DERECHO AGRARIO; TEORÍA GENERAL, SU RECEPCIÓN Y ESTADO ACTUAL EN CUBA

Rolando Pavó Acosta

8. Lagunas, sobrerregulación, degradación normativa y falta de sistemática en otros ámbitos de la legislación agraria.


Un aspecto importante a considerar en el análisis de este tópico reside en el hecho de que el Derecho Agrario cubano actual, posee un repertorio visiblemente extenso y diverso de fuentes formales, sobre todo de las de origen administrativo, pues distintos organismos de la administración central del Estado poseen competencias normativas cuyos límites en algunos segmentos del ordenamiento jurídico resultan relativamente difusos a la hora de determinar si una relación jurídica le son aplicables las normas de Derecho Agrario en sentido estricto, (las resoluciones que dicta el Ministerio de la Agricultura) o las promulgadas por otros organismos, por ejemplo, en materia de relaciones laborales en al campo (del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social), de viviendas ubicadas en zonas rústicas (del Instituto Nacional de la Vivienda), etc. La convivencia de estas normas de distinto centro de generación se vuelve difícil, no estando exenta de colisiones.
Precisamente un primer dilema desde esta perspectiva reside en la elección de las normas aplicables a determinadas relaciones jurídicas cuando concurren normas que pertenecen a fuentes directas y específicas y otras provenientes de fuentes eventuales del Derecho Agrario. Probablemente, en algunos casos, la solución pudiera ser la elaboración de normas conjuntas, lo que pudiera resolver el problema de la dispersión, reiteración y la colisión de normas.
Se ha señalado como ejemplo de sobrerregulaciones o inflación normativa, a la regulación jurídica del usufructo de tierras donde predomina la especialidad, es decir, que no existe un procedimiento agrario común de otorgamiento de tierras en usufructo sino todo un conjunto extenso y diverso de los mismos, estableciéndose casi tantos procedimientos especiales como sujetos y cultivos o tareas existen, es así que coexisten en este ámbito: las resoluciones 289/90, usufructo a favor de cooperativas, la 140/92, usufructo a favor de empresas estatales y otra entidades, la 357/93 de usufructo para tabaco, la 419/94 de usufructo para café y cacao, la 223/95 de usufructo como ampliación de cultivos a favor de pequeños agricultores, la 768 de usufructo a favor de cooperativas de créditos y servicios, la 852/03, usufructo de parcelas para autoconsumo familiar. Aquí vale la pena precisar que en virtud de lo que disponen el Decreto Ley 259, Sobre la entrega de tierras ociosas en usufructo, de 10 de julio de 2008 del Consejo de Estado y el Decreto 282, Reglamento del Decreto Ley 259, de 27 de agosto de 2008, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, los derechos de usufructo concedidos por las anteriores disposiciones (Resoluciones 24/91, 357/93, 419/04 y otras), continuarían su vigencia y que lo referido a su extinción quedaba sometido en todos los casos a lo que se regula en estas nuevas disposiciones, por lo cual puede apreciarse que aludido el problema de la dispersión en este ámbito queda parcialmente resuelto. Y aunque a primera vista pudiera resultar paradójico, encontramos también dentro del régimen de los procedimientos, significativas lagunas. De acuerdo con la sistemática ya establecida por la ciencia procesal, todo procedimiento debe prever como cuestiones básicas: los requisitos del escrito promocional, la legitimación, ante quién se interpondrá, los términos para la práctica de pruebas y otros trámites; y los requisitos y efectos de la resolución que contiene la decisión.1 Tal vez estos problemas quede de facto resueltos con la decisión de solamente en lo adelante entregar tierras en usufructo amparadas por el Decreto Ley 259 y que tales resoluciones devengan obsoletas con el transcurso del tiempo, pero lo cierto es que hoy conviven todas esas modalidades del usufructo y el único conflicto que puede generarse no es el de la extinción, que es al que se refiere el Decreto Ley 259.
Otras lagunas, se aprecian como derivado de la lacónica regulación de la permuta de tierras en las Resoluciones 24/91 y 180/ 96, del Ministerio de la Agricultura, no habiéndose establecido disposiciones en cuanto a aspectos sustantivos esenciales como la proporción u otros criterios de valoración de las fincas y aspectos procesales como el de los términos de los actos. En cuanto a la compraventa vale apreciar que la Resolución 290/90 solo se refiere a la compraventa de fincas a favor del Estado, resultando evidente la laguna respecto a la compraventa de fincas a favor de pequeños agricultores, cooperativas de producción agropecuaria, cooperativas de créditos y servicios y de otras personas naturales. En relación con la donación de fincas, no existe ninguna regulación sobre este acto.
Donde la falta de completamiento normativo es todavía más evidente es en materia procesal, donde se visualiza la ausencia total o parcial de regulaciones procesales sobre:

