ECONOMIA SERGIPANA

Cid Olival Feitosa

Capítulo III – CRISE NAS POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL: OS IMPACTOS SOBRE A ECONOMIA SERGIPANA

O início da década de 1980 ficou marcado por duas grandes crises que abateram a economia nordestina. Primeiro, no final dos anos 1970 (1979-1983), uma grande seca que desorganizou a economia agrícola do semi-árido. Depois, ainda no início da década de 1980, a crise fiscal e financeira do Estado brasileiro, que reduziu a participação do setor público nas atividades produtivas, traduzida em baixo crescimento econômico, aumento da recessão e do desemprego nas diversas regiões do país.
Como se não bastasse a crise fiscal brasileira, nos anos 1990 a economia nacional foi exposta à competitividade internacional, com o argumento de que o país não poderia perder a oportunidade de se integrar ao mercado mundial, o que acabou desintegrando ainda mais as poucas ações voltadas para o desenvolvimento regional.
Dados esses fatores e na ausência de uma política econômica nacional de desenvolvimento regional que promovesse o crescimento das regiões deprimidas, observou-se uma verdadeira guerra inter-regional para a atração de empresas, com o propósito de contrabalançar os efeitos negativos da abertura comercial e da falta de investimentos do setor público.
O presente capítulo visa examinar como a economia sergipana reagiu, inicialmente, aos efeitos da crise do Estado brasileiro, com a redução dos investimentos do setor público e a ausência de políticas de desenvolvimento regional e, posteriormente, com a abertura comercial e as políticas de cunho neoliberal, imbuídas do espírito de Estado Mínimo na atividade produtiva. O capítulo está estruturado em cinco seções: na primeira, expõe-se o período de crise do Estado nacional e a transição para a fase de abertura econômica, bem como os impactos para a indústria sergipana; na seção dois, descrevem-se sumariamente as mudanças na condução da política econômica nacional para, em seguida, analisamos as reações do governo estadual, através da concessão de estímulos ao setor privado, visando atrair investimentos produtivos, via guerra fiscal. Essa análise será feita através do estudo do Programa Sergipano de Desenvolvimento Industrial (PSDI), implantado em 1991; na seção quatro, mostra-se o crescimento do setor de serviços, dada redução e/ou ausência de investimentos produtivos (públicos e privados) no setor industrial sergipano ao longo de toda a década de 1990 e uma ligeira retomada do crescimento do setor nos anos iniciais do novo século; por fim, apontam-se as mudanças processadas no comércio inter-regional e internacional.

