Mudanças na Legislação que Regulamenta o Selo Combustível Social e sua Vinculação com os Leilões de Biodiesel em 2011 e 2012 no Brasil

         
Este texto tem como objetivo apresentar as principais mudanças ocorridas no PNPB (Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel), entre os anos de 2011 e 2012 em relação ao Selo Combustível Social e a legislação dos Leilões. Estes estão interligados, uma vez que as mudanças em suas regras afetam diretamente a relação entre produtores de biodiesel, agricultura familiar e o mercado de biodiesel.

Contextualização geral das mudanças ocorridas na legislação em relação Selo Combustível Social até setembro de 2012

Para garantir que o PNPB (Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel) cumprisse a meta de inclusão social e desenvolvimento regional foi criado o Selo Combustível Social (SCS).  Assim, em 6 de dezembro de 2004, através do Decreto 5.297 (Art. 2º), foi instituído que  o maior objetivo era promover a inclusão  social dos agricultores familiares enquadrados no Programa nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF). Segundo o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA, 2005), o SCS é um componente de identificação concedido aos produtores de biodiesel que promovesse a inclusão social e o desenvolvimento regional, por meio da geração de emprego e renda para os agricultores familiares enquadrados nos critérios do Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF) ou suas cooperativas.

A concessão do direito de uso do Selo permite ao produtor de biodiesel ter acesso às alíquotas dos seguintes impostos e contribuições: PIS/PASEP1 e COFINS2 , com coeficientes de redução diferenciados para o biodiesel, que variam de acordo com a matéria-prima adquirida, Região de aquisição, incentivos comerciais e de financiamento. Em contrapartida, o produtor assume algumas obrigações, como, por exemplo, adquirir um percentual mínimo de matéria-prima oriunda da agricultura familiar (no ano de produção do biodiesel); celebrar previamente contratos de compra e venda das matérias primas negociadas com os agricultores familiares ou suas respectivas cooperativas, com anuência das entidades representativas (da agricultura familiar) do Estado e/ou município; e assegurar a capacitação e assistência técnica aos agricultores familiares contratados.

No bojo da legislação que regulamenta a concessão do SCS está a Instrução Normativa (IN) nº 01, de 5 de julho de 2005, do Ministério do Desenvolvimento Agrário, que definiu os critérios e percentuais mínimos de aquisição de matéria prima pelas empresas produtoras de biodiesel para obtenção do SCS. Porém, em 19 de fevereiro de 2009, o Ministério do Desenvolvimento Agrário, publicou uma nova Instrução Normativa nº 01, substituindo a primeira versão. Esta apresentou como principal diferença os percentuais mínimos de aquisição de matéria prima do agricultor familiar, por Região, realizada pelo produtor de biodiesel para fins de concessão, manutenção e uso do SCS3 e ainda mudou as regras em relação aos valores monetários destinados ao atendimento técnico e o total da compra obrigatório da agricultora familiar.
 
Em 20 de junho de 2011, o MDA publicou nova Instrução Normativa nº 01, a qual manteve os mesmos percentuais regionais obrigatórios de compra de matéria prima por região, descritos na Instrução Normativa nº 01 de 2009. Contudo, trouxe maiores detalhes acerca da participação de cooperativas agropecuárias de agricultores familiares na categoria de fornecedores de matérias primas do biodiesel e condições para aquisição e manutenção do Selo Combustível Social. E, finalmente, em setembro de 2012, por meio da Portaria nº 60, substitui a Instrução Normativa nº 01 de 19 de fevereiro de 2009 completamente, estabelecendo novos critérios e procedimentos a respeito da concessão, manutenção e uso do SCS.

Dessa forma, este estudo tem por objetivo apresentar as principais mudanças ocorridas no PNPB, entre 2011 e 2012, sobretudo em relação ao Selo Combustível Social e ao volume de compra obrigatória pelos produtores de biodiesel. Neste contexto, incluem-se, também, os leilões, uma vez que as mudanças em suas regras afetam significativamente a relação entre o agricultor familiar e o produtor de biodiesel. Nessa relação, à linha do tempo aqui proposta (2011 e 2012) não é absoluta, tendo-se, por vezes, a necessidade de usar dados referentes há anos anteriores. Assim, tal fato decorre da necessidade de se estabelecer uma análise comparativa, no espaço e no tempo, da legislação relativa aos leilões e SCS.

Porcentuais de compra obrigatória, da agricultura familiar, por Regiões brasileiras.

Ao longo dos anos 2004 a 2012, conforme modificações inseridas na Instrução Normativa 01 do MDA foram sendo alterados os percentuais de obrigatoriedade de compra de matéria prima para produção de biodiesel pelas Usinas detentoras do SCS (ver Tab. 1).

