LA EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Y LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LAS REGULACIONES JURÍDICAS TRIBUTARIAS CUBANAS

Marisa Labrada Verdecia
Leonides Rodríguez Silva

2.2.5 Impuesto por la explotación de la Bahía de La Habana, con fines económicos, turísticos, recreativos y otros.

A pesar que Cuba se encuentra en una zona de intenso tráfico marítimo, lo que entraña un alto riesgo ambiental, se considera que no existen serios problemas generales de contaminación marina.

La contaminación de las bahías cubanas se explica, en gran medida porque tienen poca profundidad y cerca de ellas se localizan grandes centros industriales, lo que contribuye al deterioro de las condiciones naturales. Una parte importante de la contaminación costera procedente de fuentes terrestres es causada por sustancias residuales industriales, agropecuarias y domésticas, las que llegan a la costa sin un tratamiento adecuado.

Las afectaciones existentes tienen una localización limitada, como es el caso de la bahía de La Habana, que presenta un amplio grado de contaminación producto, entre otros factores, de la constante acumulación de vertidos de industrias aledañas y del propio tráfico marítimo.

Atendiendo a esta desafortunada situación que presenta la bahía de La Habana, fue aprobada la Resolución número 36 del Ministerio de Finanzas y Precios, de fecha 21 de diciembre de 1999. Por medio de esta resolución se estableció un tributo con la finalidad de proteger este importante recurso  natural.

Se hace referencia al establecimiento de un tributo, por parte  de especialistas de derecho tributario  y no de la regulación del mismo. Al respecto, se retoman los argumentos expuestos en el epígrafe 2.2 al analizar el Impuesto sobre la Utilización o Explotación de los Recursos Naturales y para la Protección del Medio Ambiente. Se parte del criterio de que el citado impuesto, no resultaba más que un pronunciamiento de política tributaria, y que por su articulación, se otorgaban amplias facultades al Ministerio de Finanzas y Precios, en relación con la configuración de figuras tributarias concretas para la protección ecológica.

 El Impuesto por la Utilización de la Bahía de La Habana es resultado de esta política las notas apuntadas en el epígrafe 2.2, son de total aplicación en cuanto a esta figura tributaria, por ello no se  reproducen. A continuación se realiza un análisis de la estructura jurídica de esta figura.

Hecho imponible
Constituye el hecho imponible de este impuesto el uso o explotación de la bahía de La Habana con fines económicos, turísticos, recreativos u otros. Se aprecia que la delimitación del presupuesto de hecho es ambigua, la referencia a otros fines no es exacta. Sin embargo, en otros apartados, al establecer las bases imponibles y  los tipos de gravámenes atendiendo al uso y a la explotación que realicen los sujetos  de este recurso natural, se perfila la extensión del presupuesto de hecho. Así, los actos que se verán afectados por el impuesto serán: uso del litoral, y uso marítimo portuario.

Para ser más exactos, se entenderá como uso del litoral la ubicación de instalaciones en la zona de la bahía, tales como muelles, espigones, entre otras, o simplemente por poseer límites marítimos en su litoral. En cuanto al uso marítimo portuario se entenderá el acceso a la bahía, el fondeo y la basificación en ésta, de buques u otras embarcaciones, así como de instalaciones flotantes.
Cada una de estas modalidades de utilización de la bahía tiene sus peculiaridades que les atribuyen una naturaleza particular, por lo que la cuantificación del tributo varía en uno u otro caso. En este sentido, como se observa, el ámbito subjetivo, no se mantiene estático al pasar de un tipo de utilización a otra. Estas notas serán delineadas en el análisis concreto de cada tipo de utilización.

En sentido general tienen un elemento en común, y es que el hecho imponible se configura por la ocupación de un espacio en la zona de la bahía, ya sea en su litoral o propiamente en sus aguas. Esta especial configuración del presupuesto de hecho, suscita  dudas acerca   de la denominación de impuesto con la que ha sido establecido este tributo.

La Ley número 73 de 1994, del Sistema Tributario establece en su Artículo 11 c) que tasa, es el tributo por el cual el obligado a su pago recibe una contraprestación de servicio o actividad por parte del Estado. En este sentido, aunque no se especifica en el texto de la citada Ley, quedan incluidos los supuestos en los que se realiza por parte de particulares la utilización de bienes de dominio público incluidos1. La utilización en exclusiva de estos bienes genera para la Administración determinados gastos, con lo que atendiendo a la razón del beneficio que dichos sujetos obtienen, les corresponde, asumir ese coste beneficio2.

