NATURALEZA DE LA PLANEACIÓN ECONÓMICA. RECUENTO DE LA PLANEACIÓN ECONÓMICA EN MÉXICO Y EL MUNDO.

Rodrigo Hernández Gamboa

Capítulo 1
La planeación

En este capítulo abordaremos definiciones de distintos autores que trabajan en diferentes ramas de la ciencia, pero que ayudaron a encontrar la adecuada para el presente estudio. Además, se intentó subrayar algunos aspectos del contenido de la planeación de acuerdo con las diferentes concepciones que se sostienen, estudiando las heterogéneas tendencias de la planeación de acuerdo con las ideas económicas contemporáneas.

Marco Teórico.

El concepto de planeación ha sido en algunas veces igualado al de planificación y, en otras, al de plan. Pero, para destrabar desde un inicio esta confusión que suele ser notoria, es necesario distinguir los alcances de cada término. De acuerdo con Tomás Miklos, el plan “representará la concreción documental del conjunto de decisiones explícitas y congruentes para asignar recursos a propósitos preestablecidos. La planeación implicará el proceso requerido para la elaboración del plan. En cambio, la planificación representa el ejercicio (la aplicación concreta) de la planeación vinculada con la instrumentación teórica requerida para transformar la economía o la sociedad. La planificación ha sido entendida como la tecnología de anticipación de la acción política en materia social y/o económica” (Miklos, 1998: 68). Pero tal vez estas sean sólo cuestiones de significado en contextos políticos e ideológicos diferenciados o, quizás, cuestiones semánticas estrictamente asociadas a usos culturales dominantes.

Esta distinción es prudente en tanto que se hace referencia específica a las teorías económicas y políticas que encierran la concepción de planeación y planificación espacialmente, así como de una complejidad y particularización en el estudio que divide el proceso; de la concepción de la planeación, con el de la ejecución de la planificación1. También es importante en cuanto a que se revisten los resultados de uno u otro fenómeno de acuerdo con sus consecuencias. Pero para nuestro propósito, deja de tener relevancia esta distinción, puesto que lo que importante es desentrañar las implicaciones encerradas en el binomio causas-consecuencias del proceso de planeación o planificación en el desarrollo nacional en su conjunto y en el estudio del fenómeno alrededor del mundo.

Tampoco es nuestra intención distanciarlo acentuadamente, tanto que suponemos que quien hace la planeación es el mismo que la implementa en todos los casos, es decir, el organismo burocrático estacional del Estado: el gobierno en turno, y es el propio gobierno el que busca el desarrollo nacional o la acumulación de capital en todos los casos, por lo que separar el proceso en el que se solventan los gobiernos para la búsqueda del desarrollo por sólo una confusión de términos no resulta correcto para nuestros objetivos.

Del mismo modo apelamos a que esta diferencia no influye en nuestro trabajo, argumentando que nosotros analizamos el fenómeno de la planeación sin trasfondos especulativos; es decir, que no aseguramos que una planeación o planificación esté bien o mal hecha, sólo nos surge la finalidad de analizar el desarrollo histórico de la planeación en su conjunto, sin distinguir estas características que tal vez pueden causar controversia entre las tendencias políticas y económicas que expongan uno u otro término. Incluso, al no afrontar estos dos fenómenos como uno solo, se vuelve complejo el tener que diferenciar situaciones que nos remiten a un mismo fin, que sería la acción de prevenir, regular, garantizar y organizar la economía de una región establecida conforme a una racionalización determinada. Un argumento más para estrechar estos términos de origen; es explicitar que en esencia se refieren a un mismo fenómeno, solamente o mayormente su directriz ideológica los aparta, es decir, los economistas que someten su materia a las solas concepciones marxistas haciendo referencia a los procesos económicos de los sociedades socialistas se decantan por utilizar el termino de planificación, en cambio los que se adhieren a las escuelas Keynesiana que utiliza al Estado como el agente económico más importante dentro de una economía de libre mercado, tienden utilizar el concepto de planeación, sin ser otra cosa más que un mismo fenómeno explicado con otras intenciones más acordes a diferenciaciones ideológicas que pragmáticas, pues en los dos casos se habla de intervencionismo en mayor o menor medida, tendente siempre a desarrollar la economía. Es por eso que para hacer entendible toda la presentación subsecuente, se debe enfatizar que se abordaran indistintamente estos dos términos, utilizando como concepto de los dos, el resultante del elegido en la investigación teórica.

Por otra parte, el concepto plan no hace hincapié en más intrincados debates conceptuales y simplemente se infiere como una herramienta que organiza los insumos de acuerdo con programaciones racionales2 que permiten la organización secuencial de tareas (Reyes Ponce, 1972: 114).
Otro concepto que se suele confundir con los anteriores (planeación, planificación, plan) se refiera al de programación, y que no dista mucho de ser diferente, pero que es oportuno definirlo de mejor manera para despejar dudas referentes. Éste hace referencia a la “aplicación…al proceso económico en su intento de lograr su equilibrio o suma técnica…surgió como consecuencia de que había necesidades de una nueva política económica que abarcara a las empresas privadas como un todo en los principales problemas cíclicos de la economía. La programación económica selecciona la inversión y sus programas comprenden los elementos esenciales del proceso de producción en su conjunto” (Cerceña Cervantes, 1976: 34).