Tabela 1 Porcentuais de obrigatoriedade de compra de matéria prima por Região para obter o SCS

Regiões Brasileiras	Instruções Normativas 01 – MDA e Portaria nº 60 de 2012
	2005	2009	2011	2012
Nordeste e semiárido	50%	30%	30%	30%
Sudeste	30%	30%	30%	30%
Sul	30%	30%	30%	35%3 /40%
Norte	10%	10%1/15%2	15%	15%
Centro-Oeste	10%	10%1/15%2	15%	15%

1 10%  até a safra 2009/2010,
2 15% a partir da safra 2010/2011
3 35% na safra 2012/2013 e para 40% a partir da safra 2013/2014.
Fonte:  MDA. Ministério de Desenvolvimento Agrário - MDA. Instrução Normativa n. 1 de 5 de
       julho de 2005. DOU de  05/07/2005. MDA.
Ministério de Desenvolvimento Agrário - MDA. Instrução Normativa nº 1 de 19 de fevereiro de 2009. DOU de 25/02/2009. MDA.
Ministério de Desenvolvimento Agrário – MDA. Instrução Normativa do MDA nº 01, de 20 de junho de 2011. DOU de 22/06/2011. MDA.
Ministério de Desenvolvimento Agrário – MDA. Portaria nº 60, de 6 de setembro de 2012, publicado DOU de 10/9/12. MDA.

Essas mudanças no porcentual obrigatório de compra da matéria prima do Biodiesel, assim como aquelas decorrentes dos montantes investidos na agricultura familiar, refletiram diretamente no total de participação das Regiões no PNPB. 
Na primeira alteração realizada na Instrução Normativa 01 (em 2009), houve um decréscimo no porcentual obrigatório em relação à compra da matéria prima do Nordeste. Esta Região se destaca por ser uma das que abrigam o maior número de agricultores familiares em relação às demais. Outro ato significativo veio com a publicação da Portaria nº 60, de 6 de setembro de 2012,  que  incentivou  a compra de matéria prima do Sul do país, onde se destaca a plantação de soja, como principal oleaginosa cultivada, e  canola. Nesta mesma Portaria, foi alterado também à participação das cooperativas agropecuárias produtoras de matéria prima para o PNPB. Autorizou-se a habilitação de cooperativas que contenham no mínimo 60 por cento do seu quadro de cooperados composto de agricultores familiares detentores da declaração de Aptidão do PRONAF, DAP, desde que elas atendam as mesmas regras de participação das cooperativas do agricultor familiar no PNPB, dispostas na Instrução Normativa número 01 de 20 de junho de 2011 (ver Fig. 1). Tal percentual era de 70%, anteriormente as modificações da Portaria No 60 de 2012. Porém, se torna positivo pelo fato de enquadrar um número maior de associados e de cooperativas no PNPB.

Segundo estudo da Fundação Getúlio Vargas (FGV), 20% do biodiesel produzido no país têm origem na agricultura familiar, sendo que 90% desse volume vêm do cultivo da soja (BSBIO, 2012). Na figura 1 pode-se verificar o aumento da participação das cooperativas que triplicam sua participação entre 2008 e 2011.

Os números de cooperativas de agricultores não são equitativos entre as Regiões brasileiras. Ao promover o aumento da porcentagem de aquisição da matéria prima da Região Sul, que possui maior número de cooperativas que as demais, tende a diminuir a oportunidade de diversificação de matéria prima para o PNPB.
Não obstante, a partir da safra 2012/2013, esta participação será ainda mais efetiva, uma vez que entrará em vigor as novas regras impostas pela Portaria nº 60, de 6 de setembro de 2012.  Teoricamente, a participação destas cooperativas não se mostra prejudicial ao PNPB, ao contrário, demonstra ser muito interessante, porém as outras Regiões não estão preparadas, e nem organizada em cooperativas agrícolas, para disputar esta fatia de mercado (Fig. 3).

 A Região Sul do País tem desenvolvido o sistema de cooperativa desde a década 1950, ou antes, por tradição já trazida com seus antepassados, quando da chegada no Brasil. Esta região implantaram cooperativas agrícolas, financeiras e outras, enquanto as demais regiões, além de não ter essa tradição, ainda não têm costume de produzir soja em pequenas quantidades de terra, como acontece no Sul.

Segundo o IPEA (2012) a produção de biodiesel no Brasil enfrenta, entre as maiores dificuldades a serem superadas, a baixa diversificação e o alto custo da principal matéria prima (óleos vegetais). Desse modo, a soja, responde por 80% do volume produzido de biodiesel no país.

Essa oleaginosa tem alta homogeneidade e disponibilidade, fatores de grande relevância, mas tem baixa produtividade de óleo (apenas 19% da massa total), além de não favorecer a distribuição regional e de apresentar baixa inserção social, pois proporciona poucas ocupações adicionais com o biodiesel. (IPEA, 2012, p.3)

A utilização da soja, como principal oleaginosa destinada à produção de biodiesel, está relacionada a sua cadeia produtiva e a logística que já se encontra desenvolvida, desde a produção do produto até o escoamento do mesmo, a muito anos.  A destinação de parte desta para o Biodiesel contribuiu para um melhor aproveitamento de escala e escopo. Em 2010, a soja representava 94,7% do total em valor monetário de toda a matéria prima comprada pelas empresas que possuem o SCS (Fig. 4).