A agonia da Política Nacional de Desenvolvimento atinge Sergipe: 1985/1989

Significativa parte dos efeitos dinâmicos dos investimentos associados ao II PND, dos quais Sergipe foi um dos estados fortemente beneficiados, mostrou sinais de esgotamento a partir de 1985. O Governo ainda tentou esboçar alguma continuidade na política de desenvolvimento e de redução das disparidades regionais, através da elaboração do III PND, para o período 1980-1985, mas a aguda crise econômica que abateu a economia brasileira, ocasionada por choques externos e internos, fez com que o Plano, que estava restrito a metas qualitativas, fosse totalmente abandonado, em favor da busca de solução para os problemas conjunturais, “estancando” o processo de desconcentração espacial econômica (CAIADO, 2002; GREMAUD & PIRES, 1999).
Os sucessivos ajustes realizados na primeira metade dos anos 1980 foram direcionados para a redução das necessidades de divisas estrangeiras a partir da queda da demanda interna, para o estímulo às exportações e para o combate às crescentes pressões inflacionárias (GUIMARÃES NETO, 2004).
Ainda assim, no início da “Nova República 1” houve mais uma tentativa de recuperação das políticas de desenvolvimento regional, com a criação do I Plano de Desenvolvimento do Nordeste da Nova República (I PDN-NR), para o período 1986-1989, através da Lei n° 7.499, de 25 de junho de 1986, que versava sobre a necessidade de recuperar, “no nível do Nordeste, as tônicas da proposta nacional, ao mesmo tempo em que [procurava] atender às demandas da sociedade regional pela Reforma Agrária - com ênfase na mudança do padrão de propriedade da terra e na produção de alimentos -, pela retomada do crescimento econômico e por um amplo e decidido programa social onde o emprego, a distribuição da renda e o aumento da oferta de serviços sociais fossem os principais objetivos a serem perseguidos” (BRASIL, 1986).
Ademais, o Plano tinha como premissa redefinir as funções da SUDENE, conferindo-lhe o real papel de órgão planejador do desenvolvimento do Nordeste, com a importância que tivera no passado, democratizando o planejamento, mobilizando setores da Administração Pública dos Estados e representantes da sociedade civil. Com isso, esperava-se que a SUDENE recuperasse o poder efetivo de condução da política de desenvolvimento regional e pudesse atuar de forma mais intensa entre os estados da região e o governo federal, mas as adversidades que enfrentava a economia brasileira fizeram com que o governo federal não conseguisse efetivar as propostas contidas no Plano, conferindo-lhe importância secundária.
Na verdade, o contexto de instabilidade econômica e crise fiscal e financeira, com pequenos surtos de expansão seguidos de retração da economia fizeram com que o Governo Federal priorizasse a adoção de planos de estabilização, dado o crescimento vertiginoso da inflação, em detrimento de planos de desenvolvimento nacional ou regional (GUIMARÃES, 1998).
Como destaca Carvalheiro (1999), nas décadas anteriores o governo preocupou-se com a consolidação da industrialização, elaborando planos ambiciosos, quase sempre denominados “planos de desenvolvimento”. Na década de 1980 a lógica se modificou. Os novos planos, chamados “programas de estabilização”, em geral buscavam o ajuste externo ou o ajuste das finanças públicas, visando controlar a inflação.
Desse modo, as altas taxas de inflação, o baixo crescimento econômico, a crise crônica do balanço de pagamentos, o corte do crédito interno e a elevação das dívidas públicas interna e externa debilitaram fortemente o Estado Nacional, em termos fiscais e financeiros, reduzindo significativamente os gastos e investimentos públicos (sobretudo das empresas estatais), deslocando, assim, a reflexão da política econômica, da órbita do desenvolvimento para a da conjuntura (CANO, 2002).
A crise, porém, não se manifestaria da mesma forma nos diversos setores econômicos, atingindo de forma mais intensa a indústria de transformação e o setor agropecuário (CAIADO, 2002). Esse foi, em parte, um dos principais motivos do crescimento extremamente elevado da economia sergipana, no período 1980/1985, uma vez que a sua estrutura produtiva estava totalmente voltada para a produção de bens intermediários e a agricultura apresentava participação insignificante no produto estadual, conforme apresentamos no capítulo anterior.
Ao longo da década, a alternância entre curtos períodos de crescimento e desaceleração não correspondeu a mais um ciclo de acumulação, nem, tampouco, à instauração de um novo modelo de desenvolvimento. Segundo Pacheco (1996), apesar da semelhança formal com os ciclos anteriores, por apresentarem momentos de recuperação alternados com momentos de recessão, não houve uma dinâmica cíclica comandada endogenamente, quer pelo setor de bens de consumo duráveis, quer pelo gasto público ou, ainda, pela indústria pesada. O que se verificou foi o ajustamento externo e as restrições que este ajuste impôs à condução da política econômica, não sendo capaz, nos períodos de crescimento, de alavancar o investimento público ou privado.
Para Guimarães Neto (1999), embora a crise atingisse todo o país, no caso nordestino havia um significado especial, uma vez que a dinâmica econômica regional, provavelmente mais que a nacional em seu conjunto, dependia dos investimentos públicos e da ação governamental para a promoção do seu desenvolvimento.
Desse modo, a estrutura produtiva sergipana, determinada pela implantação da nova indústria e pelos investimentos e intervenção direta do Estado entraria em nova fase a partir de 1985. O crescimento expressivo verificado na primeira metade da década cederia lugar a taxas ínfimas, quando não eram negativas, de crescimento do PIB durante todos os anos da segunda metade dos anos oitenta. Mesmo quando as economias nacional e regional mostraram sinais de recuperação, Sergipe não conseguiu acompanhar tal tendência, em razão da inexpressividade dos investimentos dos setores público e privado, conforme pode ser verificado na Tabela 3.1.