Comprendemos entonces a la programación como tratamiento económico entre el Estado y la empresa privada, en su afán de estimular el crecimiento de actividades dinámicas. Éste se contrasta a la planificación, en tanto que la programación toma con mayor relevancia el designio del capital privado, y asume este pilar para cotejar un programa que incluyan políticas económicas del Estado, claro está. Mientras que la planificación se puede notar someramente que se realiza con acciones encaminadas con mayor intensidad, sin apartar del todo a la empresa privada, pero teniendo como referencia primaria el desarrollo económico por encima de la empresa privada, y mas una, con o sin capital privado, atendiendo a otros actores importantes, como el pequeño propietario, los trabajadores o el campesinado. 

Ahora bien, el concepto de planeación es abordado por diferentes áreas que lo explican de acuerdo con sus funcionalidades pertinentes. Desde la administración, la economía, los recursos humanos y desde luego la ciencia política hacen suyo esta herramienta y le dan la forma que es necesaria para su ciencia. Mas iniciaremos por definirla con neutralidad partiendo de que la planeación se define “como el proceso mediante el cual se intenta aumentar la probabilidad de resultados futuros deseados por encima de la probabilidad ideal de ocurrencia al azar” (Giegold, 1982: 33). Este concepto es bueno, ya que nos otorga cimientos de la planeación en cualquier ciencia o ramas de ellas. El fin último de la planeación siempre es obtener lo planeado, pero nos advierte que este instrumento facilita la obtención de los fines deseados y los coloca en un margen de probabilidad mayor3, que de otro modo simplemente actuarían siguiendo la contingencia previsible. 

El concepto de planeación en el enfoque administrativo tiene como apoyo, del mismo modo que el anterior, el proyectar un futuro deseado; pero, más allá de esto, nos induce a la búsqueda de los medios efectivos para conseguirlo. Introduce la ciencia administrativa, como fragmento sistémico de la planeación, a la acción integral de toma de decisiones como parte fundamental de cualquier fenómeno preventivo. Se parte de que el conjunto de decisiones que necesitan de la planeación en la administración, se tienen que apegar a un plan preestablecido, y que al mismo tiempo muchas decisiones son tratadas por una sola autoridad en un mínimo de tiempo, de allí que la planeación deba llevarse en etapas y fases. También esta planeación, que ellos ejemplifican como un proceso sin conclusión, debe dirigirse hacia la producción de uno o más estadios futuros deseados. En síntesis, lo que la administración entiende por planeación hace referencia a “un proceso que supone la elaboración y la evolución de cada parte de un conjunto interrelacionado de decisiones antes de que se inicie una acción, en una situación en la que se crea que a menos que se emprenda tal acción, no es probable que ocurra el estadio futuro que se desea y que, si se adopta la acción apropiada, aumentara la probabilidad de obtener un resultado favorable” (Ackoff, 1982: 13-17).4

Lo que esta conceptualización deja entrever es un marcado proceso planificador que tiene sus procedimientos muy en claro y sus objetivos bien identificados; además, se le define como un rígido sistema orgánico funcional que trata de fructificar al máximo los recursos materiales, financieros y técnicos de una organización con la finalidad de obtener los fines deseados de antemano.

Y ya que nos encontramos en este espectro de la ciencia administrativa con la anterior concepción de planeación, tenemos que retomar el concepto de planeación estratégica. Ésta “no es mas [sic] que el proceso de relacionar las metas de una organización, determinar las políticas y programas necesarios para alcanzar objetivos específicos en camino hacia esas metas y establecer los métodos necesarios para asegurar que las políticas y los programas sean ejecutados, o sea, es un proceso formulado de planeación a largo plazo que se utiliza para definir y alcanzar metas organizacionales” (Caldera Mejía, 2004: 2).

Evidentemente, esta definición está muy emparentada con la anterior, sosteniendo el carácter organizacional, además de la parte primordial de todo el proceso planificador, que es el objetivo de alcanzar metas, aunque estas sean ideales a largo plazo.
Suponiendo que las metas promovidas en la planeación no son ni por mucho obras accidentales o que provengan de una noción sin estudio previo, se puede advertir que la planeación conviene y suele ser viable para asegurar a sí misma un resultado similar con lo esperado. Señala el autor que el simple hecho de crear este instrumento planificador no certifica que se van a llevar a cabo los programas y planes especificados; se debe tener un seguimiento oportuno y sistemático para que el instrumento organizacional convenga.    

Ahora bien, analizando el concepto desde una óptica más apegada a nuestra causa, se analizará a la planeación desde una perspectiva que se aproxima a asimilarla como herramienta del Estado, entrando en un debate muy amplio en donde son numerosos los especialistas que proponen sus conceptualizaciones.

Ander-Egg subraya a la planificación económica como un “conjunto de esfuerzos sistemáticos para asegurar, acelerar y encauzar los procesos de crecimiento económico en una dirección y objetivos preestablecidos” (Ander-Egg, 1995: 70). Esta conceptualización es específica y se apega al objetivo principal de crecimiento económico, pero deja cabos sueltos como; quién es que hace estos esfuerzos sistemáticos, o para qué se quiere un crecimiento económico, pues de igual manera, sin una planificación se busca un crecimiento económico y muchas veces se consigue.

