ECONOMIA SERGIPANA

Cid Olival Feitosa

Guerra Fiscal: um “leilão” de lugares para a atração de investimentos

A década de 1990 caracterizou-se pela busca da integração da economia nacional ao contexto internacional e pelo abandono das políticas nacionais de desenvolvimento. Em termos regionais, o que se observou foram resquícios de instrumentos e políticas herdadas do passado, com reduzida capacidade de impactar nas realidades regionais e contrapor-se aos ditames do mercado.
A crise do Estado brasileiro vitimou as políticas nacionais de desenvolvimento, que articulavam os interesses federativos, fazendo com que a ausência de uma política industrial de longo prazo (ou de políticas regionais explícitas do governo federal), desse vazão ao surgimento de políticas locais de atração de investimentos, deflagrando uma verdadeira “guerra fiscal” entre estados e municípios, que buscavam criar alguns focos de dinamismo em suas áreas de atuação.
Segundo Prado e Cavalcanti (2000, p. 10), as tentativas de se conceituar guerra fiscal normalmente tendem a enfatizar, “por um lado, seu caráter conflituoso e desordenado, e, por outro, o caráter perverso e negativo dos seus resultados para o conjunto da sociedade”, ou seja, a ênfase das questões inerentes à guerra fiscal recai exclusivamente sobre o comportamento dos governos subnacionais, a partir da adoção de medidas de caráter fiscal que afetam a base tributária das demais unidades de governo, trazendo vantagens e/ou desvantagens diferenciais ao bem-estar dos cidadãos de diferentes Estados.
Para esses autores, enfatiza-se muito o conflito federativo, esquecendo-se que uma Federação é, sob o aspecto cooperativo, intrinsecamente conflituosa, composta de agentes competitivos entre si, o que exige a presença de um agente regulador (o governo federal em conjugação com o Congresso Nacional) nas relações federativas. As interpretações, segundo os autores, que buscam apenas captar a ótica dos governos subnacionais não conseguem compreender o fenômeno em sua totalidade, que se mostra muito mais complexo, uma vez que envolve, também, a atuação (ou a falta dela) do governo central.
Desse modo, a guerra fiscal pode ser entendida como “um caso de disfunção do processo político-institucional de regulação dos conflitos entre os interesses políticos e econômicos regionais” (PRADO & CAVALCANTI, 2000, p. 11), ocorrendo quando as iniciativas políticas dos governos subnacionais (estaduais e municipais), através do uso de benefícios e incentivos fiscais para a indução da alocação de investimentos nos territórios locais, transformam-se em “políticas industriais”, em decorrência da “insuficiência1 ” do ente central em regular os conflitos federativos, mostrando-se “incapaz” de coordenar os interesses locais para evitar efeitos macroeconômicos e sociais perversos (PRADO & CAVALCANTI, 2000).
Varsano (1997), num exercício de análise da guerra fiscal do ICMS sob o ponto de vista nacional e sob o ponto de vista dos governos estaduais chegou à conclusão de que para o país são raras (ou quase inexistentes) as situações em que a guerra fiscal se traduz em ganhos líquidos reais, ou seja, sob a ótica nacional, a guerra fiscal será sempre prejudicial ao conjunto da população. Sob o ponto de vista estadual, no entanto, a despeito dos prejuízos trazidos à nação, pode haver ganhos temporários, pois mesmo que a atração de uma empresa não se traduza diretamente em qualquer tipo de receita, poderá criar empregos e, portanto, renda adicional para os residentes do estado. Contudo, após algum tempo, com a generalização dos benefícios fiscais por todos os estados, esse mecanismo perde seu poder de estímulo e transforma-se em mera renúncia de arrecadação, trazendo prejuízos também para os estados, pois as empresas passam a escolher sua localização a partir da melhor dotação de infra-estrutura e serviços públicos. Se o estado não tem capacidade de prover tais serviços, em virtude das renúncias fiscais praticadas ao longo do tempo, são preteridos ante aqueles que ainda conseguem manter a capacidade exigida para se produzir e escoar essa produção.
Para se ter idéia da difusão da guerra fiscal no território nacional, Silva (2002) elaborou um quadro demonstrativo com os principais programas empreendidos por cada Unidade da Federação e suas principais características2 , ressaltando que algumas unidades federadas apresentaram mais de um programa, corroborando a hipótese de que muitas vezes o “incentivo estadual” destinava-se exclusivamente a uma única empresa.
Prado e Cavalcante (2000, p. 37) sintetizaram muito bem o debate acerca dos ganhadores e perdedores da guerra fiscal ao afirmarem que “a guerra fiscal é um processo de alteração na alocação de capacidade produtiva, emprego e receita fiscal entre unidades federadas, em que o conjunto do país perde, mas nada impede que alguns, individualmente, ganhem”.
Não se pretende aqui aprofundar a discussão acerca do tema, mas proporcionar uma visão geral do fenômeno, ressaltando que a “nova” forma de concessão de incentivos fiscais3 não foi feita de modo coordenado e controlado pelo setor público, mas pela iniciativa privada, que adquiriu o poder de decisão acerca da melhor localização para implantar seus recursos, transformando as “políticas” estaduais, que deveriam ter o caráter de planejamento estadual, em verdadeiros “leilões” de facilidades oferecidas pelos estados. A situação mostrou-se mais grave quando as vantagens oferecidas se transformaram em projetos orientados para determinada empresa privada (BERCOVICI, 2003).
Nesse ambiente de disputas, a economia sergipana não fugiu à regra e no início dos anos 1990, o Governo do Estado instituiu o Programa Sergipano de Desenvolvimento Industrial (PSDI) e criou o Fundo de Apoio à Industrialização (FAI), com o propósito de incentivar e estimular o desenvolvimento socioeconômico estadual, mediante a concessão de apoio financeiro, creditício, locacional e fiscal a empreendimentos da iniciativa privada, visando, sobretudo, elevar o nível de emprego e renda do Estado.

