NATURALEZA DE LA PLANEACIÓN ECONÓMICA. RECUENTO DE LA PLANEACIÓN ECONÓMICA EN MÉXICO Y EL MUNDO.

Rodrigo Hernández Gamboa

Planificación en los países de Europa Oriental.

La planificación económica de esta parte del mundo estuvo influenciada por la manera soviética de diseñar este instrumento de política económica, y con las condicionantes que trajo consigo la Segunda Guerra Mundial. Pero una vez que los partidos comunistas de Europa del Este se hicieron con el poder estatal, la dirección de los mismos se vio sometida por factores coyunturales en el ámbito nacional e internacional; estas tendencias se plasman en los planes que se dispusieron a realizar como forma intrínseca de ejercer las políticas económicas en estos regímenes.

En el trascurso de estos cambios, se acontecieron sucesos que sin duda marcaron las cuestiones económicas desde el fondo. Tales son los casos de la salida de Yugoslavia del espectro supremo de los soviéticos en 1948, o tal vez la muerte del propio Stalin que sucedió en 1953 y que derrumbó prácticas que se hacían extensivas a toda el área de influencia soviética, o en mayor medida la disputa entre rusos y chinos en 1960 y que les otorgó mayor libertad a los países comunistas de Europa oriental, o tal vez la ocupación de Checoslovaquia en 1968, despertando criticas y reticencias en los pensadores socialista contemporáneos. Pero cualquiera de estos factores que hayan sido causas de paradigmas diferentes en cuestiones de la planificación económica a la establecida por los soviéticos, resulta de nuestra total atención, pues presentan nuevas postulaciones a la predominante.

El principal interés de los gobiernos comunistas de Europa Oriental, al igual que los del propio Stalin en los inicios del experimento socialista; era el de industrializar al país para ponerlo en igualdad de circunstancias en comparación a occidente. Sin embargo, con el fin de la Segunda Guerra Mundial, las necesidades se concentraban en reorganizar y reconstruir las localidades productivas e industriales para utilizarlas conforme al desarrollo regional propio. Al mismo tiempo, con el fin de la guerra, las ideas socializantes y la influencia de la URSS se extendieron por otros territorios. En tales casos, la ocupación por el ejército soviético de Checoslovaquia y Polonia, compactó a estos nuevos territorios a la zona de influencia soviética, al igual que la Alemania Oriental, y los países cobeligerantes del Eje; Bulgaria, Hungría y Rumania. Países que adoptaron el modelo socialistas seguidos por Albania y Yugoslavia que se adhirieron en guerras civiles posteriores (Kaser, 1970: 19).

De estos países, el primero que adoptó a la planificación central como arma de desarrollo fue Yugoslavia, además que reprodujo, no sólo Yugoslavia, sino todo el bloque socialista, los patrones de nacionalizar la industria y aplicar planes quinquenales, mas estos utensilios soviéticos pronto fueron desestimados por la propia Yugoslavia, ya que aconteció la exclusión del partido comunista yugoslavo del instrumento de organización de los países socialistas internaciones, con gran injerencia soviética sobre la dirección de este organismo. Provocando por esta coyuntura un desfasamiento en las previsiones planificadas de Yugoslavia, al prohibírsele el comercio de los demás países socialistas. Por tanto, pronto Yugoslavia abandonó las imitaciones soviéticas de la planificación y formuló las propias (Kaser, 1970: 20).
 
Es así que Yugoslavia no siguió formando parte de la influencia totalizadora soviética, pero continúo con su idea planificadora. Algunos instrumentos son de importancia como; la autogestión obrera, la planificación centralizada limitada a las magnitudes macroeconómicas y en tercer lugar, un mercado resultante, en principio, libre de la intervención del Estado, sólo bajo la forma de reglamentos generales y medidas clásicas de política económica. Pero estas acciones no eran secundadas por un gran repunte económico, en gran medida obra de la supresión del comercio con las demás naciones socialistas (Marczewski, 1979: 116)

Rumania en cambio, si transitó en el carril soviético y formó parte de los países que utilizaron no sólo la planificación, sino que adoptaron métodos para formular esta planificación. Junto con Bulgaria y Checoslovaquia, formaron consejos económicos que se integraron por expertos, y que junto con el órgano conjunto del Comité Central del Partido y del Consejo del Estado, tomaron las decisiones sobre los contenidos que debían de contener la planificación (Kaser, 1970: 43).  

Después de la reforma soviética con la caída de Stalin y de la purga de las ideas estalinianas, la reforma rumana se concentró en la descentralización de las decisiones Aunado a esto, se sugirió que los precios continuaran siendo fijados por la administración, pero en adelante tendrían que ser establecidos conforme al principio del costo de la producción y para ciertos productos el costos del mercado mundial. Aún así los precios al por menor eran fijados por el plan central (Marczewski, 1979: 87-88).