Gonzalo Martner conceptualiza a la planeación desde una perspectiva muy amplia, pero en la cual se empieza a tener referencia del papel del Estado, asegurando que “la fijación concreta de las metas a la conducta de un plazo determinado y a la asignación precisa de medios en función de aquellos objetivos, es dar forma orgánica a un conjunto de decisiones integradas y compatibles entre si, que guiarán la actividad de una empresa, un gobierno o una familia” (Martner, 1977: 45). Continua en la línea de las determinaciones de un plazo especifico como todos nuestros autores anteriores, pero la relevancia del autor se esboza en que ahora no se sustrae a la noción de toma de decisiones de un simple administrador organizacional productivo, sino que este espectro se abre y en el caben al gobierno y hasta la familia, conectando este concepto a la forma de organización más básica. 

Charles E. Merriam define a la planeación como “Un esfuerzo ordenado encaminado a utilizar la inteligencia social en la determinación de las políticas nacionales. Se basa en datos fundamentales cuidados y minuciosamente reunidos y minuciosamente analizados, en relación con los recursos disponibles en una visón global de diversos factores que se deben reunir para evitar contradicciones entre las políticas o falta de unidad en una dirección general, es una mirada hacia delante y otra hacia atrás. Considerando nuestros recursos y tendencias, lo más cuidadosamente posibles y considerando los problemas urgentes que van apareciendo sobre la marcha, la Planeación debe ver hacia delante al determinar las políticas de largo plazo” (Merriam, 1941: 489). Esta definición es más amplia y por ende cumple más concretamente con nuestros objetivos. El autor llama inteligencia social al carácter planificador que se concentra en solucionar las propensiones fallidas de la nación. Con un análisis muy sistémico y cuantitativo busca que la futura planeación se confronte con los datos que arroja la propia investigación, para de ahí tener noción verídica de la situación en la que se realiza este esfuerzo de coordinar los factores para producir bienestar. El autor parte de este concepto para asegurar la necesidad de unidad en estas decisiones, aparte de la racionalidad que se forma en la comparación entre la investigación con datos relevantes y el plan, para tener así una planificación coherente con la panorámica nacional. Determina que la temporalidad de la planeación no se debe acotar a un plazo menor, sino que deben de tener un impacto generacional, atacando la problemática urgente, determinando las consecuencias para cada proyecto.       

Otro autor dice lo siguiente: “Planeación es resolver, como compromiso estatal, los problemas sociales y económicos que los mercados libres no pueden afrontar ni solucionar. Nuestra Constitución Política define tácitamente la planeación de la economía como una actuación estatal autorizada por la ley de la Republica, que busca racionalizar los recursos humanos y naturales en el campo de la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, con el fin de lograr un desarrollo integral (López Garavito, 1992: 359). Se da por sentado que la planeación sólo se puede concebir en un país donde el Estado regule a la economía; si se privilegia la libertad del mercado a toda costa, esta planeación no se da o tiene muchos rezagos. Lo único deficiente de esta conceptualización, a mi parecer, es el carácter regional que se le concede, es decir, apela a la Constitución de un país determinado y a las necesidades de éste, dejando fuera de su orientación a otros países, en donde en su ley fundamental no se tenga esta distinción y que sin ser así, sí se realice esta instrumentación. 

Bernardino Arana Aguilar ve al igual la dicotomía de situaciones sino muy semejantes, si que encierran un fin primigenio. Nos habla de que planeación es; “al conjunto y procedimientos que conducen a la formulación y la elaboración de documentos denominados planes de cualquiera naturaleza que estos sean” (Arana Aguilar, 1990: 60). Añade que la planeación es una parte de la planificación y que está disputa entre conceptos en la contemporaneidad es fruto de la puesta en marcha de planes que no son aplicados y se queda en sólo eso, planes, provenientes de una planeación pero que no encierran en esa tarea el fin último de la planificación, entendiendo por esta; “un proyecto social global en el sentido de que encarna el instrumento que hace converger los intereses individuales y colectivos” (Arana Aguilar, 1990; 64).

El enfoque que propone el profesor Francisco Javier Osornio Corres en su artículo denominado Planeación y derecho al desarrollo, determina que:

La facultad estatal de planear el desarrollo, no es el resultado de un capricho gubernamental, ni de una ampliación arbitraria de las facultades del Estado en materia económica…Es una necesidad imperiosa del desarrollo nacional y condición del progreso equilibrado justo y armónico del país”. Hace estas afirmaciones considerando los siguiente puntos; “a) Porque la importante intervención del Estado en la economía exige una ordenación de acciones bajo el riesgo de producir caos. Esto es, el Estado interviene administrando, con frecuencia de manera monopólica, los sectores prioritarios y estratégicos de la economía nacional. b) La complejidad de la economía internacional y la notable influencia que ejerce a nivel interno requiere de una máxima eficientización (sic) de la actividad económica nacional a fin de poder reincorporarse eficazmente al mercado internacional. c) En relación con las consideraciones precedentes, hay que decir que el conjunto de la actividad económica nacional requiere de una visión integradora que de unidad de dirección logrando satisfacer las necesidades del mercado interno, así como competir eficazmente en el mercado internacional. d) La responsabilidad de rectoría del Estado demanda de un esquema que armonice la actividad económica de los sectores público, social y privado para satisfacer las crecientes necesidades de la población; así como incorporarse a la dinámica del progreso. (Osorio Corres, 1987: 12),

