NATURALEZA DE LA PLANEACIÓN ECONÓMICA. RECUENTO DE LA PLANEACIÓN ECONÓMICA EN MÉXICO Y EL MUNDO.

Rodrigo Hernández Gamboa

Pakistán.

Pakistán es muy similar a los países subdesarrollados de todo el mundo en donde se buscó aplicar la planeación como forma de obtener un desarrollo acelerado en la primera mitad del siglo XX. Tuvo, como gran parte de las regiones del Asia meridional, grandes deficiencias en su industria; la agricultura ocupaba gran parte de su fuerza de trabajo, y proporcionaba por ende gran parte de su ingreso.

Al comienzo de su balcanización con la India, se perdió gran parte de su planta productiva en su separación del subcontinente. Las cadenas de producción quedaron diseccionadas, pues la producción de materias primas quedó del lado paquistaní, en cambio las industria a las que abastecía para su procesamiento se retuvieron del lado indio. También se perdió gran parte de la fuerza de trabajo calificado por las inmigraciones. Para comprender el contexto paquistaní, es necesario señalar que Pakistán en su rompimiento con la India, quedo diseccionada en dos regiones separadas pero con el mismo Estado-nación como base. El Pakistán occidental reunía a finales de la mitad del siglo pasado al 85% del territorio del país con un 46% de los habitantes, mientras que Pakistán oriental reúne el 15% del territorio y el 54% de los habitantes. Sus diferencias raciales, étnicas, consuetudinarias y de región, sólo fueron compaginadas por una conciencia que los asimilaba en el credo; el islamismo atrajo a estas dos regiones en su miedo por dejar, a la salida del imperio británico del subcontinente, el poder a los Indios de diferentes credos, teniendo la duda de si respetarían sus costumbres y tradiciones mahometanas. La enemistad de las dos regiones diseccionadas de Pakistán tendía más a valorar su sentido de pertenencia como étnica, que su sentido patriótico dentro de la misma nación, afectando por tanto a las estructuras del Estado y a la composición de los planes de desarrollo económico (E. Hegan, 1964: 73).

La búsqueda por industrializarse comenzó poco después de que se independizara Pakistán de la India, pues las fábricas no estaban en su territorio. Fue así que con esta magra industrialización, basada la economía mayormente en el sector primario, se manifestó coyuntura de la guerra coreana, siendo propicio para un amplio desarrollo de las materias primas que sirvieron para exportación, al mismo tiempo que se integraron a una mediana industrialización que se fincó sobre de los ingresos de las exportaciones que se intercambiaban por bienes de capital para la producción. Al término de este conflicto, fue necesario normalizar la balanza de pagos que sufría dificultades, fue por esta razón que se afianzó el mercado interno sólo a las pocas industrias nacionales que se establecieron en el auge del conflicto.

En estas condiciones fue que el gobierno paquistaní en 1952 crea la Corporación para el Desarrollo Industrial, dándole facultades para participar en la empresa privada o de financiar proyectos por su propia cuenta. Esto fue una expresión, pues el gobierno se dedicó a invertir en infraestructuras como trasportes y comunicaciones. Solamente con este desarrollo que ocasionó la guerra y con el financiamiento a la industria por parte del Estado, la producción industrial creció tres veces, pero este rubro todavía no representaba la gran mayoría del ingreso nacional. Además, que el rezago en el que se dejó a la agricultura provocó serios problemas en la producción de alimentos, teniendo que importar alimentos, enfrentado por ello un serio déficit en la balanza de pagos nuevamente. Estas situaciones les llevaron afrontar la necesidad de obtener créditos internacionales, solamente por esta cuestión se adoptó un plan económico en 1951 que se prolongó durante seis años (E. Hagen, 1964: 73).

En 1953 el gobierno constituyó la Junta de Planeación conformada por tres miembros, con la intención de presentar un plan a cinco años. Pero ante la inexistencia de expertos, se necesitó una convocatoria externa en la que sólo se logró contar con dos expertos extranjeros, además de los cuatro nacionales, haciendo que la realización del plan se prolongara. Al año siguiente el número de paquistaní creció a 60 y los extranjeros que apoyaban con su experiencia eran ocho. El plan estaba pensado para que cubriera de 1955-1960, pero ante situaciones coyunturales internas se mantuvo en secreto hasta 1956 que se dio a conocer al público, pero ya había pasado un año del plan instituido.

La formulación del plan derivó de una lista de proyectos de desarrollo que fueron a su vez germinados de las proposiciones de la burguesía nacional, de los Ministerios y de los gobiernos locales y del Estado nacional. Estas propuestas fueron evaluadas por la Junta de planificación que revisó su viabilidad y las modificaba en lo pertinente, pero en algunos casos los proyectos fueron hechos por la propia dependencia estatal. En la práctica hubo mucha deficiencia, pues la planeación enfocada a los ámbitos privados y públicos, tenían que esperar la reciprocidad de cada plan particular, para conjugarse con el Estatal, sin estar por ello interrelacionados estos planes particulares con el todo E. Hagen, 1964: 75).

