BIODIESEL NO BRASIL EM TRÊS HIATOS: SELO COMBUSTÍVEL SOCIAL, EMPRESAS E LEILÕES. 2005 A 2012.

Hugo Rivas de Oliveira
José Eustáquio Canguçu Leal
Yolanda Vieira de Abreu

2.3 - O papel do Estado na definição de políticas energéticas.


Estado é a instância jurídico-política que coliga os interesses e poderes dos atores sociais, em conflito e cooperação, materializando e expressando uma estrutura de poder na sociedade. O Estado não é um ator do mesmo estilo dos grupos e segmentos sociais, mas uma expressão dos seus interesses e poderes diferenciados e representação do projeto da sociedade e da vontade nela dominante em cada momento. Assim,
(...)  Estado não é um ente autônomo e desvinculado da sociedade nem tem vontade própria, mas se apresenta como a expressão dos atores, de seus interesses diferenciados e suas relações de poder. Portanto, os órgãos públicos, vinculados ao Estado em diferentes áreas de intervenção (e diferentes instâncias), atuam, normalmente, com a racionalidade técnica, incorporando a visão de governo nos segmentos específicos de atuação e a visão política dominante em cada momento (BUARQUE, 2006, p. 93).
A diferença entre Estado e governo é que este último representa a administração pública, regida por um governante por certo período de tempo. Já Estado representa a cultura, a economia, a política, a ideologia e outras características de uma nação ou povo. Nesse sentido, as políticas energéticas, dada a sua importância para o desenvolvimento no presente e no futuro de uma nação, devem ser políticas de Estado e não de Governo.
Assim, faz-se necessário conhecer a composição da matriz energética brasileira. Segundo Jannuzzi (2000), no Brasil e em vários outros países, o setor energético passa por grandes transformações não só em produção e demanda (observadas no gráfico 2.1), mas também em sua estrutura e gerenciamento, nas decisões de novos investimentos e nas formas de implantar mecanismos de controle e regulação. Este é um fenômeno relacionado com novas condições financeiras, tecnológicas e econômicas principalmente para geração de energia. De uma forma geral,
(...) a grande preocupação dessas reformas é garantir competitividade, eficiência econômica para o setor e maiores investimentos da iniciativa privada. Dependendo da situação de cada país tem se observado maio ou menor ênfase em um desses aspectos (JANNUZZI, 2000, p. 25).
Observa-se no gráfico 2.1 uma diversificação na matriz energética brasileira. Em 1970, duas fontes de energia, petróleo e lenha, respondiam por 78% do consumo, enquanto em 2000 três fontes (petróleo, lenha e energia hidráulica) correspondiam a 74%. Projeta-se para 2030 uma situação em que quatro fontes (derivados da cana-de-açúcar, petróleo, gás natural e energia hidráulica) serão necessárias para satisfazer 77% do consumo (TOLMASQUIM, et at, 2007).
Segundo os mesmos autores e de acordo com o gráfico 2.1, verifica-se a reversão da tendência de redução da participação das fontes renováveis na matriz energética brasileira. Em 1970 essa participação era superior a 58%, em virtude da predominância da lenha. Com o ingresso de recursos energéticos mais eficientes, a participação das fontes renováveis caiu para 53% no ano 2000 e chegou a 44,5% em 2005. Essa tendência deve se manter nos próximos anos.
A demanda de energia no Brasil aumentou nas últimas décadas e houve uma diversificação na utilização de fontes na matriz energética. O uso total de energia cresceu cerca de 250%, no período de 1975 a 2000, enquanto que o uso de energia per capita aumentou 60%, e o uso de energia por unidade do PIB cresceu 22% (GELLER, 2003). Transformações ocorridas através da
(...) rápida industrialização, incluindo o alto crescimento de algumas indústrias, como as de alumínio e de aço, além dos crescentes serviços energéticos residenciais e comerciais, foram às principais causas desse incremento no uso de energia e intensidade (TOLMASQUIM et al, 1998 apud GELLER, 2003, p. 188).
A geração de eletricidade no Brasil cresceu a uma taxa média anual de 4,2% entre 1980 e 2002. Sempre a energia hidráulica foi dominante, uma vez que o Brasil é um dos países mais ricos do mundo em recursos hídricos. Por sua vez, é modesta a contribuição do carvão, já que o país dispõe de poucas reservas e elas são de baixa qualidade. Entre as outras tecnologias geradoras de eletricidade utilizadas no país estão a termonuclear, as termelétricas a gás natural e a óleo diesel, mas nenhuma delas contribui com uma porcentagem maior do que 7% do total. A introdução da biomassa, energia nuclear e gás natural reduziram a porcentagem da hidroeletricidade (GOLDEMBERG; LUCON, 2007).