Este concepto viene a reivindicar gran parte del porqué de la planificación. Se acerca a la noción del Estado interventor en la economía y maneja con interés la necesidad de una imperiosa administración del Estado sobre los sectores estratégicos de la economía. Señala puntos primordiales de la teoría del Estado como agente neutralizador de las relaciones económicas del mundo capitalista y además conjuga razones muy lógicas que expresa en puntos específicos, de situaciones que tiene que prever la planificación en nuestro país. Ahí es cuando resulta interesante el concepto, pues introduce conflictos inherentes al sistema de producción capitalista y de libre mercado. Considera situaciones como la competencia con la economía internacional o la integración del mercado interno como parte de su postulado teórico, y refuerza sus intenciones con consecuencias que tiene la planificación que cumplir; tales como armonizar los sectores de la actividad económica y equilibrar el desarrollo económico de un país. Del mismo modo se ve un claro matiz con los anteriores conceptos; ya no señala fines ulteriores y subjetivos, sino que los refieres explícitamente y tiene tras de estos fines, toda la noción planificadora.

Luis Danton Rodríguez afirma en su artículo denominado Rectoría económica del Estado, que la planeación es ya un imperativo para las economías, argumentando que sólo así se logrará elevar las condiciones de competitividad en el mercado externo además de satisfacer demandas internas de la población. Este proceso de planeación, el autor lo ubica principalmente dentro de las actividades prioritarias y estratégicas de la economía delimitada por la ley. Asegura que sólo así las fuerzas productivas del país se orientarán bajo criterios de equidad social y se harán co-responsables del interés público, haciendo converger esfuerzos expresados a través de una sistemática “consulta popular” (Danton Rodríguez, 2009: 34).  

El concepto de planeación dentro de este trabajo será el siguiente: “la planeación como una intervención del Estado dirigida a ordenar el desarrollo de la actividad económica y social, mediante la escogencia de un conjunto de alternativas para realizar los objetivos y las metas deseadas, con el mínimo de costo social, a través de programas y proyectos, tomando como consideración tanto de los recursos como de los medios disponibles” (Fulgencio Jiménez, 2005: 33).

Este concepto de entrada escueto y poco abstracto, soporta las necesidades del trabajo. De entrada considera al Estado como fundamental para la dirección y ordenación de la política económica, enseguida se afirma que de esta forma la planeación del Estado tiene como objetivo el desarrollo económico5, que aunque parece lógico, no todos los autores introducen esta noción desarrollistas dentro de sus concepciones que se puede suponer como una valorización constate de capitales nacionales. Además, no solamente afirma que únicamente con este instrumento se logrará un invariable desarrollo económico, sino que también introduce el término social. Esta referencia engendra una decantación del autor a afianzar que no todo progreso económico se cifra a un proceso de movilidad social, es decir, asevera informalmente que para que exista desarrollo social, debe de incurrir un desarrollo económico, pero sino no hay desarrollo social tampoco se puede hablar de una planificación exitosa, aunque exista desarrollo económico.

Escogencia se pude traducir como la acción o efecto de escoger, y es así que el Estado deviene en una forma de seleccionador del modelo y tipo económico, pues no sólo se apega a las posibilidades invariables de una economía de monocultivo, sí ese fuera el caso, o de una industria pequeña y centrada en una sola variable, sino que tiene la posibilidad de diferenciar sus intereses de acuerdo con su conveniencia, y a la conjugación de estos intereses con el desarrollo económico y social, apelando por una planeación que afecte esta situación, y se trasforme en un motor impulsor de metas productivas que se intentan alcanzar en la lógica del mayor desarrollo acelerado posible, siempre apegándose a las realidades.

Considera el autor que una buena planeación debe contener una política de precaución, en cuanto a este desarrollo acelerado y sus consecuencias, pues cuando esto sucede en las sociedades capitalistas subdesarrolladas, es decir cuando la acumulación de capitales se hace exitosamente, suele producirse una pauperización de las poblaciones marginales.6 Cuando el capital se hace fuerte y obtiene espacios de poder que antes no poseía por debilidad propia o fuerza de otras organizaciones sociales, éste, -el capital-, trata mayormente de seguir en este rumbo benevolente para sus intereses propios, y continúa tratando de obtener la mayor ganancia posible, aun a costa de las relaciones laborales y de los jornales ya de por si mermados. Esta acción es frecuente, y el autor lo sabe, por eso coloca como una de las necesidades intrínsecas de la planeación velar por el desarrollo económico, pero sin descuidar que por este proceso congénito se pierden derechos laborales o nivel adquisitivo de los salarios. Finalmente me parece que es la definición concéntrica más benéfica para la presentación del trabajo, aunado a que desarrolla otros postulados que sirven de soporte para esta teoría.

Sin embargo esta teoría, si bien convencionalista, abreva de otras consideraciones, que aunque probablemente no es la intención del autor, si revisten reflexiones que dan para retomar otros enfoques teóricos respecto al punto central que es la planeación.

