ECONOMIA SERGIPANA

Cid Olival Feitosa

Capítulo II – A INTEGRAÇÃO DA ECONOMIA SERGIPANA À DINÂMICA NACIONAL – 1960/1985

A partir de 1959, com a criação da Superintendência de Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE, e com a progressiva transferência de capitais produtivos das regiões mais industrializadas para as periféricas, a economia nordestina conheceria uma nova fase, denominada por Guimarães Neto (1989) de “integração produtiva”, com mudanças significativas nas estruturas produtivas e nas relações de trabalho da região.
À luz desta nova conformação estrutural, o presente capítulo objetiva analisar como a economia sergipana se integrou ao mercado nacional, no período pós-1960 até 19851 , procurando ressaltar a importância da participação do setor público para o processo de industrialização sergipana.
Dessa forma, o presente capítulo está estruturado em cinco tópicos: no primeiro, apresentam-se os principais condicionantes que favoreceram o processo de integração produtiva da economia sergipana à dinâmica nacional, quais sejam, as políticas de desenvolvimento regional da SUDENE e os investimentos do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND); no segundo, investiga-se a importância das políticas de incentivos fiscais (34/18-FINOR) para a industrialização do estado, através da análise do número de projetos aprovados, recursos liberados, empregos previstos e principais indutores à localização industrial; no terceiro, descreve-se a configuração produtiva da economia sergipana, no que se refere ao setor industrial, ao logo do período compreendido entre 1960 e 1985; no quarto, faz-se uma breve análise das relações comerciais de Sergipe com as demais regiões do país, bem como com o mercado internacional; no quinto e último tópico, tendo como pano de fundo o processo de desconcentração industrial da economia brasileira, ressalta-se a importância do setor público no desenvolvimento industrial de Sergipe, através da Formação Bruta de Capital Fixo e os efeitos na composição do seu Produto Interno Bruto.