Tabela 3.1

BRASIL – NORDESTE – SERGIPE

Taxa Média de Crescimento do PIB (em %)

1985 - 1990

Período

BRASIL

NORDESTE

SERGIPE

1985/1989

5,7

2,2

-7,4

1985/1986

5,2

5,0

-2,8

1986/1987

5,0

-2,0

-17,4

1987/1988

5,1

2,6

-1,7

1988/1989

7,5

3,1

-6,7

1989/1990

-11,4

-7,4

-6,1

1985/1990

2,0

0,2

-7,1

Fonte: Ipeadata (2006)

Ao longo desses quatro anos (1985-1989), Sergipe acompanhou sua participação regional e, por conseqüência, a nacional, serem reduzidas gradativamente, deixando de ser a quarta economia do Nordeste, em termos de participação percentual do PIB, com Bahia, Pernambuco e Ceará liderando o ranking, para se tornar a penúltima economia da região, à frente apenas do estado do Piauí, apresentando situação semelhante àquela verificada na década de 1960, antes das políticas de desenvolvimento regional (Tabela 3.2).


Tabela 3.2

NORDESTE

Participação dos Estados no PIB do Nordeste

1985/1990

Estados

Anos

1985

1986

1987

1988

1989

1990

Alagoas

6,1

5,6

6,3

5,3

4,7

5,5

Bahia

37,9

36,6

35,8

37,3

36,7

34,9

Ceará

12,2

12,4

12,2

12,6

12,5

12,6

Maranhão

5,3

5,7

5,5

6,0

6,3

6,2

Paraíba

5,1

5,4

5,6

5,4

5,7

6,6

Pernambuco

18,6

20,1

21,1

20,4

20,5

20,7

Piauí

2,8

3,0

3,0

2,9

3,0

3,5

Rio Grande do Norte

5,5

5,2

5,5

5,3

6,1

5,6

Sergipe

6,5

6,0

5,1

4,9

4,4

4,5

Nordeste

100

100

100

100

100

100

Sergipe/Brasil

0,9

0,8

0,7

0,6

0,5

0,6

Nordeste/Brasil

14,1

14,1

13,1

12,8

12,3

12,9

Fonte: IBGE/Contas Regionais (2006); Ipeadata (2006)

Deve-se lembrar que, diferentemente de boa parte dos estados nordestinos que conseguiu montar uma estrutura industrial baseada não apenas nos setores extrativos, mas também na indústria de transformação, com a implantação de empreendimentos privados de capital nacional e multinacional, ainda que significativa parte estruturada em bens de consumo não-duráveis, a economia sergipana ficou totalmente refém dos setores extrativos e das empresas do setor público. O setor privado, que não foi capaz de estruturar bases produtivas dinâmicas em épocas de crescimento acelerado, ou de pujança do setor industrial sergipano, não se mostraria capacitado para fazê-lo em épocas de crise, deixando a economia sergipana ao sabor das “forças do mercado”.
A participação setorial também sofreu modificações: se a partir da década de 1970 o setor industrial apresentou crescimento constante, em detrimento da redução de participação da agropecuária e do setor de serviços, a partir de 1986 a indústria sergipana reduziria significativamente sua importância no PIB estadual (Tabela 3.3). Esta perda de dinamismo devia-se, em grande medida, à redução de participação da indústria extrativa, que em 1985 correspondia a 21,9% do total da indústria sergipana e em 1989 representava apenas 9,2%.


Tabela 3.3

SERGIPE

Participação das Atividades Econômicas no PIB

1985/1990

Setores

Anos

1985

1986

1987

1988

1989

1990

Agropecuária

8,2

8,7

9,0

10,4

10,1

10,7

Indústria

67,8

64,9

56,4

53,5

47,4

44,4

Serviços

24,0

26,4

34,6

36,1

42,5

44,9

Total

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Fonte: IBGE/Contas Regionais (2006)

