LA EXPLOTACIÓN DE LOS RECURSOS NATURALES Y LA PROTECCIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LAS REGULACIONES JURÍDICAS TRIBUTARIAS CUBANAS

Marisa Labrada Verdecia
Leonides Rodríguez Silva

2.2.3 Canon por la Ejecución de una Actividad Minera.

El primer problema que debe analizarse  es el de la controvertida denominación de esta figura. En primer lugar debemos señalar que dentro de las categorías sobre las que se ordena el sistema tributario en términos de la Ley 73 de 1994 no están contemplados los cánones.  Lo cierto es que en la doctrina no   se ha encontrado un  concepto  propio de canon, y en con secuencia las figuras que  bajo esta denominación  se implementan no comparten una naturaleza común. En este sentido, se podrían encerrar en realidad ingresos tributarios impuestos o tasas, o ingresos patrimoniales como son los precios públicos1.

Por esta razón, el estudio de las figuras denominadas cánones requiere una exploración de su verdadera naturaleza. De hecho adelantamos, que no hay predisposición con la denominación canon; a juicio  de los autores, este elemento no podría negar la naturaleza tributaria de aquellas exacciones patrimoniales exigidas por ley y ordenadas de conformidad con los principios que orientan el deber de contribuir al sostenimiento del gasto público. Se intenta, entonces, desentrañar la esencia de la figura que se estudia y descubrir si se trata de alguna de las tradicionales categorías tributarias previstas en la ley tributaria.

El contenido del Canon por Ejecución de una Actividad Minera que establece la Ley número 76,  es el pago al Estado de la cantidad anual de dos pesos por hectárea durante la subfase de prospección; cinco pesos por hectárea durante la exploración y un impuesto de diez pesos por hectárea en la fase de explotación.
El Canon por Ejecución de una Actividad Minera parte de la existencia de un Título de la Concesión que beneficia a un sujeto con el derecho a la utilización y explotación del recurso mineral. Este hecho pone de manifiesto una ventaja, un beneficio sobre el recurso ambiental que adquiere el concesionario.

Desde esta perspectiva podría construirse la argumentación de que la concesión administrativa es el presupuesto de hecho por el que se obliga al concesionario a pagar una determinada suma. De esta forma, quedaría claramente negada la posibilidad de que este gravamen fuera un impuesto.

En el primer caso, luego de haber identificado el elemento compensatorio pago - beneficio que determina el canon, toda vez que la ventaja se expresa íntegramente con relación a un sujeto singularmente determinable que la ha solicitado a beneficio particular, vemos cerrarse la posibilidad de admitir que se trate de una contribución especial2.

Siguiendo este razonamiento y teniendo en cuenta que el Artículo 11c) de la Ley Tributaria, define la categoría tributaria tasa  como el tributo por el cual el obligado a su pago recibe una contraprestación de servicio o actividad por parte del Estado, podría englobarse, en principio, el Canon por Ejercicio de una Actividad Minera dentro de esta definición: el concesionario realiza un pago que se identifica con el otorgamiento del Título de la Concesión por el que obtiene la prerrogativa de usar y explotar un determinado recurso mineral que se encontraba en exclusivo dominio del Estado. Esta argumentación podría enriquecerse con la observación de que el canon comienza a pagarse desde el mismo momento del otorgamiento de la concesión minera.

En tal sentido, el error de esta argumentación es de fondo, parte de la errónea determinación del presupuesto de hecho del gravamen en cuestión. De ahí que se considere que, el Canon por Ejercicio de una Actividad Minera no grava la actividad administrativa de la concesión, no se trata de gravar la autorización para poder realizar la actividad minera, lo que resulta imprescindible para el razonamiento antes expuesto.