  1. Requisitos de los escritos promocionales,
  2. Capacidad de los interesados para reclamar y ser parte en un conflicto,
  3. Posibilidad de representación y de asistencia jurídica,
  4. Representación de menores e incapaces,
  5. Acumulación de pretensiones y procedimientos,
  6. Desistimiento y Renuncia,
  7. Abstención y la recusación,
  8. Salvo en cuanto a algunos actos específicos, no existen regulaciones generales, aplicables a todos los procedimientos sobre los términos o plazos, modo de computarlos y posibilidad de prórroga,
  9. Práctica de notificaciones, emplazamientos y citaciones,
  10. Derechos de las partes y de los terceros (posibilidades de subsanar escritos, de hacer otras alegaciones posteriores al escrito promocional, solicitar el acceso al expediente, exigir responsabilidades por deficientes actuaciones de los funcionarios, a que se citen y declaren obligatoriamente determinadas personas, a intervenir en la práctica de pruebas, a tachar testigos),
  11. Derechos de los funcionarios a resolver extrapetita o ultrapetita,
  12. Medidas preventivas y embargos,
  13. Transacción y Conciliación,
  14. Las pruebas, su eficacia y modo de practicarlas,
  15. Comparecencias, actos de conciliación,
  16. La eficacia, nulidad y anulabilidad de los actos en los procedimientos
  17. La cosa juzgada,
  18. La posibilidad de solicitar aclaración de la resolución en caso de omisiones o contradicciones o falta de claridad, el término para ello, los requisitos para hacerlo.
  19. La ejecución de las Resoluciones que ponen fin a los procedimientos.

No existiendo ninguna definición constitucional, ni legal sobre la competencia material de las fuentes formales del Derecho en Cuba, resulta como corolario que en la producción normativa en torno a las relaciones jurídicas agrarias surja como problema la degradación normativa, apreciable en que se dictan disposiciones jurídicas cuyo objeto de regulación no se corresponde con su rango normativo, sería el ejemplo del procedimiento de herencia de fincas y demás bienes agropecuarios, actualmente regulado por la Resolución 24/91 del Ministerio de la Agricultura, que es una cuestión que dada su elevada relevancia en la realización de un derecho previsto constitucionalmente debería ser regulado por una Ley o norma con rango equivalente. Por su parte, el Reglamento de las Unidades Básicas de Producción Cooperativa, subordinadas al Ministerio de la Agricultura, quedó establecido por la Resolución 629/2004 y el Reglamento de las Unidades Básicas de Producción Cooperativa, subordinadas al Minaz, puesto en vigor por la Resolución 160/2005, siendo evidente que este objeto de regulación corresponde al gobierno, resulta relevante en este sentido, que en cambio, los reglamentos de las cooperativas agropecuarias quedaron fijados por sendos acuerdos del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros.
Véase, que por ejemplo, la mencionada Resolución 629 establece en su Artículo 22, “La Sucursal Bancaria queda obligada a informar a la UBP Cooperativa, al Delegado Municipal y a la entidad que la atiende, las anomalías que se observen en la operación de las cuentas bancarias en relación a su objeto social”, es decir, que establece obligaciones para otras entidades no subordinadas al Ministerio de la Agricultura, de lo cual pidieran derivarse dos interrogantes: la primera sobre si, ¿es procedente que un organismo de la administración central del Estado emita un acto administrativo, con efectos fuera de su competencia, estableciendo normas de comportamiento para entidades que no se le subordinan administrativamente?, y la segunda, derivada de la anterior, ¿cual sería el grado de eficacia de tales normas?
A este respecto ha recomendado Yoel Carrillo García:
Definir el ámbito de competencia material de los órganos facultados para dictar disposiciones jurídicas de alcance general, de manera tal que –de acuerdo con la trascendencia, importancia y medida en que afecte los derechos e intereses individuales, las relaciones sociales, el funcionamiento de los órganos del Estado o la relación de éstos con aquellos- puede definirse legalmente qué relaciones sociales deben ser reguladas, mediante qué tipo de disposición jurídica por cuál órgano y con qué alcance.2

Otro ámbito de la legislación agraria vigente en Cuba en el cual se visualiza una laguna normativa que genera entonces una deficiencia de sistemática reside en la cuestión sobre la relación sistemática entre el Derecho Agrario, como Derecho Especial y el Derecho Procesal Civil, como Derecho Común, sobre la cual no existe pronunciamiento legal alguno, ni en la mencionada LPCAL, ni en el Decreto Ley 125, ni en ninguna otra norma de Derecho Agrario, esto por supuesto que deja sin resolver desde el punto de vista normativo el problema de la vinculación sistémica entre el conjunto de normas de procedimiento agrario y el resto de normas procesales ordinarias vigentes en nuestro ordenamiento jurídico, lo cual acarrea que en la realidad se produzcan diversas interpretaciones. Unas en el sentido de negar y otras partidarias de la aplicación supletoria de la legislación procesal civil común a los procedimientos agrarios, en la práctica jurídica he conocido de especialistas del MINAGRI que expresan abiertamente que aplican la ley de trámites de lo civil vigente a los procedimientos agrarios, tomando como fundamento la existencia de lagunas en las regulaciones agrarias. Se puede suponer entonces la diversidad de soluciones que se pueden dar en la tramitación de casos similares, incluso en los mismos territorios, esto lo pude apreciar por ejemplo, de manera especifica, en la sustanciación de liquidaciones de copropiedad y en sentido general, en la práctica de las pruebas en todos los procedimientos agrarios. Es por ello que habría que adoptar una solución normativa clara a este respecto, que pudiera consistir en establecer el carácter supletorio de la LPCALE, con respecto a los procedimientos agrarios que se tramitan ante las dependencias administrativas del Ministerio de la Agricultura, si no es que en su momento se decide poner en vigor una norma sobre el procedimiento administrativo común, como existe en otros países.3


1 Ver Rolando Pavó Acosta: La Justicia Agraria y sus desafíos, p. 99.

2 Carrillo García, Yoel: Régimen Político y calidad de las leyes en Cuba, pp. 668

3 Ver Rolando Pavó Acosta: La justicia agraria y sus desafíos, pp. 102 y 103

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