Os principais condicionantes para a integração produtiva da economia sergipana

A partir da década de 1960, a Região Nordeste passou por significativas transformações nas suas estruturas produtivas e no relacionamento com as demais regiões do país, notadamente com o estado de São Paulo, que comandava desde a década de 1930 o novo processo de acumulação de capital, baseado na indústria.
Segundo Guimarães Neto (1989), o que se verificou foi a superação da fase de “articulação comercial”, que correspondeu à formação do mercado interno nacional, para a fase de “integração produtiva”, cuja relação predominante passou a ser a transferência de capitais produtivos da região central para as regiões periféricas, buscando explorar novas oportunidades de investimentos. Estas, em grande parte, foram criadas e fortalecidas por políticas que visavam corrigir as desigualdades regionais do desenvolvimento brasileiro.
Pode-se dizer que a “integração produtiva” foi resultante, em grande medida, das novas formas de atuação do Estado Brasileiro, notadamente a esfera federal, que passou a atuar mais fortemente nas regiões periféricas, seja através de inversões do setor produtivo estatal, seja através de estímulos fiscais e financeiros que passaram a ser oferecidos aos empreendimentos privados que se instalassem na região2 .
Draibe (2004, p. 15) esclarece que “já na etapa de industrialização restringida o crescimento econômico requereu não somente uma forte coordenação estatal, mas também uma ação do Estado inclusive como empresário, capaz de estender e levar até os seus limites os estreitos horizontes do setor privado”.
Transformar interesses especificamente regionais em nacionais era um dos pressupostos para a integração do mercado nacional e para fazer avançar a industrialização do país (CANO, 1998b). Assim, coube ao Estado superar as formas de pressão e intervenção das oligarquias regionais, centralizando e concentrando cada vez mais o poder econômico e político no Executivo Federal, bem como as disposições sobre os meios repressivos e executivos (DRAIBE, 2004).
Ademais, foi tarefa do Estado romper os pontos de estrangulamento em energia e transporte e remover as principais barreiras que dificultavam a integração do mercado nacional, quais sejam, a eliminação de impostos interestaduais que incidiam sobre o comércio de mercadorias entre os estados e a melhoria do sistema de transportes (CANO, 1998b; MELLO, 1998).
No entanto, o Estado atuou de forma diferenciada nas diversas regiões brasileiras, privilegiando os centros mais dinâmicos, capazes de estimular as atividades produtivas e reforçando o processo de concentração industrial no Centro-Sul, especialmente em São Paulo, empreendido no início do século XX (GUIMARÃES NETO, 1989).
Na Região Nordeste, especificamente em Sergipe, a atuação do Estado mostrou-se limitada e marcadamente assistencialista até a década de 1960. Sua intervenção estava restrita, grosso modo, às obras de combate às secas, via DNOCS3 , e ao estabelecimento de quotas de produção de açúcar, via IAA, não contribuindo para aumentar a capacidade produtiva da região ou para criar fontes permanentes de emprego (MARANHÃO, 1984b).
Esse imobilismo devia-se, principalmente, à permanência de poder das oligarquias regionais que utilizavam os fundos públicos para a sustentação dos seus interesses econômicos e para a consolidação do seu poder político, viabilizando um sistema arcaico de produção e dominação (CARVALHO, 1987).
Como destaca Guimarães Neto (1989, p. 114), “até os anos [19]60 o Estado que [atuou] no Nordeste [restringiu] seu diálogo, no que se refere à sua política econômica e social, às camadas dominantes das ‘classes’ nordestinas, às oligarquias regionais, sobretudo voltadas para a exportação”.
Dados esses fatores, o que se verificou no Nordeste até a década de 1960 foi a predominância do capital comercial regional, ajustando-se ao contexto nacional através dos seus efeitos de estímulo, inibição ou bloqueio e destruição, uma vez que para esse capital mercantil era interessante manter as relações arcaicas de produção, obstaculizando o desenvolvimento das forças produtivas ou tornando lenta a sua transformação e modernização (GUIMARÃES NETO, 1989).
Isso fez com que o avanço da industrialização no Centro-Sul criasse um hiato econômico entre esta e a Região Nordeste, acirrando as disparidades inter-regionais e fazendo surgir a necessidade de políticas diferenciadas para as regiões periféricas. Além disso, verificou-se, no Nordeste, uma grande mobilização de segmentos diferenciados da sociedade civil que passaram a discutir e propor medidas concretas para o desenvolvimento regional4 .
Diante desse contexto, em 1956, o Governo Federal criou o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN), cujo propósito era identificar os principais problemas da região, as oportunidades para superá-los e os mecanismos mais eficazes para o seu desenvolvimento econômico e social.
O relatório do GTDN, publicado em 1959, constatou que havia uma enorme disparidade de renda entre o Nordeste e o Centro-Sul do país e este seria o mais grave problema a ser enfrentado. Além disso, constatou que a renda per capita do nordestino (US$ 96) equivalia, em 1956, a menos da terça parte da renda do habitante do Centro-Sul (US$ 303). Diante desse quadro, propugnava a necessidade de uma profunda transformação agrícola e agrária, bem como, um amplo processo de industrialização, para tirar a Região Nordeste do atraso econômico e social em que se encontrava (GTDN, 1997).
Desse modo, o GTDN propunha a implementação de novas políticas que reformassem e reorganizassem (e não apenas consolidassem) a velha estrutura agrária regional, promovendo um intenso desenvolvimento industrial no Nordeste (ARAÚJO, 2000c).