A face sergipana da guerra fiscal: o Programa Sergipano de Desenvolvimento Industrial (PSDI)

A existência de conflitos fiscais entre governos estaduais não é uma prática recente. Segundo Prado e Cavalcanti (2000), desde a instauração da República há registros de conflitos tributários. No entanto, esses conflitos passaram a tomar forma mais definida a partir da reforma tributária de 1966, com a criação do ICM – Imposto Estadual sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias. Esse imposto, dada a ausência de regras para a concessão de incentivos fiscais, transformou-se num poderoso instrumento de incentivo à industrialização interna dos estados.
O governo federal, temendo ações isoladas e descoordenadas por parte dos estados, estabeleceu, via celebração de convênios regionais, uma alíquota uniforme entre os estados pertencentes a uma mesma região, objetivando reduzir disparidades na tributação entre eles. Posteriormente, foi estabelecida uma política comum de concessão de benefícios fiscais relacionados ao ICM entre estados e territórios de uma mesma região.
A partir da década de 1970, o governo federal passou a coordenar os convênios regionais, na tentativa de minimizar as concorrências inter-regionais que se mostravam em ascensão. Uma das medidas utilizadas foi a criação do Conselho de Política Fazendária (CONFAZ), com o propósito de disciplinar a concessão de incentivos por parte dos estados subnacionais (PRADO, 1999).
Até meados dos anos 1980, o CONFAZ foi capaz de exercer algum controle sobre as políticas autônomas de incentivos dos governos estaduais4 . A partir da Nova República, esse papel foi se fragilizando e os governos estaduais ampliando progressivamente o uso de benefícios, sem considerar as restrições legais existentes, levando à situação de absoluto descrédito do Confaz como órgão inibidor destas práticas (PRADO, 1999).
O avanço do processo de descentralização político-fiscal, conferindo maior autonomia aos estados e municípios, a partir da promulgação da Constituição de 1988, também contribuiu para a diminuição da capacidade “regulatória” do Estado sobre as práticas fiscais dos governos subnacionais, uma vez que a competência do principal imposto sobre valor adicionado – o ICMS – Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre a Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação – ficou sob a responsabilidade dos governos estaduais.
Com a instituição do ICMS, em 1988, as disputas federativas começaram a tomar novo vigor, mas a situação da economia brasileira não proporcionava que os estados se voltassem para a atração aguerrida dos investimentos privados, pelo menos até 1993. A partir de 1994, a natureza dos mecanismos utilizados para a atração de investimentos privados se modificou. A guerra fiscal acirrou-se e, ao mesmo tempo, ganhou ênfase a utilização de fundos públicos diretamente vinculados aos orçamentos estaduais, com renúncia fiscal prevista, e aprovados pelas assembléias legislativas estaduais (PRADO & CAVALCANTI, 2000).
Nesse ambiente de disputa para a atração de investimentos, o Governo do Estado de Sergipe, através da Lei nº 3.140 5, de 23 de dezembro de 1991, instituiu o Programa Sergipano de Desenvolvimento Industrial (PSDI) e criou o Fundo de Apoio à Industrialização (FAI), visando incentivar e estimular o desenvolvimento sócio-econômico do Estado, mediante a concessão de apoio financeiro, creditício, locacional, fiscal e de infra-estrutura a empreendimentos da iniciativa privada.
O Programa destinava-se a empreendimentos industriais novos ou já instalados e em funcionamento, considerados necessários e prioritários para o desenvolvimento do Estado, cuja administração ficou a cargo da Secretaria de Estado da Indústria e Comércio (SEIC), tendo como órgão consultivo e normativo o Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI).
