LA EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Y LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LAS REGULACIONES JURÍDICAS TRIBUTARIAS CUBANAS

Marisa Labrada Verdecia
Leonides Rodríguez Silva

CAPÍTULO I: FUNDAMENTOS TEÓRICOS Y DOCTRINALES SOBRE LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN EL SISTEMA TRIBUTARIO.

En este capítulo se analizan los referentes teóricos y doctrinales del Impuesto sobre la Utilización o Explotación de los Recursos Naturales y para la Protección del Medio Ambiente, lo cual requiere en primer orden un acercamiento general a su surgimiento y evolución histórica desde una perspectiva teórica que permita introducir su análisis doctrinal y normativo.
Para ello es necesario el análisis de conceptos, e instituciones del derecho tributario y medioambiental,  cuestiones que son analizadas partiendo de diversas posiciones y criterios de destacados autores que por su importancia se erigen en referencia obligada  siempre que se trate sobre este tema. También se hace un análisis del tratamiento al impuesto en legislaciones en países de Iberoamérica

1.1 Consideraciones generales acerca del sistema tributario y del impuesto como categoría tributaria.

Los impuestos nacen como un mecanismo de búsqueda de nuevos ingresos. Fueron implementados por los estados para financiar la satisfacción de las necesidades públicas.

El impuesto representa la categoría tributaria fundamental, y donde se aprecian con mayor claridad las notas propias del tributo; empleándosele incluso en numerosas ocasiones como sinónimo del tributo.

 Desde un punto de vista doctrinal, y siguiendo a FERREIRO LAPATZA, podemos definir el impuesto como “una obligación de Derecho público establecida por ley para el sostenimiento de los gastos públicos conforme al principio de capacidad”1; señalando MATIAS CORTÉS que “el impuesto constituye una obligación legal de Derecho público y pecuniaria, cuyo sujeto activo es el Estado u otro ente público fijado por ley, surgido por la realización de un hecho imponible por el  sujeto pasivo y que no supone en ningún momento una actividad administrativa2, y Eusebio González lo define como “...una prestación coactiva, generalmente pecuniaria, que un ente público tiene derecho a exigir a personas llamadas por ley a satisfacerla, cuando realizan determinados presupuestos reveladores de capacidad económica para contribuir al sostenimiento de los gastos públicos”.3

En este sentido, se puede afirmar que los primeros recursos tributarios fueron aquellos que el Estado obtuvo mediante el ejercicio de su poder imperio o a través de costumbres que luego se convirtieron en leyes en la Roma antigua.

El origen de los tributos se remonta a la era primitiva, cuando los hombres entregaban ofrendas a los dioses a cambio de algunos beneficios. Posteriormente, desde la civilización griega, se manejaba el término de la progresividad en el pago de los impuestos por medio del cual se ajustaban los tributos de acuerdo a las capacidades de pago de las personas. También se controló su administración y clasificación.

Igualmente en América, culturas indígenas como la inca, azteca y chibcha, pagaban los tributos de manera justa por medio de un sistema de aportes bien organizado. En la época del Imperio Romano, el Emperador Constantino extiende los impuestos a todas las ciudades incorporadas “para hacer grande a Roma”, según sus propias palabras.

En Europa, durante la Edad Media, los tributos los cancelaban los pobladores en especies a los señores feudales, con los vegetales o animales que crecían en las pequeñas parcelas que les eran asignadas, y a la Iglesia Católica en la forma conocida como diezmos y primicias, de carácter obligatorio y relacionados con la eliminación de posibles cadenas después de la muerte. Vale resaltar que al conocerse ambos mundos, el impuesto entre comerciantes era de un buque por flota perdida en los mares.

Los impuestos modernos, como los conocemos hoy, se instauraron a finales del siglo XIX y principios del siglo XX. Dentro de los tributos que se crearon en este período, destacaron: el impuesto sobre la renta al exportador, al importador, al vendedor y los impuestos a la producción, entre otros.