Aliás, o setor extrativo sergipano apresentou uma relativa estagnação dos seus dois principais produtos: petróleo e gás natural. A produção de petróleo apresentou leve decréscimo ao longo do período. Em 1985 o estado produzia 2.850.135 m³ de petróleo bruto e em 1989 sua produção era de 2.834.618 m³. Em termos percentuais, pode-se dizer que a produção sergipana de petróleo ficou praticamente estagnada ao longo da segunda metade dos anos 1980, ou apresentou um decréscimo de 0,1%. A produção de gás natural apresentou ligeiro acréscimo, mas nada que pudesse contrabalançar os efeitos perversos da crise. Assim, em 1985, Sergipe produzia 795.511 (1.000 m³) de gás natural e em 1989 sua produção tinha saltado para 852.497 (1.000 m³), ou seja, um acréscimo de apenas 1,7%.
A indústria de transformação, liderada pelos setores têxteis e de produtos alimentares, também apresentou redução de participação, passando de 36,8% em 1985 para 26,2% em 1989. A indústria de construção foi a que apresentou melhor desempenho, saindo de uma participação relativa de 8,3% em 1985, para 11,1% em 1989, conforme dados apresentados pelas Contas Regionais, do IBGE (2006).
Vale ressaltar que o aumento da participação relativa da atividade econômica no PIB não significou, necessariamente, que o setor cresceu. Desse modo, constata-se que embora a agropecuária tivesse apresentado aumento de participação no PIB estadual, esta mostrou decréscimo de 2,3% ao longo do período 1985-1989. A indústria, além de ter reduzido sua participação na atividade econômica sergipana, também apresentou taxa de crescimento negativa da ordem de 15,1%. O setor de serviços, por sua vez, foi o único que apresentou aumento real do produto ao longo do período analisado, crescendo a uma média anual de 7,1%.
Para se ter idéia do impacto da crise sobre a economia brasileira, Guimarães Neto (1999) demonstrou que os investimentos públicos totais das três esferas de governo, que se expandiram a 9,6% ao ano, ente 1970 e 1980, passaram a crescer apenas a 3,1% ao ano entre 1980 e 1990, e apresentaram crescimento negativo de 9,9% entre 1990 e 1993. Isso tornou mais grave ainda a situação econômica do Nordeste, em particular a do Estado de Sergipe, cujo nível de dependência por recursos governamentais era maior.
Tentando analisar os efeitos da crise para a economia de Sergipe, nos seus variados aspectos, observamos que no que diz respeito à Formação Bruta de Capital Fixo do Setor Público, nas três esferas de governo, segundo as atividades econômicas, os investimentos realizados no setor industrial caíram de 73% em 1985 para 40% em 1989. Em contrapartida, cresceu a participação do setor de serviços (de 26% em 1985 para 57,4% em 1989), notadamente os serviços comunitários, sociais e pessoais e, em menor medida, o setor agropecuário, que passou de 1% para 2,6% no período considerado.
A queda da atividade industrial em Sergipe estava associada à contenção de recursos destinados às empresas públicas, que em 1985 representavam 76,7% do total investido no estado e em 1989 tinham passado para 59,2%. Deve-se lembrar que as empresas estatais federais, principalmente em Sergipe, exerceram (e exercem) um papel importante como elemento de atração dos investimentos do setor privado. Dessa maneira, com a diminuição dos investimentos federais, os governos estadual e municipais foram obrigados a aumentarem suas participações nos setores produtivos, na tentativa de manter os níveis de atividade econômica (SUDENE, 1999).
Foi flagrante a redução dos investimentos do setor público na economia sergipana. Comparando os anos de 1985 e 1989 observa-se uma redução dos investimentos públicos em quase 1/3 do total que era destinado a Sergipe. Esse percentual (3,7%) foi o menor índice já registrado na história econômica estadual desde que o governo federal passou a atuar mais fortemente na economia sergipana (Tabela 3.4). Deve-se destacar, no entanto, o crescimento expressivo da participação do estado do Maranhão, que saltou de 9,7%, em 1985, para 27,3% em 1989. O que se poderia aventar acerca deste extraordinário crescimento seriam as atividades inerentes ao Complexo Mínero-Metalúrgico, com grande participação do setor estatal, através da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD).


Tabela 3.4

NORDESTE

Participação % dos Estados do Nordeste na Formação Bruta de Capital Fixo do Setor Público

1985 - 1989

ESTADOS

1985

1986

1987

1988

1989

Maranhão

9,7

16,6

16,0

12,7

27,3

Piauí

5,2

5,3

3,7

6,2

5,1

Ceará

9,0

7,2

12,6

20,5

14,6

Rio G. do Norte

11,4

9,6

7,0

4,1

3,3

Paraíba

6,2

8,4

4,6

4,0

2,7

Pernambuco

14,0

12,4

18,6

18,3

16,6

Alagoas

6,2

5,6

6,6

5,3

5,4

Sergipe

9,2

10,8

6,9

6,2

3,7

Bahia

29,0

24,0

23,9

22,7

21,4

NORDESTE

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Fonte: SUDENE (1999)