Para serem contemplados com os incentivos do PSDI os empreendimentos deveriam: a) proporcionar a elevação do nível de emprego e renda do Estado; b) contribuir para a descentralização econômica e espacial das atividades produtivas; c) estimular a modernização tecnológica do parque industrial sergipano; d) contribuir para a preservação do meio ambiente; e) manter relações de integração com outros programas de fomento à atividade econômica, considerada de interesse especial para o Estado; f) promover o desenvolvimento da tecnologia da informação e fabricação de materiais e equipamentos para infra-estrutura de comunicação; g) e, contribuir para o desenvolvimento e/ou implantação de pesquisas e/ou empreendimentos de base tecnológica6 .
Diversas foram as possibilidades abertas pelo PSDI para os empreendimentos que se enquadrassem nos requisitos exigidos, que iam desde a participação acionária nos novos projetos até a concessão de benefícios para a execução de obras de infra-estrutura. Assim, a participação dos empreendimentos industriais nos incentivos e estímulos do PSDI ocorreria através dos seguintes preceitos7 :
Apoio Financeiro: O Estado subscrevia ações preferenciais sem direito a voto em empreendimentos industriais novos, integralizados pelo seu valor nominal. Os recursos seriam provenientes do FAI ou da Companhia de Desenvolvimento Industrial e de Recursos Minerais de Sergipe (CODISE)8 , até o limite de 30% dos investimentos em ativos fixos, e de até 40% dos empreendimentos turísticos novos, tendo como parâmetro referencial a geração futura de ICMS. O Apoio Financeiro ainda previa a transferência de galpões ou terrenos de propriedade CODISE para empreendimentos novos e a participação acionária em empreendimentos hoteleiros, quando considerados necessários e prioritários para o desenvolvimento do Estado;
Apoio Creditício: Financiamento de até 100% do valor do ICMS próprio recolhido no mês, com recursos do FAI, a ser concedido a empreendimento industrial novo e a empresa já instalada e em funcionamento, com carência de até 10 (dez) anos e com igual período para pagamento, tendo como parâmetro o crescimento do valor real do ICMS devido. Além disso, poderia ser concedido financiamento a investimentos em ativos fixos, até o limite de 30%, bem como a empresas ligadas ao setor turístico em funcionamento, que viessem melhorar o turismo receptivo do Estado;
Apoio Locacional: Através da cessão ou venda de terrenos ou galpões industriais ou permuta desses galpões para implantação de indústrias e/ou ações voltadas para o Parque Tecnológico de Sergipe, a preços subsidiados;
Apoio de Infra-Estrutura: Através da implantação de sistemas de abastecimento de água, de energia, de gás natural; terraplanagem; sistema viário e de acesso; sistema de comunicação de voz e de dados; aquisição de imóveis; construção, reforma, ampliação ou recuperação de galpões industriais e de outras infra-estruturas não disponíveis em áreas onde fossem necessárias à viabilização de empreendimentos prioritários para o desenvolvimento do Estado;
Apoio Fiscal: Também através do FAI, o Estado passou a oferecer o apoio fiscal com as seguintes modalidades:

  1. Diferimento do diferencial de alíquota do ICMS nas compras de bens de capital, inclusive de importações, feitas por empreendimentos industriais novos ou por empresas industriais em funcionamento cujos novos investimentos acrescentem melhoria de produtividade.
  2. Carência para pagamento do ICMS devido, pelo prazo de dez anos, com igual período para amortização, no caso de empreendimento industrial novo, podendo ser ampliado até o máximo de 15 anos, a depender do tipo de empreendimento e da relevância para o Estado, em termos de geração de novos empregos e de integração setorial que fortaleça a cadeia produtiva do segmento industrial em que atue a beneficiária;
  3. Diferimento do ICMS nas compras de matérias-primas, insumos, material secundário e de embalagem.