Así se entiende, tomando además, como referencia, la regulación de la Tasa por la Radicación de Anuncios y Propaganda Comercial que en la propia Ley se establece. En este tributo el presupuesto de hecho se configura sobre la utilización de bienes de dominio público3.

En el caso de la utilización de la bahía de La Habana, se debe tener en cuenta que la Ley número 81 de 1997 del Medio Ambiente establece en su Artículo 2 que “El medio ambiente es patrimonio e interés fundamental de la nación”,  de aquí que este esté configurado como un bien público sobre el cual el Estado tiene una titularidad exclusiva basada en  la responsabilidad de su protección y conservación, de hecho, hemos apuntado que la protección del medio es un fin constitucional. Por esta razón, entendemos que lo que se somete a gravamen mediante el tributo que estudiamos es la utilización de un bien público.

 Entonces, el presupuesto de hecho es típico de una tasa por la utilización de un dominio público y no de un impuesto. Partiendo de lo analizado, los autores  consideran que pudiera clasificarse este tributo como una tasa y no como un impuesto.

Ahora bien, el principio “quien contamina, paga” en relación con los tributos ambientales exige que éstos configuren sus presupuestos de hecho sobre actos de degradación del medio. Al respecto, es difícil entender que la mera ubicación de una instalación en la zona de la bahía constituya un acto contaminante. Tampoco negamos que, a partir de este hecho, pueden tener lugar actos de degradación de este recurso marítimo, como serían los vertidos de residuos industriales, o de otras instalaciones turísticas a las aguas de la bahía, o la contaminación que representa el combustible que derraman los buques. Pero estos actos contaminantes, son independientes de aquel de la simple ocupación de un espacio en la bahía.
Es así, que se considere que el hecho imponible de este tributo no se acomoda a las exigencias de “quien contamina, paga”, no es apreciable la incorporación del interés ambiental en la estructura del tributo; no se grava directamente la actividad contaminante. El hecho imponible no se vincula a la capacidad de los sujetos de incidir en el medio. Con ello, el tributo no demuestra capacidad para desincentivar los concretos actos degradantes del medio, pues no actúa sobre ellos, no se lograría el cambio de conducta del sujeto hacia una más compatible con el entorno.

En este sentido, se advierte, que la intención de crear un tributo para la protección del medio ambiente no supo reflejarse en la estructura del mismo, con lo que el tributo que estudiamos no puede ser catalogado como un tributo ambiental. En realidad funciona como una tasa ordinaria por la utilización de un bien público, que actúa como un instrumento para la obtención de recursos para la satisfacción del gasto público.

Esta resolución, en su apartado noveno establece supuestos de no sujeción para el pago de este impuesto, que vienen a acotar el presupuesto de hecho. No estarán gravadas con este impuesto:

  1. Las instalaciones y embarcaciones pertenecientes a las Fuerzas Armadas Revolucionarias, al orden interior, a las Tropas Guardafronteras, a los cuerpos de extinción de incendios y a la Aduana General de la República.
  2. Las embarcaciones menores propulsadas en funciones estatales de control e inspección.
  3. Las embarcaciones nacionales y extranjeras destinadas a participar en eventos deportivos internacionales, en ocasión de la celebración de éstos en el territorio nacional.
  4. Los buques extranjeros que arriben a la bahía con carácter oficial cumplimentando invitación del Gobierno de la República de Cuba, el Ministerio de Relaciones Exteriores u otro organismo de la Administración Central del Estado.

Como se aprecia, la no sujeción al impuesto se ha establecido atendiendo a fines que nada tienen que ver con el fin constitucional de protección del medio. Como se ha visto la incorporación del interés ambiental a la tributación, no implica desconocer otros valores y fines también constitucionales. La intervención tributaria ambiental, y la tributación en sentido general, atienden no solo a los principios materiales de justicia sobre los que se informan, sino que deben respetar el conjunto de valores y principios que ordenan el ordenamiento jurídico de conjunto.

El legislador debe ser consciente de que la implantación de un tributo no solo debe conducir a los fines para los cuales ha sido pensado, sino que en su diseño deben evaluarse las posibles vulneraciones que pudiera significar a otros fines constitucionales. En este razonamiento encuentran fundamento los supuestos de no sujeción anteriormente relacionados.