Pero en lo que respecta a los órganos de planificación y control en los países socialistas de Europa del Este, estos fueron originados conforme a un complejo enramado de funciones y controles. Como ya lo dijimos, Checoslovaquia, Bulgaria y Rumania, son algunas naciones que se decantaron por los consejos económicos, pero hay otras naciones, como la República Democrática de Alemania (RDA) y Polonia que aunque también sustentaron estos órganos de control, terminaron disolviéndolos a mediados de los años sesenta. En todos los casos fue similar a la optativa soviética de elegir una Comisión Estatal de Planificación, focalizándose en un órgano asesor de los Consejos de Ministerio, teniendo una actuación trascendental en funciones no sólo de consultoría sino ejecutivas. En algunos casos como el húngaro y el rumano, se limitaron las funciones de estas oficinas, pues en 1968 se les retiraron las facultades ejecutivas a las comisiones de planeación, y en 1969, el comité de planificación en Rumania, sólo tenía autorizado proponer proyectos o planes a los Ministerios (Kaser, 1970: 43).

En la mayoría de casos de los países del Este de Europa, su principal agente de control resultaba ser el sistema bancario. El banco daba cuenta de lo movimientos planificados de bienes y servicios sobre los agentes industriales. El control directo sobre los movimientos de las industrias se ejercía por el sistema de suministros, tanto de técnica como de materias primas. Principalmente este control estaba originado por la Comisión del propio Plan, pero en Bulgaria, la RDA y Hungría, mantuvieron otro tipo de control, como por ejemplo, una agencia gubernamental que realizaba una especie de inspección de los obreros y campesinos, cuya forma de control se realizaba para supervisar los gastos y activos de las empresas (Kaser, 1970: 44-45).

Polonia fue el primero que se desvió del modelo soviético en cuanto a los controles sobre la aplicación de los planes en 1956. Pues remplazó su Ministerio de Control Estatal, por una Cámara Suprema de Control, colocada bajo la autoridad del parlamento. Semejante condicionante se impulsó en Rumania en 1968, cuando el Consejo Económico nombrado por el Parlamento a través del Consejo de Estado, se hizo cargo de los controles estatales con referencia al plan propuesto. Hungría suprimió el Ministerio de Control del Estado en 1957, estableciendo por ello un Comité Central de Supervisión Popular, que se dedicaba a investigar casos concretos y sus funciones se redujeron considerablemente (Kaser, 1970: 45)

La periodización del plan durante los primeros años de la planificación central, se agrupan en reconocer tres optativas como las normales; de largo plazo que abarcaban unos quince o veinte años, de mediano plazo que generalmente se referían a 5 años y los planes operativos trimestrales, que terminaban por ser una fracción del plan anual, que eran los que seguían las empresas y que como consecuencia se tenían que modificar en cortos lapsos de tiempo. En los países de Europa del Este se aplicaron en distintos momentos, pero la mayoría de los países optaron por planes de un año con referencia a las empresas, sin embargo, un ejemplo de las divergencia graduales de cada país es el caso de Polonia, adonde los indicadores del plan del año se les tenían que añadir los del año subsecuente, en el que los objetivos de gasto se trazaban también para el año siguiente del ejercicio presupuestario, es decir, prácticamente se planificaba para dos años. En Hungría, las cifras esperadas para el año próximo se comunicaban a las empresas cuando se aprobaba el plan anual. Es en Hungría y en Checoslovaquia que la función de la planificación estuvo concebida para el mediano plazo, dentro del cual se formularon las medidas y prioridades a corto plazo. Es ahí mismo, en Hungría, donde se elaboró un plan quinquenal, el cuarto plan de 1971 a 1975, en el que se confeccionó un modelo a dos niveles, tanto a nivel nacional como a nivel de rama, que resultaron ser los más complicados de toda Europa del Este (Kaser, 1970: 60).