Com a finalidade de executar a política de desenvolvimento proposta para o Nordeste, como recomendava o GTDN 5, foi criada, pela Lei nº. 3.692, de dezembro de 1959, a Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste – SUDENE, uma Autarquia diretamente ligada à Presidência da República, cujo objetivo era corrigir as desigualdades espaciais que se ampliavam com a industrialização e com a integração do mercado nacional.
Visando minimizar os efeitos da concentração industrial na Região Sudeste, notadamente em São Paulo, e aplainar as tensões sociais deflagradas no Nordeste, desde o início dos anos 1960 começou a ter vigência uma política de desenvolvimento regional, que se traduziu em novas formas de atuação do Estado na economia nordestina.
Como a dinâmica da acumulação privada mostrava-se insuficiente para realizar as mudanças necessárias, o setor público, em especial a esfera federal, passou a ter papel estratégico no processo de transformação. Os governos estaduais, por sua vez, também tiveram que mudar suas políticas, a fim de que houvesse uma unidade de propósitos (ARAÚJO, 2000c).
Para Andrade (1981), entretanto, como pano de fundo para a redução dos desníveis regionais estava a necessidade da indústria instalada no Sudeste (muitas vezes filias de multinacionais) de integrar o mercado brasileiro e expandir a sua hegemonia sobre as regiões mais longínquas do país. Para esse autor, a confirmação desta assertiva estava nas prioridades estabelecidas nos planos diretores da SUDENE, que visavam, sobretudo, implantar políticas voltadas ao setor industrial e adiar o enfrentamento dos problemas agrários, obstaculizando a incorporação de milhões de camponeses à economia de mercado.
Os Planos Diretores de Desenvolvimento Regional, da recém criada Superintendência, serviriam de orientação para as ações que viriam a ser implementadas no Nordeste. Desse modo, o I Plano Diretor, que vigorou de 1961 a 1963, tinha como prioridade maior a ênfase na infra-estrutura econômica, ou na formação do capital social básico, com a implantação de rodovias, energia elétrica, infra-estrutura social (água e esgoto), como condição necessária ao crescimento econômico. Ademais, o referido Plano tinha como preocupação o reequipamento e modernização do parque têxtil de todos os estados nordestinos, implantando o programa de incentivos fiscais para a industrialização do Nordeste (ANDRADE, 1981; FURTADO, 1997; CARVALHO, 2001).
O II Plano Diretor, com vigência entre 1963 a 1965, deu continuidade aos programas iniciados no Plano anterior, de modernização e dinamização das indústrias tradicionais, com pequenas modificações, e procurou enfatizar as indústrias de grande porte, como a siderúrgica Usiba na Bahia e a usina salineira potiguar, contribuindo para firmar o controle de grandes empresas transnacionais no setor (ANDRADE, 1981).
Entre o II e o III Planos Diretores, a economia brasileira seria acometida pelo Golpe Militar de 1964, modificando substancialmente a atuação da SUDENE. Com o advento do Golpe Militar, a SUDENE sofreria uma forte intervenção e um redirecionamento das suas diretrizes. A partir desse momento, a solução dos problemas sociais do Nordeste seria obstada em função da hegemonia do capital oligopólico, e a SUDENE passaria a exercer o papel de agência de reforço à expansão oligopolista sobre o nordeste brasileiro (CARVALHO, 2001). Os governos militares trataram de tirar a relativa autonomia e legitimidade que havia sido imputada à Superintendência e transferiram os investimentos para outras atividades econômicas e para outras regiões do país, esvaziando a força coordenadora de desenvolvimento do Nordeste 6 (ALMEIDA & ARAÚJO, 2006).
Segundo Tavares (1989, p. 265) “não seriam exageradas afirmações como a de que a função da SUDENE ficou reduzida fundamentalmente à de uma grande organização para a aprovação de projetos, segundo o mecanismo do 34/18”.
Desse modo, a política de desenvolvimento regional passou “de uma concepção que objetivava fundamentalmente a ‘redução das disparidades regionais e níveis do desenvolvimento’ (...) para outra que apontava para a importância decisiva da ‘integração nacional’ dos diferentes sistemas econômicos regionais” (BARROS & GALVÃO, 1984, p. 391 – grifos nossos). Ou seja, de uma industrialização motivada por objetivos mais sociais, caminhou-se para outra cujo objetivo estava pautado apenas no crescimento econômico.
O III Plano Diretor (1966-1968) procurou disciplinar as atividades industriais, estimulando o estabelecimento de distritos industriais nas capitais dos estados e promoveu uma maior diversificação e descentralização dos investimentos, além da criação de uma rede regional de comunicação e melhorias no sistema de transportes (ANDRADE, 1981).
Por fim, o IV Plano Diretor, que vigorou durante o período de 1968-1973, além de assegurar as metas estabelecidas nos Planos anteriores, trazia uma preocupação de cunho espacial, chamando a atenção para a concentração industrial nas metrópoles regionais – Salvador, Recife e Fortaleza – reproduzindo disparidades de renda intra-regionais tão negativas quanto as inter-regionais.
Em 1972, entretanto, o IV Plano Diretor foi transformado e incorporado no “Plano de Desenvolvimento Regional” (1972-1974), como parte do Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), subordinando as políticas de desenvolvimento regional às necessidades de consolidação da economia industrial do Centro-Sul (MARANHÃO, 1984b).
O II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND), elaborado para o período de 1975-1979, tinha como diretriz principal o crescimento econômico acelerado e contínuo, visando reafirmar a retórica do “Brasil Potência” (KON, 1999b). Para o Nordeste, o II PND representou uma política de industrialização inclinada, preponderantemente, para a implantação de grandes e modernos complexos industriais, notadamente químico e petroquímico, em função da vantajosa dotação de recursos naturais existentes na região.