Nesse sentido, a política energética do Brasil, nos últimos 25 anos, objetivou a reduzir a dependência do país do fornecimento externo de energia e estimular o desenvolvimento de fontes de energia nacionais. As políticas nesse sentido foram concebidas para aumentar a produção interna de petróleo, expandir a produção e uso do e álcool combustível, gerar energia nuclear e conservar energia (GELLER, 2003). O Estado pode gerenciar o setor energético utilizando três instrumentos distintos ou complementares: formulação de políticas públicas; planejamento, indicativo (no caso geral) e determinativo em algumas circunstâncias específicas; e regulação do mercado (BAJAY; BADANHAN, 2008). Ainda segundo este autor:
Uma atuação eficaz do governo sobre estes setores exige que os instrumentos em questão sejam utilizados de uma forma autônoma entre si, mas fortemente complementar. A existência de diferentes agentes executando estes papéis distintos facilita se atingir este objetivo (BAJAY; BADANHAN, 2008, p. 01).
No Brasil a formulação de políticas públicas na área de energia é uma característica da atividade do Governo, enquanto que a atividade da regulação constitui-se em uma atividade de Estado, baseada na regulamentação da legislação vigente e exercida sob uma perspectiva de longo prazo.
A atividade de planejamento possui ambas as características; de um lado ela propicia um suporte quantitativo na formulação das políticas energéticas do governo e do outro ela deve sinalizar à sociedade metas de longo prazo, que extrapolam em geral o mandato do governo e freqüentemente fornecem elementos essenciais para uma boa execução da atividade de regulação. Logo, uma estrutura organizacional eficaz para a execução dos exercícios de planejamento deve contemplar estas duas características (BAJAY; BADANHAN, 2008 p. 07).
É necessário, tanto no Brasil como em outros países, que se criem novas políticas públicas voltadas para o setor energético; segundo Goldemberg e Moreira (2005), o planejamento energético não pode ser deixado para a iniciativa privada. Assim, é indispensável que o Estado tenha uma forte presença na regulação de energia para:
1. atender a demanda da sociedade por mais e melhores serviços de energia; 2. estimular a participação de fontes energéticas sustentáveis e duradouras; 3. priorizar o uso eficiente da energia para liberar capital aos setores mais produtivos da economia e preservar o meio ambiente; 4. utilizar o investimento em energia como fonte de geração de empregos e de estímulo à indústria nacional; 5. incorporar à matriz energética insumos importados quando isso resultar em vantagens comerciais e sociais ao país, inclusive através da abertura de exportação de produtos e serviços e, 6. produzir energia de diversas fontes, reduzindo o risco da eventual escassez de algumas delas de forma compatível com as reservas disponíveis no país (GOLDEMBERG; MOREIRA, 2005, p. 228). 
As decisões de um país na área de energia não podem ser calcadas em simples modelos matemáticos. A matriz energética brasileira depende dos rumos que o desenvolvimento econômico do país vai seguir. A necessidade de uma política energética que reconheça esse fato fundamental é crescente, visto que parte do sistema energético foi privatizado e depende, portanto, de investimentos não-governamentais que não ocorrerão a não ser que regras claras sejam estabelecidas (GOLDEMBERG; LUCON, 2007).
Entretanto, o Brasil vem demonstrando desenvoltura para adotar e implantar efetivamente políticas e tecnologias energéticas inovadoras, como exemplificar o programa do álcool combustível, o biodiesel e os esforços para aumentar a eficiência do uso da energia. Esses esforços envolveram um compromisso de longo prazo por parte do governo, um conjunto abrangente de políticas para superar as barreiras técnicas, institucionais e de mercado, além da participação ativa do setor privado (GELLER, 2003).
De tal modo, é necessário que este tema seja tratado como segurança energética, pois é envolto em um jogo de interesses e requer uma série de políticas voltadas especificamente para esse fim. Assim,