Cuando dieron comienzo los planes a mediano plazo, se condujeron fácilmente por la vereda de la Unión Soviética, dándole prioridad a los designios y necesidades de los soviéticos; incluso, proporcionándole mayor importancia al plan soviético, que al de los países que orbitaban alrededor suyo. El proyecto del plan en la mayoría de las naciones de Europa del Este no estaba abierto a discusión a una opinión pública informada o una sociedad civil no estatizada, y su aprobación parlamentaria era una simple formalidad burocrática. El racionamiento al consumo, fue general en los primeros planes a mediano plazo, y el desarme de los obreros por vía del control de los sindicatos facilitó la adopción de una política que elevó la tasa de inversión para la defensa a costa de la depresión de los salarios reales. Finalmente, eran sólo las necesidades de la Unión Soviética las que se tenían que cubrir y los países que orbitaban a su alrededor solamente podían alinearse a las directrices impuestas ya de antemano. Así fue como se desarrollan los monocultivos en algunas zonas, o la proliferación de industrias pesadas en plena conveniencia con los soviéticos (Kaser, 1970: 70)

La práctica habitual para la elaboración del plan en estos países pasaba por los Ministerios y las Asociaciones gremiales de cada rama de la producción, que en contubernio realizaban planes anuales y trimestrales para las empresas. En todos los casos las negociaciones se veían acompañadas de objetivos que se compatibilizaran con los planes sectoriales y con las mismas unidades administrativas. Pero en algunos lugares se trató de estimular la planificación desde abajo, esto es, que las empresas fueran las originarias del plan con propuestas independientes. Tales fueron los ejemplos de Checoslovaquia, que propuso un contra-plan en 1950, al igual que el de Polonia introduciéndolo en 1968. Ambos casos fueron planes anuales que se conglomeraron en una planificación a mediano plazo. Funcionaban siguiendo algunas directrices impuestas por parte de las Comisión Estatales de Planificación, a las cuales las asociaciones industriales se debían de adecuar formulando propuestas, al mismo tiempo que se utilizaban como criterios a la hora de recibir las respuestas. Pero estos intentos no fructificaron mayormente, porque las empresas estaban acostumbradas al modelo anterior y les costó trabajo formular ellos solos sus propuestas, al mismo tiempo que sabían que las comisiones eran los encargados de decidir en cualquier caso, y decidirían a conveniencia del Estado (Kaser, 1970: 77).

Las proyecciones de las planificaciones económicas en cualquier caso han sido confusas y complicadas, mayor es esta complicación cuando se depende de las decisiones de individualidades subjetivas para ejecutar estas aproximaciones. Es así que por ejemplo, el plan para la mano de obra en Polonia en 1946 se sobrecumplió en un tercio, y en 1955 en el marco del plan quinquenal se sobrecumplió en dos tercios, los pagos por salarios fueron superiores en un 34% a los del plan. Esta falta de compatibilidad con el plan se vio igualmente reforzada en la industria. El volumen de los planificado en 1956 fue más que triplicado en dos años, en los bienes de consumo se superó en un 48%. El caso de estas variaciones tan evidentes se debía principalmente al desconocimiento general de lo esbozado. Las economías demostraban un grado muy alto de complejidad por su acelerado crecimiento, al mismo tiempo que el volumen de los objetivos aumentaba con la misma rapidez, aunado todo a la utilización de un obsoleto equipo de planificación que no preveía los cambiantes factores que se desarrollaban. El caso anterior de Polonia fue extremo, pero en todos los casos se hubo configurado estas disimilitudes. Entre 1950 y 1957 la producción prevista por el plan aumentó en Albania en un 10.6 veces; en Bulgaria un 8.8 veces; en Checoslovaquia un 4.1 veces, y así en la mayoría de los países de Europa Oriental (Kaser, 1970: 88-89).

Los salarios cumplen en una economía planificada muchas variantes; por una parte corresponden como dividendos del producto planificado en forma de consumo para los trabajadores, y por otra se relaciona enormemente con la mano de obra necesitada y ofertada. En todos los casos, los salarios estuvieron en contubernio con la estructura del plan, pues se establecieron en consonancia con lo esencia, la dificultad y las exigencias del trabajo remunerado. Pero los esquemas variaron conforme al país socialista. Por ejemplo, en Rumania se implantó en 1949 un sistema de salarios, que comprendía la categoría de la industria, fijando para ello un salario base, que se correspondían a su vez con ocho categorías de capacidad y habilidad; a estos se sumaban otros tres coeficientes tomando en cuenta la relación, tamaño, importancia y grado del equipo técnico de la empresa. Esta correlación se trasformó en atenuante para la clase obrera, entendiendo que la sumisión de los sindicatos como fuerza de organización para el respeto al poder adquisitivo de los salarios se volvió nula. La puesta en práctica de reajustes propios de una economía de mercado, despertó en las ramas productivas menos favorecidas por el Estado una oposición. Otros países como Hungría en 1964, Checoslovaquia en 1968 y Bulgaria en 1969, reformaron sus sistemas de salarios para favorecer los sectores orientados a la exportación y a los sectores de bienes de consumo. Sin embargo, en ningún país de Europa Oriental los salarios consiguieron un equilibrio en la oferta y la demanda por oficios o ramas de la industria (Kaser, 1970: 100-101)