O III Plano Nacional de Desenvolvimento (III PND), formulado para o período de 1980-1985, embora tivesse objetivos diferentes dos planos anteriores, visando o reequilíbrio das contas externas e do balanço de pagamentos, bem como o controle da inflação, não chegou a ser implementado efetivamente 7 (KON, 1999b). Deve-se ressaltar que a década de 1980 foi caracterizada pela instabilidade econômica, pelos processos inflacionários profundos, pela crise fiscal e financeira do Estado brasileiro, associada à crise externa, que contribuíram para a desaceleração da economia brasileira como um todo.
Contudo, quando a economia nacional entrou em crise, no final dos anos 1970 e início dos anos 1980, a economia nordestina, particularmente a sergipana, ainda experimentou um curto período de crescimento, uma vez que a crise atingiu mais intensamente os setores produtores de bens de capital e de bens de consumo duráveis e estas economias voltaram-se para a produção de bens intermediários, cuja articulação ocorria através dos recursos naturais presentes em seus territórios.
Segundo Pacheco (1999), muitos dos investimentos realizados na economia nordestina no âmbito do II PND acabaram sendo revistos e dilatados no tempo (até meados dos anos 1980), o que favoreceu a continuidade do crescimento da economia da região, embora o país já enfrentasse uma intensa crise fiscal e financeira.
Ademais, como medida anticíclica para o período recessivo, observou-se a realização de investimentos voltados para a produção intensiva de grãos ou de fruticultura irrigada, como forma de elevar as exportações, beneficiando a Região Nordeste. Com isso, embora a economia nordestina apresentasse taxas de crescimento bem abaixo daquelas verificadas na década anterior, seu crescimento continuava a taxas superiores à media nacional (IBGE/IPEA/UNICAMP, 2001).
Dado o exposto, pode-se dizer que a partir da segunda metade dos anos 1960, o processo de expansão capitalista iniciou-se e consolidou-se na economia nordestina. As razões para esse dinamismo econômico, segundo Guimarães Neto (1989), foram explicadas em função de três etapas vividas pela região.
Na primeira fase verificou-se uma política mais geral de desenvolvimento regional e um conjunto de medidas direcionadas ao Nordeste, com destaque para os investimentos públicos de vultosos volumes e a maior racionalidade dos gastos destes recursos sob a coordenação da recém criada Superintendência para o Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE). Nessa etapa, que se estendeu de 1960 a 1967, diversos mecanismos de incentivos fiscais e financeiros foram criados e colocados à disposição de investidores privados para aplicação no setor industrial, seja na ampliação da capacidade produtiva ou na modernização das indústrias já existentes.
O segundo momento está associado ao período do “milagre brasileiro”, fase em que o crescimento da economia nordestina ocorreu a níveis superiores a 11% ao ano, acompanhando o dinamismo do conjunto da economia nacional. Nesse período, teve continuidade o dinamismo dos investimentos no Nordeste, particularmente os investimentos públicos, que entre 1967 e 1973 expandiram-se a 13% ao ano, e os investimentos na construção civil e na indústria de material de construção. Ademais, o governo federal realizou uma reforma fiscal e financeira, em 1966, e deu início às atividades do Banco Nacional de Habitação (BNH), que contribuíram sobremaneira para a permanência dos investimentos na região.
Não é demais lembrar que foi nesta fase que se verificou mais nitidamente o processo de desconcentração espacial da indústria de bens intermediários que, em face do prosseguimento do ciclo expansivo determinado pela continuidade da indústria pesada, estimulava a produção de insumos básicos na Região Nordeste, notadamente as atividades ligadas a produção de petróleo e a atividade petroquímica.
A terceira fase foi dada pelas políticas econômicas do II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento). Esse plano apresentava como objetivos principais concluir a instalação da indústria pesada, internalizar a indústria de bens de capital, além de completar o parque industrial de insumos básicos e bens intermediários, e, ainda, promover a expansão dos principais serviços de infra-estrutura econômica sob responsabilidade das empresas estatais, particularmente os setores de energia, transportes e telecomunicações. Essa política beneficiou o Nordeste tanto no que diz respeito ao aprofundamento da produção de bens intermediários, que tinha nessa região uma área privilegiada para isso, quanto no tocante à expansão dos investimentos públicos.
A nova forma de atuação do Estado brasileiro no plano regional possibilitou, na década de 1970, sobretudo, a reversão do processo de concentração regional que a industrialização brasileira intensificara nos anos 1950 e 1960. O que se verificou, na verdade, foi a repetição da participação do Estado Nacional quando da implantação da indústria pesada no Sudeste, ou seja, o Estado Nacional efetuou a soldagem dos interesses de grupos privados regionais, nacionais e internacionais também no Nordeste (GUIMARÃES NETO & GALINDO, 1992).
Assim, o período que se estendeu de 1960 a 1985, a economia nordestina, e sergipana, em particular, verificou a criação de importantes segmentos produtivos, que passaram a ser chamados de "nova indústria" nordestina, bem como a modernização de vários ramos industriais e outras atividades econômicas importantes. Vejamos, porém, como essas transformações gerais da economia nordestina se manifestaram na economia sergipana.