El enfoque común que se le da a la planeación desde una perspectiva intervencionista se delimita en un proceso de elaboración y aplicación de un plan que se adapta a los medios y recursos disponibles para su eficacia. Además, se concentra en un proceso de participación de los miembros de la sociedad para establecer un instrumento que defienda el “interés general” dentro de los aparatos de control del Estado para esclarecer contradicciones y dificultades que se presentan en la economía. Es una forma de garantizar el bienestar colectivo sustentado en la racionalidad del instrumento y de su eficacia al trasladarlo a la realidad.

Pero para una teoría más crítica, la planeación dentro del modo de producción capitalista se analiza a partir de que la participación del Estado en la economía responde a una restructuración del sistema capitalista al desarrollar anticuerpos propios establecidos en el Estado para soportar las crisis capitalistas que lo ponen en riesgo. Es decir, el Estado y su participación en la economía con empresas públicas y regulaciones económicas, se manifiesta en la tendencia de amortizar el descenso de la tasa de ganancia y recurrir a la autonomía relativa del Estado para recubrir cualquier vicisitud que pueda poner en riesgo todo el esquema del modo de producción latente. Esta visión comprende al Estado como una configuración política instrumental por parte de la burguesía, pero también lo retoma como un espacio de lucha, en el que la clase dominante lo detenta para mantener su supremacía ideológica, política y por supuesto económica7.

Siguiendo esta línea teórica del marxismo clásico y contemporáneo se puede comprender a la planeación como una herramienta del Estado instrumento o sujeto de una clase dominante, que la aplica -la planeación- para defender, organizar y delimitar los intereses de esta misma clase y sus relaciones con las demás clases dominadas. Aunado a un papel de conciliación de los antagonismo en el proceso económico. Siendo el Estado detentador del “interés general”, la planeación también se configura como un elemento que demostrará la búsqueda de este mismo interés, armonizando las desigualdades y recurriendo a un consenso ficticio para solucionar los conflictos dentro del modo de producción y su desenvolvimiento en la sociedad.

Este otro enfoque no será el predominante en la subsecuente presentación de la investigación, ya que llega a ser muy determinista al considerar que cualquiera de los cambios resultados de la planeación burguesa se comprenderían en una lógica de sobre acumulación de capital o descensos de la tasa de ganancia y crisis con su posterior reorganización. No estoy en condiciones de afirmar o negar dicha hipótesis, pues la investigación se tornó muy amplia y se desarrolló en diversos sistemas políticos y económicos nacionales. Pero es innegable que en algunos casos, como pudiera ser las reformas en el marco de la planeación democrática que se hicieron en México en la década de los ochentas, revistieron en buena medida esta explicación, que ya profundizaremos más adelante. Sin embargo, es valido decir que este enfoque no se expresará con mucha contundencia dentro de esta investigación debido a una autocritica, al señalar las deficiencias y vacios intelectuales que están en proceso de cubrirse y que sólo dan para un análisis muy especifico, como puede ser el caso mexicano.                   

Continuando con el marco teórico es necesario desentrañar dos conceptos más que tenemos que aclarar para notar los resultados que la planeación arroja en el ámbito gubernamental; son el de eficiencia y eficacia. Esto es así, porque toda la noción planificadora, como lo hemos venido repitiendo, solo es concebible dentro del análisis convencionalista en una constante búsqueda de bienestar social acompañado de distribución económica, y esto sólo se logra cuando la acción gubernamental consigue alcanzar estas dos definiciones que complementan el buen gobierno. Por eficacia tenemos que entender; la capacidad de un sistema para obtener resultados, sin ocuparse de los recursos que deban invertir para ello. La eficiencia es la relación entre los resultados que se logran y los costos de los recursos necesarios. Es decir, la planeación debe de cubrir estas dos distinciones hipotéticamente; ser consientes de los objetivos que se proponen para alcanzar resultados esperados en casos ideales, que es el tema de la eficacia. Por eficiencia se deben prever los recursos para concordarlos con los resultados en un también caso ideal (Bouza Suarez, 2000: 26). El gobierno en turno, deberá entonces apelar a estos dos ideales y plantear en la planificación de cualquier tipo que estos dos preceptos estén presentes, con el fin de obtener una maximización de los objetivos como de los bienes, y así cubrir la máxima expectativa para obtener mayor provecho.

Contenidos de la planeación.


Como se señala en la propia definición dada, la conclusión de un plan debe estar muy bien sopesada por información verídica y señalando de antemano los medios cuantificados de con que se cuenta. Esta exploración se consuma en un plan en el que se expresan las necesidades que la sociedad requiere, añadiendo etapas determinadas y muy claras.

Las etapas de la planeación empiezan por un Diagnostico, continúan con la Estrategia a seguir, califican los Objetivos y cuantificaciones de Costos, y terminan con la Financiación de las propuestas.

El Diagnostico de las circunstancias, se reduce a una breve descripción de la problemática a desarrollar, partiendo de que todo este proceso tendrá como resultado la mejora económica del país. Para iniciar este diagnostico es recurrente acudir a la información anterior para de ahí liar el hato y verificar en que circunstancia se encuentra la rama en la que se hace este diagnostico, que la mayoría de las veces se apoya en una constante cuantificación de los recursos por medio de estadísticas correspondientes (Fulgencio Jiménez, 2005: 13).