La determinación de los precios en una economía planificada es de vital importancia, pues organiza los niveles de producción con los factores mismos de producción, esto asociado en algunos casos con la intervención de un mercado negro en la sociedad. En los países orientales socialistas los precios estaban organizados por Comités Estatales de Precios que se componían por pocos burócratas de total anonimato en la sociedad, pero de una inmensa distinción sí se entiende el carácter de la determinación de los precios. Trataron estos comités de establecer niveles de precios concordados con el fin de equilibrar la oferta y demanda de las materias primas y de otros bienes de producción. Pero la complicación se  derivaba en la puesta en práctica de los planes a mediano plazo, en los cuales la aplicación de modelos matemáticos y la reciente elaboración de medios electrónicos, resultaban insuficientes para abarcar la compleja situación económica de los precios. Además, que la intromisión de decisiones jerárquicas modificaban el rumbo de ciertas industrias, desordenando el equilibrio propenso a esto. Los aperos con que estos comités contaron para colocar el precio justo fueron variados; desde seguir las directrices del marxismo clásico, en el que explicaban el valor de uso como un valor determinado por la demanda; otros por su parte intentaron excluir este valor y apegarse a los costes propios de la producción. Otro sistema de establecimientos de precios se fundaba por la formula de “precios de producción”, que relacionaba entre sí los beneficio de los activos de capital empleados en la producción, este paradigma fue utilizado en la reforma húngara de 1968. Otra variante fue el “modelo de dos canales” empleado en Checoslovaquia en 1967, que calculaba el beneficio como la suma de las proporciones diferenciadas de capital y salarios. En todo caso, Bulgaria Checoslovaquia y Hungría, buscaron la determinación de los precios, tanto por el reflejo de las relaciones de precios extranjeros como por la relación de mercado entre las propias empresas, asegurándose que las condiciones de demanda penetraran en la formación y consideración de los precios, colocando una distinción entre los precios fijos y los que tendrían que variar sometidos a un tope, en contraste a los que fluctuaban libres (Kaser, 1970: 102-110).   

Una de las cosas mayormente diferentes de las economías planificadas de Europa del Este en comparación con los de la URSS, era el carácter de la asociación industrial. Pues mientras que en la URSS no se preveían intermediarios entre la autoridad central y las empresas, en los países socialistas orientales, se relacionaron las asociaciones industriales con el Ministerio, respecto a los intereses de las propias empresas. Es decir, en Polonia por ejemplo, durante las negociaciones de los objetivos, las asociaciones industriales tomaban partido por las empresas, pero cuando las metas ya se habían impuesto, las asociaciones, como medios de control de las empresas se volvían antagónicas. En muchos casos, la búsqueda de reducir los objetivos impugnados por las empresas, fueron aceptadas por los Ministerios Industriales. En Bulgaria, el control de los Ministerios de la Industria fluctuaba dependiendo de las ramas en las que ésta se dirigiera. Como un ejemplo, la industria farmacéutica tenía una rigidez en sus objetivos por su exención para el mercado interno, mientras que la industria alimentaria de exportación tuvo menores controles burocráticos. La asociación industrial rumana sí establecía metas imperativas para sus empresas, pero estas metas provenían de las propias empresas al formular sus objetivos, que sin duda formaron parte de los indicadores a la hora de constituir sus obligaciones (Kaser, 1970: 111-116).  

En los países de Europa del Este desde que se implantó el socialismo, se intentó a sí mismo, integrar el sistema planificador, aceptando la idea de que las metas de las empresas socialistas diferían en mucho de las metas empresariales occidental, pues en las socialistas, lo que se intentaba era generar valor de uso marxistas al contrario del valor de cambio, es decir, se buscaba que la producción de mercancías sirviera sólo para satisfacer necesidades, sin buscar otro beneficio. Estas empresas estatales, en comparación de nuevo con las capitalistas, tenían autoridad sobre un reducido número de sus actividades, generando una incertidumbre mayor en sus acciones. En todo caso, es factible hablar del desempeño de la planificación de los países socialistas de Europa oriental, siempre con referencia a la URSS, pues éste era el verdadero promotor de las actividades, así como el interlocutor esencial de los piases periféricos. En todos los casos los supuestos planificadores estuvieron establecidos hasta el derrumbamiento del bloque socialista, y sus políticas económicas acompañaron al experimento soviético en una misma dirección. Con algunas disidencias y mayores diferencias programáticas, los países del Este intentaron surgir como la mejor opción al modelo liberal, pero en todos los casos la decadencia del modelo impuesto por los soviéticos socavaría hacía sus propias deficiencias.

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