1 O período em análise justifica-se pelo fato de que a partir da década de 1960 o Estado, sobretudo a esfera federal, passou a intervir mais fortemente na economia nordestina e, por conseqüência, na economia sergipana. Esta atuação teve efeitos significativos até meados da década de 1980, quando os investimentos estatais sofreram um processo de maturação e, dada a crise fiscal e financeira que atingiu o Estado nacional, não foram realizadas novas inversões do setor público. Assim, queremos reafirmar que a crise do Estado brasileiro, embora tenha sido iniciada antes de 1985, para a economia nordestina (e sergipana), seus efeitos não foram sentidos de forma tão intensa até meados da década, conforme demonstraremos adiante.

2 Conforme Furtado (1981, p. 31-32), “ali onde a iniciativa privada parecia relutar, o Estado atuou diretamente”.

3 Em 1909 foi criada a Inspetoria de Obras Contra as Secas (IOCS), transformada em Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS), em 1919, e, posteriormente, em Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (DNOCS), em 1945, que tinha como objetivo investigar os condicionamentos físicos, econômicos e sociais da região Nordeste, para a implantação de rodovias, ferrovias, construção de barragens, açudes, poços e desenvolver a irrigação (Goodman e Albuquerque, 1974).

4 Dentre os principais movimentos destacam-se as Ligas Camponeses e a sua luta por uma radical reforma agrária; os movimentos de reforma de base (agrária, urbana, universitária, tributária e a nacionalização de alguns setores industriais); o movimento de base da Igreja Católica e a presença do Partido Comunista no campo; e o receio de se repetir no Brasil algo semelhante à Revolução Cubana.

5 Deve-se chamar a atenção para o fato de que embora o GTDN tivesse na industrialização do Nordeste o principal fator de propulsão do seu desenvolvimento econômico, esta não seria suficiente para atender às exigências que o desenvolvimento requeria, devendo atacar também a economia agrícola da faixa úmida, a incorporação de progressos tecnológicos e o deslocamento da fronteira agrícola (GTDN, 1997, p. 390).

6 Furtado (1981) chama a atenção para o fato de que com os governos autoritários, além da centralização política, reforça-se o centralismo econômico, relegando as políticas de desenvolvimento regional destinadas ao Nordeste a um plano secundário, transformando a região em reservatório de mão-de-obra e fonte de matérias-primas para o restante do país.

7 Para uma análise mais detalhada dos Planos de Desenvolvimento brasileiro, ver Kon (1999a).

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