A distribuição dos recursos públicos nas diversas atividades econômicas (setor produtivo, administração pública e infra-estrutura econômica e social) também sofreria modificações ao longo do período. As atividades produtivas, que sempre predominaram na destinação dos recursos do setor público para Sergipe sofreriam enorme inflexão, passando a receber pouco mais de 15% do total de recursos governamentais.
Por outro lado, cresceu a participação do setor de infra-estrutura econômica e social, que passou a receber 56,5% do total de recursos do setor público. Esse fato estava associado à construção da Usina Hidrelétrica de Xingó, a partir de 1989, realizada pela Companhia Hidrelétrica do São Francisco – CHESF, entre os municípios de Piranhas (Alagoas) e Canindé do São Francisco (Sergipe).
Não obstante a importância da construção da Usina de Xingó para o Estado de Sergipe, o que se verificou foi o deslocamento da dependência da economia estadual de uma empresa estatal (Petrobrás) para outra (CHESF). Ou ainda, houve uma ampliação da dependência estadual das decisões do governo federal no que diz respeito aos setores de petróleo e gás e energia, para impulsionar as atividades produtivas sergipanas, uma vez que as demais atividades mostraram-se incapazes de promover um crescente dinamismo econômico no estado (ver Tabela 3.5).


Tabela 3.5

SERGIPE

Formação Bruta de Capital Fixo do Setor Público, segundo Áreas de Intervenção da Ação Governamental

1985 - 1990

Especificações

ANOS

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1. Atividades Produtivas

65,4

59,4

68,4

44,0

37,0

22,6

    1.1. Agropecuária

1,0

1,3

2,6

4,0

2,6

1,6

    1.1.1. Agropecuária, Silvicultura e  Pesca

1,0

1,3

2,6

4,0

2,6

1,6

    1.2. Indústria

63,4

53,2

63,3

38,2

31,3

16,6

    1.2.1. Extrativa Mineral

62,9

49,7

58,5

28,8

27,2

16,3

    1.2.2. Transformação

0,5

3,4

4,8

9,4

4,1

0,3

    1.3. Serviços

1,1

4,9

2,5

1,8

3,2

4,4

    1.3.1. Atividades Financeiras, Bens Imóveis e Serviços às Empresas

1,1

4,8

2,5

1,8

3,1

4,4

    1.3.2. Comércio (inclusive Restaurantes e Hospedagens)

0,0

0,1

0,0

0,0

0,0

0,0

 

 

 

 

 

 

 

2. Administração Pública, Serviços Comunitários e Sociais

17,6

26,8

22,5

34,0

38,5

20,9

    2.1. Serviços Comunitários e Sociais

17,6

26,8

22,5

34,0

38,5

20,9

 

 

 

 

 

 

 

3. Infra-estrutura Econômica e Social

16,9

13,8

9,1

22,1

24,6

56,5

    3.1. Energia Elétrica e Abastecimento de Água

9,6

5,5

3,0

8,7

8,7

31,7

    3.2. Transporte, Armazenagem e Comunicações

7,3

8,3

6,1

13,4

15,8

24,8

TOTAL

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Fonte: SUDENE (1999)

Conforme explicitou estudo da Ceplan (2005, p. 12), “desde a segunda metade dos anos oitenta, houve um declínio persistente do investimento público, exaurindo-se uma das fontes de crescimento mais importantes da economia sergipana – senão a mais importante”.
Essa diminuição de recursos e da coordenação das atividades de planejamento por parte do governo federal, sobretudo nas atividades produtivas, traria, na década seguinte, efeitos perversos para a lógica do desenvolvimento econômico brasileiro (e para a concepção de pacto federativo), pois os estados e municípios iniciariam, de forma danosa, uma disputa de lugares para a atração de investimentos produtivos, visando contrabalançar a ausência do governo federal nas atividades econômicas.
Segundo Brandão (2003), a diminuição da intervenção estatal, a partir da década de 1980, depois da montagem de estruturas regionais relativamente complementares sob o amparo e coordenação do Estado, “provocou um verdadeiro vácuo no processo decisório acerca do desenvolvimento regional e urbano, até hoje não ocupado”, conforme veremos a seguir.


1 “O termo ‘Nova República’ origina-se do programa da Aliança Democrática, formada pela articulação entre o PMDB (Partido do Movimento Democrático Brasileiro) e a Frente Liberal, que era uma dissidência do PDS (Partido Democrático Social) e foi o termo que designou a gestão de José Sarney à frente do Executivo Nacional no período de 15 de março de 1985 a 15 de março de 1990” (MORAES, 1999, p. 168).

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