No que diz respeito aos recursos destinados à constituição do FAI, estes seriam provenientes de: a) dotação de recursos no Orçamento do Estado, estabelecido pelo CDI e consignado anualmente na proposta orçamentária do Poder Executivo; b) recursos resultantes de empréstimos, financiamentos, repasses ou suprimentos de Agência ou Fundos Nacionais ou Internacionais de Desenvolvimento; c) auxílios, doações, legados, subvenções, contribuições ou quaisquer outras transferências legais feitas por entidades, pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, nacionais ou internacionais; d) recursos repassados pela CODISE, equivalentes a 5% (cinco por cento) do resultado financeiro das vendas de terrenos e galpões industriais ou para fins industriais; e) das participações acionárias do Estado de Sergipe, através das ações e/ou debêntures adquiridas através da CODISE; f) do produto de dividendos, bonificações, amortizações e encargos financeiros resultantes das aplicações do FAI, bem como o da venda, do resgate ou da recompra de participação acionária e de debêntures conversíveis ou não em ações; g) dos rendimentos  ou acréscimos provenientes de aplicações de recursos do próprio FAI; h) de recursos repassados pelo Banco do Estado de Sergipe S.A. – BANESE, equivalentes a 1% (um por cento) do seu lucro líquido, aprovado em cada exercício financeiro, independentemente dos resultados negativos ocorridos em anos anteriores; i) de recursos provenientes de outras fontes, que legalmente se destinem ao FAI ou se constituam em receita do mesmo Fundo; j) e de outras receitas diversas.
Os recursos do FAI seriam depositados, mantidos e movimentados em conta específica do BANESE, com a denominação de “FAI/SEIC/CODISE”, controlados e submetidos ao Tribunal de Contas do Estado, de acordo com a legislação pertinente.
É importante ressaltar que, ao empreendimento industrial novo poderia, ainda, ser concedido, independentemente dos benefícios e apoio previsto na Legislação de incentivos em vigor, os mesmos benefícios que porventura estivessem sendo oferecidos por outro Estado, devendo, para sua aplicação, ser objeto de lei estadual específica.
Não obstante os “benefícios” concedidos aos empreendimentos industriais que viessem a se instalar no Estado já demonstrassem claramente a disputa federativa em que Sergipe se inseria, a concessão do mesmo benefício oferecido por outros estados chancelou definitivamente os efeitos nocivos que a guerra fiscal trouxe não só para os estados individualmente, mas também para o país como um todo.


1 O que chamamos de insuficiência e incapacidade do poder central em coordenar os interesses locais restringe-se à erosão da capacidade do governo federal de controlar os recursos fiscais e os processos decisórios alocativos, no que se refere à tributação do valor adicionado ou de utilizar fundos públicos para acomodar distintos interesses regionais; a baixa capacidade de regulação direta da alocação regional do investimento público; e, direta ou indiretamente, a incapacidade de influir fortemente na alocação do investimento privado.

2 Para verificar tais programas ver Silva (2002), p. 78.

3 A referência às “novas formas de incentivos fiscais” ou “incentivos fiscais de âmbito estadual” são equivalentes, para efeitos deste trabalho, ao termo “guerra fiscal”.

4 Segundo Prado e Cavalcanti (2000, p. 82), “o disciplinamento e a capacidade de planejamento tributário dos Estados lograva-se à base da imposição dos interesses do governo central”.

5 A Lei 3.140, de 23 de dezembro de 1991, que criou o PSDI, sofreria alterações ao longo do tempo, visando corrigir as distorções da primeira publicação e melhor se adequar às necessidades da realidade do estado. Assim, a referida Lei sofreria revisões e alterações praticamente a cada ano: em 1993, pela Lei nº 3.377; em 1994, pela Lei nº 3.590; em 1995, pelas Leis nº. 3.674, de 06 de dezembro, e pela Lei nº 3.680, de 20 de dezembro; em 1999, pela Lei nº 4.173; em 2002, pela Lei nº 4.525; em 2003, pelas Leis nº 4.914, de 25 de agosto, e pela Lei nº 4.978, de 30 de setembro; em 2004, pela Lei nº 5.382; em 2005, pelas Leis nº 5.649, de 11 de maio, e pela Lei nº 5.705, de 31 de agosto; e, finalmente, pela Lei nº 5.581, de 16 de março de 2006, publicada no D.O.E nº 24.984, de 21/03/2006.

6 GOVERNO DE SERGIPE (2006), Lei nº 3.140, de 23/12/1991, Art. 2º, § 2º.

7 GOVERNO DE SERGIPE (2006), Lei nº 3.140, de 23/12/1991, Art. 3º, Incisos I, II, III, IV e V.

8 A CODISE é uma sociedade de economia mista estadual, constituída pela Lei Estadual nº 1.917, de 18 de dezembro de 1974, regulada pelo Decreto nº 3.535, de 15 de março de 1976, tendo como objetivo principal a execução da política de desenvolvimento industrial e o aproveitamento dos recursos minerais existentes em Sergipe (Nascimento, 1997).

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