A segurança energética é um dos principais desafios deste século. O aumento da população mundial e do consumo per capita, associados ao problema da mudança do clima, ensejam a necessidade de ações mais coordenadas e sustentáveis, em seus aspectos ambientais, sociais e econômicos. Nesse sentido, o Brasil tem muito a contribuir, pois possui uma matriz energética com 46% de fontes renováveis, num mundo que só utiliza 15%. Isso faz com que o país possua uma posição de destaque no cenário mundial, principalmente por sua forte estratégia em agroenergia, que representa mais da metade dessa fonte renovável (MAPA, 2009, p. 06).
No que tange a energia proveniente da biomassa, o Brasil apresenta um desenvolvimento industrial em grande escala. Têm-se exemplos através da produção do etanol a partir da cana-de-açúcar, o carvão vegetal oriundo de plantações de eucaliptos, a produção de biodiesel através da soja e outras oleaginosas, a co-geração de eletricidade do bagaço de cana e o uso da biomassa em indústrias de papel e celulose (cascas e resíduos de árvores, serragem, licor negro etc.). A utilização de biomassa no Brasil é resultado de uma combinação de fatores, incluindo a disponibilidade de recursos e mão-de-obra barata, rápida industrialização e urbanização e a experiência histórica com aplicações industriais dessa fonte de energia em grande escala (GOLDEMBERG; LUCON, 2007).
  Todavia, o desenvolvimento dos programas de produção de energia com base na biomassa como o do álcool, dos óleos vegetais, do biodiesel, da lenha e do carvão vegetal no Brasil, permitiu criar um sistema energético que poderá resultar na civilização da biomassa (SACHS, 2005). Como resultado dessa inovação poderá haver uma profunda integração do homem à biosfera, servindo de exemplo de sustentabilidade para todo o planeta (MUNIZ, 2002).
Têm-se desenvolvido políticas relacionadas aos biocombustíveis que podem garantir avanço nessa direção. Algumas das políticas mais importantes incluem a exigência da mistura de biodiesel ao diesel; a compra de matérias-prima da agricultura familiar pelos produtores de biodiesel, caso esses últimos se interessem em receber subsídios por parte do Governo; incentivos para indústrias de automóvel que produzirem carros usando biocombustíveis puros ou em misturas; a abertura do mercado de produção de energia para os biocombustíveis e estímulos econômicos para atividades rurais baseadas na energia de biomassa (IICA, 2007).
Há muito espaço para ampliar a gestão governamental no setor de energia, visto que ainda são modestos os resultados das ações pela maior eficiência no uso final de energia. Além disso, não se pode deixar de lado aspectos de segurança no fornecimento, criação de empregos e de sustentabilidade ambiental. Por exemplo, a utilização de biomassa, além de ser competitiva comercialmente com o petróleo, é mais limpa, renovável e permite gerar muito mais empregos (GOLDEMBERG; LUCON, 2007).
Segundo Geller (2003), o Brasil como um país em desenvolvimento tem alguns objetivos e interesses, que se constituem como barreiras semelhantes ao dos países industrializados com respeito às políticas energéticas. Pode-se citar as seguintes: diversificar suas fontes de energia, diminuir sua dependência das importações, reduzir a ineficiência e o desperdício de energia. Entretanto, o Brasil e outros países em desenvolvimento também têm objetivos e prioridades divergentes: assegurar fornecimento adequado de energia e evitar a sua falta, limitar as exigências para investimentos para atender a necessidade de serviços de energia e estimular o desenvolvimento social.
          Enfim, as políticas de energia, devido sua amplitude e pelas consequências que traz para o desenvolvimento do Brasil, devem transcender as administrações públicas (governos), transformando-se em políticas de Estado eficientes, duradouras e preocupadas com a população e com o meio ambiente.

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