Nótese que la exacción se establece sobre la ejecución de actividades mineras ya autorizadas, para las que se ha concedido previamente el Título de Concesión3.
El presupuesto, de hecho, se configura con cargo a la actividad minera en sí misma considerada, sin atender a acto administrativo alguno que dote de carácter conmutativo la exacción a la que viene obligado el concesionario. Es así, que entendemos que la figura, atendiendo al contenido del Artículo 11 b) de la Ley Tributaria que estipula que el impuesto es aquel tributo exigido al obligado a su pago, sin contraprestación específica, con el fin de satisfacer necesidades sociales,  clasifica dentro de la categoría tributaria de impuesto.

Luego del análisis realizado, los investigadores  consideran que se trata de un impuesto directo, real, objetivo y de exacción periódica. El gravamen por el ejercicio de la actividad minera en cuestión recae sobre un elemento patrimonial, la cantidad de hectáreas sobre las que posee el derecho de disfrute y explotación que el Titulo de la Concesión le confiere. El concesionario soporta por sí mismo la cuota impositiva.

Además, la cuota impositiva no se hace depender de las cualidades del concesionario, da igual quien ostente la titularidad de la concesión minera que el importe a pagar que deriva de este gravamen será siempre el mismo. Teniendo en cuenta la secuencia del ejercicio de una actividad económica, en este caso la minera, el elemento temporal del presupuesto de hecho del Canon por Ejecución de una Actividad Minera, determina que este sea un tributo periódico.

Teniendo en cuenta que una de las premisas, ya apuntadas, de la Ley número 76 de 1994 de Minas es fomentar la inversión de capital foráneo en este campo y en consecuencia la explotación de los recursos mineros, resulta difícil pensar que esta intención sea compatible con aquella que pretende conservar los recursos naturales no renovables en cumplimiento del mandato constitucional de protección ambiental. Sin embargo, cualquier reflexión en estos casos en que se balancea la necesidad de desarrollo de determinadas actividades de interés del hombre y la indispensable conservación del entorno, debe retomar la idea de desarrollo sostenible, que encierra, de hecho, el reconocimiento de la existencia de ciertos niveles de contaminación bajo los cuales no se compromete el normal desarrollo de la vida humana y del resto de los componentes de la naturaleza.

En este sentido, se entiende que el gravamen, a los efectos de lograr una mayor incidencia ambiental y recoger las exigencias del principio “quien contamina, paga”, no debe recaer sobre el ejercicio de la actividad en sentido general, sino que ha de acometer sobre aquellos comportamientos contrarios a la ejecución racional de la actividad minera. De otra parte, y a favor de la configuración actual del tributo, cabe pensar que las labores mineras de por sí representan un deterioro del medio lo que determina que la mera ejecución de la actividad exprese la capacidad contaminante del concesionario, con base a que se disponga un gravamen de orientación ecológica.

Las cuotas pueden ser catalogadas de ínfimas, se aprecia  una relación directa entre el acto de degradación del medio y el importe a pagar por concepto del canon. No obstante, se advierte que existe  una relación directamente proporcional entre el avance de los conceptos de la explotación y el incremento de las cuotas. El camino que lleva de la fase de prospección a la de explotación, pasando por la exploración, se va tornando más complejo y los efectos sobre el entorno se agudizan, hasta contemplar, en la fase final, la extirpación de los recursos minerales del seno de la tierra. Esta concordancia proporcional entre los efectos adversos al medio y el coste que se imputa al sujeto apunta el reconocimiento del principio “quien contamina, paga”.


1 Sánchez Pedroche, J. A, La tributación medioambiental. ¿Solo un tema de moda?, pág. 230.

2 Martín Queralt, Lozano Serrano, Casado Ollero, G y Tejerizo López, José M,  Curso de Derecho Financiero y Tributario., pág. 119. La nota que distingue las contribuciones especiales de las tasas es el hecho de que, aun cuando en las dos categorías debe concurrir una determinada actividad administrativa, la que da lugar al pago de contribuciones especiales está básicamente encaminada a la satisfacción de un interés general.

3 Ley 76 de 1995, Ley de Minas, Artículo 75, Nótese que se grava a los concesionarios, es decir a quienes ya tienen el título de la concesión, la autorización para explotar el recurso; Los concesionarios pagan al Estado los cánones por la ejecución de una actividad minera (...).

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