          A Portaria nº 60, de 6 de setembro de 2012, do Ministério do Desenvolvimento Agrário traz uma alteração que visa a diversificação da matéria prima, pois, ao inserir maiores pesos dentro dos Leilões e do SCS para a diversificação da matéria prima  que for comprada da agricultura Familiar e das regiões Nordeste e Semiárido incentiva de uma forma tímida outras oleaginosas que não seja a soja.

Quanto ao montante a ser investido na compra de matéria prima, a Portaria nº 60, de 6 de setembro de 2012, amplia o que a resolução nº 01 de 2009 já assegurava, ou seja, possibilitou às empresas detentoras do SCS utilizar parte do valor que anteriormente era somente destinado a compra matéria prima da agricultura familiar, para a aquisição de máquinas, equipamentos e assistência técnica ao produtor agrícola.  Assim, a ampliação dos itens componentes do custo de aquisição da agricultura familiar permitirá às empresas contabilizarem as doações de máquinas, equipamentos e benfeitorias para a agricultura familiar. Assim como os gastos realizados com pesquisas agropecuárias relacionadas à diversificação de matérias primas para o PNPB.

A Lei 12.564-artigo 47, publicada no DOU de 14 de dezembro de 2011, sancionou a isenção do pagamento de impostos como o PIS/COFINS para o setor produtivo de biodiesel em geral (Globo Rural, 2011).  Essa lei ao proporcionar tal isenção, ao setor de modo geral, prejudicou de alguma maneira a evolução do SCS. Porque a isenção ou alíquota mais vantajosa destes tributos era somente para os produtores de biodiesel que cumpriam as exigências do SCS. Após esta lei, o maior incentivo, para que uma a empresa busque manter o SCS, vem da reserva de mercado, dentro dos leilões de Biodiesel, para  aos que o possuem, e as taxas de juros, mais acessíveis, para o financiamento da produção.

Neste contexto, é importante ressaltar que o SCS tem servido mais aos interesses da indústria do biodiesel que propriamente aos interesses dos agricultores familiares. O SCS, também, não tem cumprido as metas e diretrizes para o qual foi criado, tem-se uma baixa inserção social, fracasso dos objetivos e metas para o Norte e Nordeste e falta de alternativa à soja e tem produzido baixo impacto no desenvolvimento regional (IPEA, 2012).

Abaixo, pode-se verificar resumidamente os principais pontos da recente Portaria nº 60 de 6 de setembro de 20124 , que contou com a participação social para sua construção. Esta foi construída depois de consultar os interessados por meio de uma série de audiências com empresas produtoras de biodiesel, agricultores familiares, cooperativas da agricultura familiar e suas entidades representativas. As principais alterações na recente Portaria são42: 
● Aumento do percentual mínimo de aquisições da agricultura familiar na Região Sul de 30% para 35% (já na safra 2012/2013) e para 40% (a partir da safra 2013/2014); 
● Aumento do multiplicador para diversificação de matérias-primas de 1,5 para 2;
● Criação de multiplicadores para incentivar aquisições de cooperativas da agricultura familiar (de 1,2) e aquisições das Regiões Nordeste e Semiárido (de 2);
● Autorização para habilitação de cooperativas que contenham no mínimo 60% do seu quadro de cooperados composto de agricultores familiares detentores da DAP, desde que elas atendam as mesmas regras de participação das cooperativas do agricultor familiar no Programa Nacional de Produção de Uso do Biodisel (PNPB), dispostas na Instrução Normativa nº 01 de 20 de junho de 2011;
● Ampliação dos itens componentes do custo de aquisição da agricultura familiar, permitindo-se às empresas a contabilização para o Selo Combustível Social, de doações de máquinas, equipamentos e benfeitorias para a agricultura familiar, assim como os gastos realizados com pesquisas agropecuárias relacionadas à diversificação de matérias-primas para o programa; 
● Incentivos para que as empresas detentoras do Selo Combustível Social assegurem assistência técnica durante todo o ano e para outras atividades do estabelecimento do agricultor familiar contratado para fornecimento de matéria-prima; 
● Maior detalhamento das regras para contratação de culturas perenes e para comprovação de frustração de safra;
● Maior detalhamento das regras de concessão, manutenção, renovação, perda de validade e cancelamento do Selo Combustível Social.

As novas regras passarão a valer já para a safra 2012/2013 e, portanto, aplicadas para as novas concessões e nas avaliações de manutenção do uso do SCS no ano civil de 2013. 

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