La Estrategia que se retoma de la planeación se valora como la presentación de los instrumentos elegidos para alcanzar el objetivo en el mediano o en el largo plazo. Se orienta toda la información obtenida en el Diagnostico para la canalización de metas esperadas, estableciendo a su vez los métodos para hacer de estas metas una realidad notable. La Estrategia se centra en lograr los objetivos sociales, que para nosotros tienen gran importancia por la referencia pretérita dentro de nuestro concepto, logrando un menor esfuerzo financiero y de asignación de los recursos.

En los Objetivos y en la cuantificación de los Costos, es necesario tener una correspondencia muy específica entre las metas fijadas individualmente con los objetivos trazados en el plan en general. No obstante es notable señalar que en toda planeación habrá metas intermedias y metas finales. Así pues, dentro de los objetivos solo figuraran las metas finales, en cambio las intermedias se incorporaran en el estudio de los medios establecidos para lograr los fines.

Por último, se deberá calcular los recursos indispensables para la planeación exitosa, así como los materiales necesarios, tanto de número de horas hombre como en maquinaria necesaria con una logística preestablecida. Todos estos recursos necesarios se tendrán que especificar si no en el plan, sí en la conjunción de la planeación pues se establece de donde se obtendrán.8
Manuel Fulgencio ahonda más y coloca principios primarios de la planeación. Estos principios son generales, y no se deben descuidar en cualquier intento planificador; El principio de Racionalidad tiene como vértice primario el seleccionar acciones inteligentemente, sopesando el máximo de beneficio en la creación del plan. El principio de Previsión se inherente a la planeación, pues se coloca en periodos determinados y limites fijados de antemano del desarrollo deseable. Esta previsión surge naturalmente de los estudios concienzudos y de la investigación precedente. El principio de Universalidad debe abarcar todas las fases tanto del proceso administrativo, económico y social que el Estado tiene como facultad atender. Es decir, la actividad del Estado estará regida y programada por la gestión de la planeación, ya que esta tarea no sólo es ocupación de los grandes cargos en el organigrama, sino que forma parte de las ramificaciones en que se tengan inmiscuido el plan. Por otra parte, este principio se anuda al de Unidad, es decir que formen un todo integro al tiempo que se coordinen eficazmente. En la práctica se demuestra este principio conforme a la integración de los planes sectoriales inmersos en la planeación global. Otro principio pilar es el de Continuidad, pues es necesario que no se descuide esta instrumentación, ya que siempre es deseable la obtención del máximo rendimiento de los recurso tangibles, pues la planeación aunque se manifiesta en plazos y se verifica en la conclusión de éstos, es en sí ilimitada según en autor. El principio de Inherencia sólo termina por confirmar que este instrumento es necesario tanto en la vida humana como en la del Estado en concordancia con la intervención en la economía (Fulgencio Jimenez, 2005: 89).

Pero más allá del sistema planificador y de la forma orgánica que ésta adopte, es necesario despojarla en esta investigación de cualquier matiz administrativo excesivo y señalarla como la acción del Estado de establecer prioridades de las necesidades ya identificadas, definiendo los objetivos posteriores y calculando las medidas que funcionen adecuadamente para evitar un brote de deslegitimación o hartazgo razonable de las problemáticas continuas que se presenten en la sociedad sin repuesta a corto plazo. Esto lo menciono porque creo que en el proceso planificador es conveniente enumerar los componentes sustanciales de este proceso. Partiendo de la participación social masiva y representativa que le otorgue viabilidad al proyecto, ya que sí ésta no es consensuada y discutida con amplitud, corre el riesgo que sea sólo un plan de gobernantes imperiosos y alejados de la realidad en el mejor de los casos, en el peor el sistema planificador puede formar parte de una oligarquía económica y política que designe los objetivos convenientes a su interés. Este componente social esta suscrito ampliamente en la ley fundamental y en las leyes secundarias del Estado mexicano, pues al momento de su aplicación es inconcebible dejar por fuera a sectores que por su naturaleza tienen el conocimiento apropiado para exhibir las problemáticas sociales y concretarlas en el plan, y de ahí partir a un debate más amplio que logré alguna solución colectiva nacional. Es tan importante este ingrediente dentro de la planeación, que estampa de forma definitiva la legitimación de todo el plan.

Las reglas justas para la aplicación de recursos y los compromisos éticos de parte de los planificadores emanan de la misma génesis, pues también forman parte del proceso planificador. Es decir, parten de la naturaleza democrática y provechosa de los gobiernos que se ven influenciados por la necesidad imperiosa de realzar la economía de sus respectivos países sin descuidar las fisuras burocráticas que afecten de forma irremediable el resultado de la planeación (Martinelli, 2002: 32).


1 Otros autores conceden al concepto de planificación el “proceso de formulación y de definición de objetivos y prioridades a nivel macro social […] que alude aun proceso de tipo global, que se formula en función de las demandas sociales y del programa de gobierno […] que pretende satisfacer determinadas necesidades sociales a través de la realización de un plan” (Ander-Egg, 1995: 61). Este mismo autor califica a la programación “como el conjunto de procedimientos y técnicas por medio de las cuales se establece de manera sistemática una serie de actividades, previsiones y disposiciones, para formular o elaborar planes, programas y proyectos -es decir- un instrumento operativo que ordena y vincula cronológica, espacial y técnicamente las actividades y recursos necesarios para alcanzar en un tiempo dado determinadas metas y objetivos” (Ander-Egg, 1995: 62). Por último, por planeación entiende la acción o efecto de planear, considerándolo como un concepto indistinto en nuestra lengua castellana, pero que suele referirse con tareas determinadas mayormente en lo físico (Ander-Egg, 1995: 62).