En Venezuela, el desarrollo de los impuestos se debe al General Juan Vicente Gómez y al Doctor Calderas. En el país, alrededor del 80% de la renta fiscal proviene del petróleo y no de los impuestos como en otros países del mundo, tal es el caso de España y los Estados Unidos. El país ha avanzado en esta línea, pechar a la cadena productiva y transformar esos recursos en bienes es una razón de Estado, pero, lo más importante, es que el ciudadano tome conciencia de su responsabilidad como integrante de la sociedad.

Precisamente dentro de la actividad desarrollada por el Estado para el cumplimiento de sus fines, tiene una especial relevancia aquella encaminada a la obtención de los recursos financieros indispensables con los que enfrentar los gastos que tales fines exigen; para cuya consecución, como cualquier agente productivo, dispone de distintas alternativas.

Así, el Estado dispondrá de los recursos que genera su propia actividad económica, a cuyo efecto de diferentes servicios que realiza resultan ingresos que cubren, total o parcialmente, sus costos.  De igual modo, en tanto titular de bienes y derechos de naturaleza patrimonial, el Estado puede obtener ingresos a partir de la explotación de éstos, y de cuyos recursos dispone para financiar otras actividades; y puede igualmente recurrir al endeudamiento, lo que le permite también la financiación del gasto público.  Finalmente, como máximo representante de la comunidad de intereses, y con la legitimidad que le confiere ser el instrumento de la voluntad popular, el Estado cuenta con poder para exigir de los ciudadanos su participación en la financiación de los gastos públicos a través de tributos; constituyendo éstos la principal fuente de ingresos en el mundo moderno.4

1.1.1 Conceptualización de los tributos.

Desde el punto de vista jurídico, al decir de Sainz de Bujanda, el tributo “no es otra cosa que el recurso (mecanismo jurídico) de que los entes públicos se sirven para obtener ingresos tributarios”. Este mecanismo consiste en hacer surgir a cargo de ciertas personas la obligación de pagar al ente público una suma de dinero cuando se dan los supuestos previstos en la ley.  El tributo, pues, es una obligación cuya prestación consiste en entregar una suma de dinero que constituye para el ente público acreedor el ingreso tributario.  En tal sentido, podemos definir el tributo como la obligación de realizar una prestación pecuniaria a favor de un ente público para subvenir a las necesidades de éste, que la ley hace nacer directamente de la realización de ciertos hechos que ella misma establece”5.

Otra definición de tributo analizada es la siguiente: “…el tributo, considerado como institución jurídico financiera, es el sistema de relaciones jurídicas que se establecen entre los entes públicos y otros sujetos del ordenamiento jurídico con motivo de las prestaciones, generalmente pecuniarias, que éstos están obligados a realizar  a  título definitivo  por razones de  solidaridad social.  Por extensión, con el nombre de tributo se conocerá también el ingreso que, como consecuencia de las relaciones jurídicas precitadas, reciben los entes públicos”6, y de “un ingreso de Derecho público obtenido por un ente público titular de un derecho de crédito frente al contribuyente obligado, como consecuencia de la aplicación de la Ley a un hecho indicativo de capacidad económica, que no constituye la sanción de un ilícito”7

Como expresara Carlos Pérez Inclán8, los tributos son ingresos públicos que el Estado exige a través de sus órganos, en el ejercicio de su poder financiero mediante la utilización de normas jurídicas; no constituyendo un acto antijurídico, sino recaudar en bien del Estado.  De las definiciones anteriores pueden concluirse las siguientes características:
Se trata de una prestación patrimonial obligatoria, consistente en dinero generalmente, ha de ser creado o establecido por medio de una Ley, son debidos al Estado, u otro ente público, que lo exigen actuando como tales; por lo cual son ingresos públicos de Derecho Público, se establecen con la finalidad de obtener recursos para satisfacer las necesidades financieras del Estado, no constituyen la sanción de un ilícito.

En los tributos prima el principio de legalidad, pues deben ser establecidos por Ley, donde se determinan los hechos que hagan surgir en determinados sujetos la obligación de su pago, por lo que se configuran como una obligación ex-lege, en cuya formación sólo interviene la voluntad del Estado y no la del obligado.

La evolución y desarrollo de la política tributaria en nuestro país ha estado matizada por las influencias que le fueron impuestas por los países representantes de cada una de las etapas que ha marcado la historia de Cuba.

