inclusive el consumo y lo que los habitantes deben comer.
Esto no va con DELC, puesto que la planificación que este modelo propone se realiza por la trilogía Estado-Empresa-Sociedad Civil en cada caso. Nadie sabe mejor que el grupo humano, esto es, la población-territorio, lo que les gusta y lo que desean para satisfacer sus necesidades, por supuesto, en coordinación con el Estado.

Es preciso que el sector moderno de la economía pueda absorber una buena proporción de la población ocupada. Lograr el desarrollo significa también integrar las actividades económicas informales a las formales y así asegurar empleo e ingresos a gran parte de la población. Por otra parte, es preciso recordar que una sociedad no puede desarrollarse en su conjunto con un crecimiento uniforme en todos los sectores y en todas las regiones. Pero de nada sirve la ilusión de que una región pueda desarrollar por el mero crecimiento de su ciudad principal o la creación de una empresa grande por sí sola. La realidad regional sólo evolucionará si las actividades regionales en conjunto forman parte del proceso general de evolución.

Las actividades informales, cuando llegan a constituirse en una parte significativa del empleo, no son sino una muestra del subdesarrollo imperante en ese país o en esa población-territorio. Cualquier estrategia de desarrollo debe contemplar la necesi-dad de integrarlas gradual o progresivamente a las actividades formales. En el otro aspecto, el del desarrollo balanceado, concuerdo con la tesis de que una nación subdesarrollada no puede desarrollar en forma homogénea, ni sectorial ni regionalmente. En este sentido, la teoría del “Gran Empuje”, tan apreciada en la ex URSS, no sólo ha demostrado su ineficacia, sino también su completa inviabilidad en los países que, como el nuestro, carecen entre otras cosas que carecen, de fuentes de financiamiento suficientes para avalarlo. El proceso de desarrollo depende sobre todo de las percepciones, actitudes y aspiraciones de la población-territorio existente en un espacio y tiempo determinados. Aunque este tema será profundizado en otros capítulos, ahora es posible adelantar que, por ejemplo, las sociedades originarias, quechuas y aimaras, no tienen inclinaciones hacia el desarrollo. Prefieren un delicado balance con la naturaleza, lo que se expresa también en el cuidado que tiennen para no sobreexplotar los recursos naturales. En tanto que el resto de los grupos medios del país exige con creciente énfasis nuevos y más eficaces paradigmas referidos al proceso de desarrollo económico, social, político, cultural y ambiental.

El DELC permitirá que las regiones con grupos humanos interesados en el desarrollo alcancen tasas muy significativas en sus procesos del desarrollo verdaderamente integral. Por supuesto que el DELC no postula la creación de megaciudades, sino más bien, la de ciudades intermedias que interaccionen entre sí y adquieran la capacidad dinamizadora de promover el desarrollo de sí mismas y de sus respecti-vos entornos.

En suma, el DELC no considera que el desarrollo tenga una causal única, tal como “el polo de desarrollo” o la voluntad de los miembros de un gobierno central. Más bien, se apoya en la interacción de varios factores concomitantes, los que se interrelacionan en la población-territorio de una manera que causan sinergias continuas. (Marc Penouil era profesor en la Universidad de Burdeos y su investigación se dirige hacia el desarrollo regional, y, tal como vimos, es uno de los defensores de la teoría del Polo de Desarrollo)

Para continuar con el tema, a continuación iniciaremos un corto diálogo con María Ciechocinska, profesora asociada en el Instituto Geográfico y Organización Espacial de la Academia Polaca de Ciencias)

Un espacio económico puede enfocarse desde tres ángulos: como un territorio cubierto por un plan; un territorio de gravitación delineado por la atracción de una unidad espacial o un territorio homogéneo.

Tal como se vio, el DELC usa el concepto Población-Territorio en vez de región, comunidad o país; en todo caso, en sustitución al espacio. Por otra parte, debo expresar que cada una de las tres definiciones dadas por Ciechocinska no parecen tener el rasgo diferenciador que las singularice plenamente de las otras dos.

Para los fines que ahora nos interesan, es posible prever la existencia de grupos cuasi-homogéneos, dada la relativamente escasa extensión media de las pobla-ciones-territorio. De este modo, se postula que las etnias desarrollarán un papel muy importante en la conformación de una población-territorio, especialmente en las áreas rurales de la mayor parte de los países atrasados. Así,  es posible asegurar que la diversidad étnica dentro de un departamento o región determinados pueden conformar poblaciones-territorio más o menos homogéneas. Esta homogeneidad permite establecer el punto focal DELC desde el punto de vista socio cultural: cada etnia debe realizarse como tal en armonía con los procesos de realización de las demás. Únicamentre dentro de su ámbito territorial y de la interculturalidad con las otras étnicas, cada etnia tendrá la oportunidad de mostrar lo que es, lo que puede hacer, de exigir respeto a su identidad. Sólo entonces, integrarse a la comunidad departamental y, a través de ésta, a la comunidad nacional.

Sobre la base de estas y otras reflexiones, postulo que DELC regional es el instrumento más idóneo, tanto para mejorar los niveles de vida de la población nacional, como para lograr la integración sociocultural de sus grupos étnicos. La segmentación sociocultural de nuestro país es tan grande, que ningún beneficio podrá irradiarse a todos los grupos si no se ha logrado previamente la conciencia generalizada de que todos pertenecemos a una patria común. Paradógicamente, esto se logrará a través del DELC, que exige, entre otras cosas, un proceso sólido de autonomías locales, regionales y departamentales. Es  decir, se conseguirá ese objetivo, permitiendo que cada población-territorio se realice de acuerdo con sus identidades propias para integrarlas a las demás y conformar la identidad nacional.

El sentido de pertenencia a un país subdesarollado es un fin, en cuanto a la necesi-dad de consolidarla como una Nación unificada; es también un medio, para lograr el bienestar progresivo de su población. Creo que pocas veces se ha dado la situación de considerar fin y medio como uno solo, con tanta claridad e importancia como la da el DELC.

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