2 El concepto de plan como tal no nos genera inconvenientes, pero dentro de éste se vuelve necesario revisar otro que estará presente en todas las definiciones y apuntes que reconozcamos posteriormente. Este es el de racionalidad, ya que al dejar entreabierta la no concretización del término, se someterá a la interpretación desvalorizada del concepto, y se terminará por asumir a la racionalidad como una personal forma de ver los acontecimientos sociales -del autor y de los lectores- , sin tener esto algo que ver. Es así que la racionalidad suele hacer referencia a un tipo de acción consciente, deliberada y reflexiva que busca determinada optimización. En el caso de la planificación como un instrumento racional del Estado, se vuelve evidente la necesidad del mismo de optimizar los recursos disponibles para el desarrollo económico, de ahí proviene su racionalidad, además de todo el embalaje reflexivo anterior que condiciona a la planeación (Álvarez, 1993: 88).

3 Una terminología que fue abordada en la década de los sesenta fue el de la de planeación cultural que aunque mantiene la misma idea de aumentar la probabilidad de un resultado positivo, ésta hace referencia a la “responsabilidad de los Estados y se considera necesario planificar las acciones culturales, al menos las que realiza el Estado” (Ander-Egg, 1995: 70).

4 “Para este concepto la planeación tiene las siguientes etapas:

  1. Fines; especificar metas y objetivos.
  2. Medios: elegir políticas, programas, procedimientos y prácticas con las que habrán de alcanzarse los objetivos.
  3. Recursos: determinar tipos y cantidades de los recursos que se necesitan; definir como se habrán de adquirir o generar, y cómo habrán de asignarse a las actividades
  4. Realización; diseñar un procedimiento para tomar decisiones, así como la forma de organizarlos para que el plena pueda realizarse.
  5. Control; diseñar un procedimiento para prever o detectar los errores o las fallas del plan, así como para prevenirlos o corregirlos sobre una base de continuidad” (Ackoff, 1982: 13-17).

5 Y ya que se abordará en repetitivas ocasiones el concepto de desarrollo económico, y que forma de manera implícita una prolongación de la intervención estatal en la economía, es necesario detallarla. Entendemos al Desarrollo Económico; “como la condición social dentro de un país, en el cual las necesidades autenticas de su población se satisfacen con el uso racional y sostenible de recursos y sistemas naturales. Esta definición general de desarrollo incluye la especificación de que los grupos sociales tienen acceso a organizaciones y a servicios básicos como educación, vivienda, salud, nutrición y sobre todo que sus culturas y tradiciones sean respetadas dentro del marco social de un Estado-nación particular” (E. Reyes, 2002: 25). Notamos que aunque la concepción que estamos analizando se centraliza en el desarrollo económico, no podemos limitarnos a una pura visión monetarista o financiera, sino que involucra las dimensiones sociales, políticas y hasta culturales, claro, siempre partiendo de que el desarrollo de las anteriores parte indivisiblemente de una mejora en la economía nacional.

6 En el capítulo XIII en el que se aborda el tema de la Maquinaria y la gran industria en el prime tomo de El Capital, Marx aborda varios ejemplos dedicados específicamente a la pauperización del trabajo y por ende del estilo de vida de los individuos cuando se manifiestan la acumulación de capitales a gran escala y se da paso a la industrialización. Es allí cuando aborda entre otras la cuestión de la crisis de la industria algodonera en Inglaterra de mediados del siglo XIX, expresando los siguiente, “Excepto en las épocas de prosperidad, los capitalistas se empeñan en una lucha encarnizada por su participación individual en el mercado…se llega siempre al punto en que se procura abaratar la mercancía mediante la reducción violenta del salario por debajo del valor de la fuerza de trabajo” entendiendo que el salario sólo representa los medios suficientes para reproducir esa fuerza de trabajo para la jornada siguiente y no el valor de la fuerza de trabajo. Pero esto en el caso de la crisis algodonera, situación generalmente rural y no urbana, además en medio de una crisis, contraste en lo ilustrado en la manufactura moderna que también es utilizado como ejemplo por el propio Marx, y adonde es proclive la inversión capitalista para generar plusvalor en épocas de bonanza. Es en estas manufacturas,”Un ejemplo clásico de trabajo excesivo, de una labor abrumadora e inadecuada y del consiguiente embrutecimiento de los obreros consumidos desde la infancia…Esta gente se halla tan exhausta tras el día de duro trabajo, que no se observa ni en lo más mínimo las reglas de la salud, de la limpieza o de la decencia.” Lo mismo ocurre cuando se da la transición de las manufacturas y de las industrias pequeñas domiciliarias a la gran industria. Pues la utilización de maquinas que remplazan la fuerza viril por naturaleza masculina, y hace proclive la utilización excesiva de la fuerza de trabajo femenina e infantil (Marx, 1975: 544-610). Estas situaciones están reguladas por las legislaciones laborales de las diferentes naciones, pero de igual forma la búsqueda constante de ganancia en la competencia capitalista mundial, hace inevitable una pauperización en mayor o en menor escala de las zonas mayormente desprotegidas, por tanto la planeación se vuelve un instrumento viable del Estado para que esto se reproduzca o no. 