En la etapa colonial muchas leyes y regulaciones impuestas por España, mantuvieron su vigencia hasta muy avanzado el siglo XIX y casi hasta la actualidad. Las mismas respondían a un sistema fiscal caracterizado por el desorden, beneficiando solamente a los comerciantes, al clero español y a la corona de ese país.

La reforma más importante conocida hasta ese momento se produce a partir del año 1847, debido a que se entra en una etapa de reorganización en la política tributaria en Cuba. La que consistió en el establecimiento de un impuesto municipal directo, el inicio de un proceso de regulación sobre las contribuciones, las tiendas, los oficios y profesiones con la incorporación a su vez de un conjunto de formas impositivas.

En esa etapa colonial entre 1492 y 1898, se dictó un número reducido de normas relativas a la protección y conservación del medio ambiente: La Ley de aguas, de 13 de junio de 1879, Ley de Puertos, de 7 de mayo de 1880, una Real Orden y un Real Decreto relacionado con las aguas, en ellas, como es de esperar no se hacía alusión alguna a tributar en relación con este fin.

De manera general el sistema tributario  presente en esta etapa no varió su objetivo principal de garantizar el respaldo a la metrópoli, el sostenimiento del aparato represivo, cubrir el déficit y favorecer el enriquecimiento de los funcionarios españoles  haciendo uso de los recursos obtenidos por medio del robo de los fondos públicos.

En  los inicios de la etapa republicana en 1902  , al término de la intervención norteamericana en Cuba,  en la que se sentaron las bases para el inicio de una economía dependiente del capital norteamericano, el sistema fiscal estaba integrado por los mismos impuestos que se habían heredado de España y de la intervención norteamericana directa, dentro de ellos los más importantes son los obtenidos de la renta de aduanas y de la contribución industrial y comercial. La obligatoriedad de pago de los mismos, respondía a un principio constitucional que expresaba: "a contribuir para los gastos públicos en la forma y proporción que determinen las leyes."

En 1908 se promulga la Ley de Impuestos Municipales que recogía un conjunto de preceptos que tenían como objetivo principal establecer una política tributaria más coherente. Es en este período  cuando  se establece por primera vez un capítulo relacionado con los procedimientos de cobranza y aplicación de multas a los defraudadores.

En 1941 se instaura el impuesto sobre la renta que grava sueldos, salarios, retribuciones, pensiones, honorarios, dividendos, es decir, cualquier ingreso personal de los ciudadanos cuyo monto supera los 1000 pesos. Con el pretexto de desarrollar obras públicas o para el pago de distintos empréstitos financieros, continuaron proliferando las disposiciones relacionadas con los impuestos. No solo aprobados por el Congreso, sino también por los Gobiernos Municipales y el Consejo Provincial, característica que marcó a los gobiernos de la primera mitad del siglo XX.

Del  análisis  realizado a  las normas jurídicas en materia medioambiental, en la etapa republicana, se constató que se dictaron 124 disposiciones normativas, de las cuales más del 50% están relacionadas con la salud, y ninguna hace mención a la obligatoriedad del Estado de establecer un tributo para contribuir a la conservación del medio ambiente.

Ya en la etapa revolucionaria, a partir de 1959,  se crean las bases para que el Estado cumpliera su  papel protagónico en el desarrollo socio-económico del país. A partir de este momento se comienzan a desarrollar un conjunto de acciones que tenían como objetivo fundamental el logro de una distribución más justa de los ingresos.

 A pesar de los esfuerzos que estaba realizando el  estado de 1967 hasta la década del 80 del siglo XX se produjo una disminución del papel de los instrumentos fiscales a expresiones mínimas. En esta dirección influyeron dos circunstancias presentes  en la economía cubana: la desaparición de las relaciones monetarias mercantiles, el predominio casi absoluto de la propiedad estatal, unido al mecanismo de transferencia de la masa de las empresas en forma de aportes al presupuesto, hacía inoperantes aparentemente el uso de la política fiscal.

Lo anterior explica  que en toda la década del 80 del citado siglo en materia fiscal fueron aprobadas solamente determinadas disposiciones legales de carácter específico, que regularon el tratamiento impositivo de algunos sectores que así lo reclamaban. Entre ellas se pueden mencionar: el establecimiento de elevados impuestos a las utilidades transferidas al exterior y la rebaja de impuestos sobre intereses de préstamos recibidos del exterior.