A partir de los elementos que hasta aquí se han señalado, se plantea que el tributo no actúa en un ámbito extrafiscal pues la finalidad de protección del medio no trasciende a su estructura, por lo que no se puede hablar de un tributo ambiental. Es un tributo con un marcado fin fiscal.

Por lo que resulta necesario hacer referencia a otros elementos de la estructura de este tributo a partir de los distintos supuestos recogidos en el presupuesto de hecho. Se señaló anteriormente la consideración de que en el uso del litoral, la posesión de instalaciones tales como muelles, espigones, entre otros; o simplemente de límites marítimos en el litoral de la bahía.(ver anexo N0.1)

La cuantificación de esta utilización de la bahía se determinará atendiendo a los metros perimetrales de ésta que se ocupen. Para la cuantificación se tiene en consideración el tipo de contribuyente que puede quedar afectado con el pago del tributo.

Como técnica de recaudación la resolución establece que el pago del impuesto puede realizarse de forma directa o a través de perceptores, disponiendo que actúen como tales las agencias consignatarias que operen en la demarcación de la Bahía de La Habana.

En cuanto al uso marítimo y portuario: entrada, fondeo y basificación en la bahía, al cuantificar el hecho imponible, se atiende a la capacidad de pago de los obligados tributarios. Ello se evidencia en que la prestación tributaria atenderá al tipo de contribuyente, el tipo de actividad a la que se dedica, el tipo de moneda en que realiza sus operaciones. En ésta modalidad, los elementos en los que se basa la cuantificación, más que el propio espacio ocupado, se basa en índices objetivos como son el peso de registro bruto, por la capacidad de carga o por los caballos de fuerza, de la embarcación o de la instalación marítima. En el caso de la entrada a la bahía de los cruceros, se atiende al número de pasajeros que transporta. 
           
Las embarcaciones menores de peso inferior a las cinco toneladas de registro bruto están exentas del pago del impuesto, lo que constituyen un mecanismo que intenta ajustar la imposición a la capacidad económica de los sujetos sobre los que recae este tributo.

Resumiendo: ciertamente, este tributo representa un incremento de los recursos patrimoniales que obtiene el fisco y con los cuales puede hacer frente a los gastos públicos, y dentro de ellos, los relacionados con la conservación y protección del medio. Sin embargo esta configuración del tributo no se adecua a las actuales exigencias de protección ambiental. Su conexión a la protección del entorno es indirecta, los efectos incentivadores y preventivos que se persiguen con la intervención tributaria ambiental no son alcanzados con el referido tributo.

De aquí que los autores  comparten el criterio  con los que abogan    por una reformulación del tributo, de modo que ataque las principales fuentes de contaminación de la bahía: los residuos de las instalaciones enclavadas en su litoral, el combustible que derraman los buques y otras embarcaciones en sus aguas, y los vertimientos de desechos de la Ciudad de La Habana.

Analizando que a los efectos de proteger este recurso marítimo podrían articularse de modo convergente varias figuras tributarias. De un lado, puede formularse que un impuesto sobre vertidos que afecte aquellas instalaciones que utilizan la bahía como receptáculo de sus desechos. De otra parte, la figura de un tasa, no en función de la utilización del recurso marítimo bahía, sino con base en los servicios de limpieza de la bahía, tratamiento de sus aguas, se presenta como un instrumento adecuado para la protección de la bahía de La Habana vía tributación.


1 Ferreiro Lapatza J. J, Curso de Derecho Financiero Español. ob. cit. pág. 169. (...) en lo que a las tasas se refiere deben incluirse los tributos que el Estado exige por el uso privativo o anormal del dominio público, ya que tal uso significa una ventaja particular y directa para aquel a quien la Administración concede tal posibilidad.

2 Pérez Royo F, Derecho Financiero y Tributario. Parte General., ob. cit., pág. 107. Las tasas, a diferencia de los impuestos, se inspiran en el principio del beneficio, según el cual el coste de estos servicios debe satisfacerse, total o parcialmente, mediante una prestación exigida a sus usuarios.

3 Se establece una tasa por la utilización de bienes patrimonio del municipio y demás bienes situados dentro de la demarcación municipal, para anuncios o propaganda comercial (...), Artículo 64 Ley 73 de 1994 del Sistema Tributario.

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