7 Esta afirmación se hace en concordancia con la obra de Nicos Poulantzas en su libro Estado, poder y Socialismo, en donde se escinde el apartado dominado sobre la funciones económicas del Estado. Es ahí que explica en un primer término las nuevas actividades del Estado, ya no sólo con funciones represivas e ideológicas, sino ocupando una papel preponderante en las funciones económicas. “Estas funciones económicas se articulan directamente al ritmo propio de la acumulación y reproducción del capital.” Esta participación se da así puesto que es esencial esta acción del Estado para la reproducción del capital aunque se quede en entredicho la organización de la hegemonía; dando pauta a una mayor agudización de las contradicciones inherentes a la economía. Toda medida económica del Estado tiene así un contenido político en el sentido de una estrategia política de la clase dominante, es así que las funciones económicas se han encaminado a reproducir parte de la ideología predominante. Esta es causante de una contradicción en el seno de estas acciones, pues por una parte están ligadas a la acumulación monopolista de capitales y por otro atienden a la realización de compromisos con las clases dominadas. Este aparato económico del Estado es sede de la fracción monopolista que detenta la hegemonía dentro del bloque en el poder; ésta fracción desempeña un papel orgánico en la reproducción del conjunto del capital bajo todos sus aspectos y en todos los dominios donde se extiende este ciclo. Y la razón por la que el Estado participa con empresas públicas en la economía  no se deriva de la nulidad de ganancia en estos sectores, sino principalmente por la certidumbre que estas intervenciones acarrean en las coordenadas generales de la reproducción del capital. Es decir, en sectores muy estratégicos tal o cual capital podría aprovecharse obteniendo un benéfico exclusivo a corto plazo, desviando con ello a un reestructuración del conjunto del aparato productivo en beneficio sólo de esta fracción de capitales; es de interés general de la burguesía en su conjunto esta intervención del Estado convirtiéndose en una necesidad política (Poulantzas, 1979: 200-244).

8 En otros autores el contenido aunque no difiere en demasía, si coloca nuevos argumentos con los que se podrá enriquecer este análisis del contenido de la planeación. Everett E. Hagen, consolida cinco enunciados normativos con los cuales se pretende aclarar las entrañas de la planeación.
En primer lugar aduce a una forma individual del análisis de las propuestas de cada sector integrantes del plan, asignando los meritos que cada una contengan y desdeñando los que puedan parecer ineficaces e innecesarios.
El segundo paso que el autor nos indica “implica considerar si las facilidades y servicios planeados por las diversas dependencias del gobierno incluyen los requeridos para completar los proyectos de otras dependencias, y si los servicios y facilidades planeados por el gobierno, en su conjunto, incluyen los que se requieren para complementar la actividad económica” Esto deriva de la complementación mutua de la planeación y infraestructura o capacidad humana requerida para llevar a cabo lo necesario. Es decir, sí en la planeación se hace indispensable construir determinada infraestructura o instruir determinado círculo social, es necesario contar antes con los encargados preparados para tales tareas, pues si no se ve desde todos los ángulos las necesidades que se tienen que afrontar y no se cuantifican todos los insumos necesarios para lograr dicho plan, todo quedaría comúnmente en incertidumbre
El tercer indicio del contenido de la planeación se aborda a partir del análisis de los proyectos, ya no en forma individual, sino con referencia al anterior paso, donde se aclaran los recursos necesarios para actuar. Con esta referencia se evalúan los proyectos dependiendo de su viabilidad y partiendo de la previsión los componentes de la actividad gubernamental, además de los la actividad privada y sus necesidades, englobando así la demanda pública y privada. La buena planeación consecuentemente, deberá de introducir propuestas para modificar los programas públicos o para inducir cambios sustanciales y ventajosos en la actividad económica privada
El cuarto requerimiento del contenido planificador se centra en la eficiente planeación con respecto al cambio de demandas globales requeridas y las perspectivas de las mismas a largo plazo. Ya sea su fin reducir o aumentar esta demanda, a la planeación le toca fundar estas expectativas y trabajar a partir de estas cifras. Los funcionarios encargados de la planeación, en estos casos, consideraran el total del gasto público presupuestado y discurran la magnitud del probable consumo privado, la inversión y las exportaciones. Actuando el planificador en favor de que estas señales no impliquen un descontrol en las producciones necesarias y logrando estabilizar el mercado con su actuación acelerada y prevista de antemano.
El último de estos pasos que nos explican el contenido de la planeación; pone un gran énfasis en la cuantificación eficaz de las determinaciones necesarias en un país sobre la producción. Ya que en el pensamiento de este autor se denota una creencia; con tasas de inversión en aumento y con un control planificador sobrio y sin rezagos se logrará un desarrollo económico sustentable y sin afectaciones tanto al mercado como a la delgada línea de distribución del ingreso que es la principal manifestación del desarrollo económico
Es así que se obtiene la ambrosía de la planeación, con cualidades como las que acabamos de nombrar que revelen la pulcritud o desaseo de la instrumentación económica (E. Hagen, 1964: 20-27)..

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