  Se debe destacar que se dictaron  las Leyes 998 de 1962 y 1213 de 1967, que establecieron obligaciones fiscales para el sector privado. La primera de las mencionadas tenía el objetivo de suprimir todo estímulo a la inversión privada. La segunda, simplifica el sistema tributario para eliminar los gravámenes a las empresas estatales, a la población y a una gran parte del sector privado en consonancia con la idea de eliminar la pequeña propiedad mercantil y el predominio del sector privado.

Ante el fenómeno de coexistencia de dos sistemas para la dirección de la economía y dada la necesidad de establecer un sistema único, se crea uno nuevo denominado Registro Económico: que suprime las relaciones monetarias mercantiles, los cobros y pagos entre unidades estatales y la tributación al presupuesto estatal.

En el año 1975, buscando mayor eficiencia, se crea un mecanismo de dirección y planificación de la economía y se restablecen las relaciones monetarias mercantiles y se designa al Comité Estatal de Finanzas para controlar y ejecutar la política financiera del Estado.

En la década de los años 90 del siglo XX se iniciaron una serie de transformaciones financieras vinculadas al derecho económico que culminaron con la reforma General del Sistema Tributario, cuya máxima expresión fue la Ley No. 73 de 1994.

Con respecto a los tributos, en su relación directa con la  investigación, se debe significar que los tributos  cumplen  funciones fiscales y extra fiscales y  se debe dejar claro que la función extrafiscal del sistema tributario cubano  no aparece explícitamente reconocido en la Constitución de la República, pero dicha función puede derivarse directamente de aquellos preceptos constitucionales, en los que se establecen principios rectores de política social y económica, dado que, tanto el sistema tributario en su conjunto, como cada figura concreta, forman  parte de los instrumentos que dispone el Estado para la consecución de los fines económicos y sociales constitucionalmente ordenados.

 Atendiendo a los Artículos 9 y 16 de la Constitución cubana se debe significar que en el primero se reconocen como función del Estado las de proteger la propiedad y la riqueza de la nación, además de dirigir la economía nacional. En el segundo se estipula que: el Estado organiza, dirige y controla la actividad económica nacional, a fin de satisfacer cada vez mejor las necesidades materiales y culturales de la sociedad y los ciudadanos, promover el desenvolvimiento de la persona humana y de su dignidad, el avance y la seguridad del país. Estos preceptos nos muestran la marcada naturaleza intervencionista del Estado cubano, que juega un papel preponderante en el desarrollo socio-económico del país.

En este sentido, y valorando las concepciones y posibilidades funcionales de la Hacienda Pública, el sistema tributario se nos muestra como una herramienta para la consecución de los múltiples fines públicos que en la Constitución se reconocen. El sistema tributario puede verse como uno de los instrumentos de los que el Estado dispone para conseguir sus fines.

Sin embargo, sobre el tema de la extrafiscalidad, la Ley 73 Del Sistema Tributario cubano es explícita, hace una clara referencia a la posibilidad de utilizar los tributos con otros fines diferentes al recaudador. Así, en su Artículo 4 dispone:
“Los tributos además de ser medios para recaudar ingresos, han de constituir instrumentos de la política general y responder a las exigencias del desarrollo económico - social del país.”

Dentro del sistema tributario cubano actual  resaltan dos tributos configurados atendiendo a finalidades extrafiscales. Ellos son: el Impuesto Especial a Productos y el Impuesto sobre la Utilización o Explotación de los Recursos Naturales y para la Protección del Medio Ambiente, este último se aborda en la presente investigación.

En el primero de los casos se grava el uso y consumo de determinados bienes9, excepto cuando su fin sea la exportación, por una sola vez dentro del territorio nacional. La finalidad de este tributo consiste, más allá del fin recaudador, limitar el uso y el consumo de los bienes gravados.

Respecto al segundo los  autores de la presente investigación asumen el carácter extra fiscal que encierra su diseño técnico, y se posterga  su análisis para  el próximo capítulo.

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