Los proyectos que se integraron en la preparación del plan tuvieron como objetivos primarios: 1) Equilibrar los gastos totales incluidos en el plan, con los recursos financieros de que se podían disponer; 2) Asignar recursos a los diversos proyectos de cada sector, dependiendo de los logros de los objetivos; 3) Compatibilizar los propios elementos del plan con su totalidad para asegurar su consistencia interna, y 4) Analizar cada programa interno apara asegurarse de su viabilidad.

Los propósitos del plan fueron; mejorar el ingreso nacional, mejorar la balanza de pagos, creara nuevos empleos y establecer progresos en los sectores sociales, en particular en las regiones menos desarrolladas de Paquistán oriental. Los recursos que se destinaban para lograr estos objetivos se distribuía conforme al costo-beneficio del proyecto que se tratase, examinando su rentabilidad, los beneficios en cuanto a entradas o ahorros de divisas, y a su contribución en la ocupación.

Para que la planeación tuviera la manera de interrelacionarse y cumplir con las expectativas acordes a la proyectado, fue necesario contar con todas las facilidades administrativas, de las estructuras de comunicación y de las materias primas disponibles. Es por eso que se planteó la solución de una tabla que expusiera todos los flujos de los bienes y servicios que se requerían en la industria, pero los datos fueron tan fragmentados y discontinuos que se abandonó este utensilio. Así que se decidió hacer un plan para armonizar el plan precedente, es decir, con este nuevo plan se intentó ajustar las discrepancias de los diferentes proyectos con la totalidad, preocupándose por la viabilidad técnica y administrativa sobretodo.

La aprobación del plan fue objetada por algunos Ministerios que veían afectados sus intereses, pero cada una de estas divergencias se resolvió venturosamente. El problema sobrevino cuando Paquistán occidental aceptó el plan sin muchos aspavientos, mientras que Paquistán oriental lo desechó resueltamente, arguyendo que no sele asignaban recursos que le parecía justo recibir. Se anunció que la parte occidental le entregaba más recursos por obra de los impuestos al gobierno central que la parte oriental, además, que las exportaciones de la parte occidental eran superiores a las de parte oriental. Aún así se concluyó que se le asignaría la misma cantidad de fondos para las dos partes equitativamente, logrando destrabar el plan que había sido retrasado un año. Esto produjo una nueva recomposición de los gastos, haciendo mayores los fondos para los proyectos del área oriental y disminuyendo por esa razón el objetivo de crecimiento; de 20% a 15% en los cinco años del plan. Por eso la puesta en marcha se celebró el 15 de abril de 1957, dos años trascurridos desde el punto inicial del plan, pero aún así el texto final se publicó en 1958 cuando ya sólo quedaban 2 años del periodo establecido para el plan (E. Hagen, 1964: 82).

De los gastos incluidos en el plan el 30% eran del sector privado y el 70% provenían del sector público. De los gastos del sector público el 30% se destinaban a la agricultura y obras referentes a la este campo de la producción, y el 25% a la industria y a la energía, el 18% a transportes y comunicaciones y el 20% a los programas sociales. El plan se extendió por más de 650 páginas que contenían las políticas a corto plazo, pero también contenían planes a largo plazo, eludiéndose el problema del crecimiento de la población en los dos casos (E. Hagen, 1954: 85)

El comportamiento de la economía quedó por debajo de las promesas del plan, el ingreso nacional sólo tuvo crecer en 10.5% del 15% prometido, y el ritmo de crecimiento anual sólo estuvo al margen del 2%. El gobierno no tuvo la posibilidad de entregar los recursos para el desarrollo, en tanto la iniciativa privada sobrepaso el crecimiento estipulado, pero no siguió por la línea trazada en el plan, sino que se desarrolló en otras ramas de la industria que no tuvieron mayor impacto en la economía. Hubo progresos en lo que respecta a trasportes, energía e industria, pero el bienestar social se descuidó considerablemente, pues el programa de salud logró sólo algunas metas, como por ejemplo; el número de médicos y enfermeras planteados no e concretaron, sólo se utilizaron el 40% de lo presupuestado, en educación el número de profesores no aumentó y no se mejoraron los programas de estudio, aunado a que el dinero para casas-habitación se gastó exorbitantemente por capitales privados en casa de lujo, y el dinero público en oficinas y reacomodo de refugiados. En total, podemos afirmar que sólo se puso en marcha el programa social cuando se publicó el plan, tres años después de lo pautado, aplicando sólo una cuarta parte de lo estipulado en la cuestión social. En la agricultura, la producción de arroz, trigo, algodón y yute no amento durante el plan, y algunas como el té y el tabaco quedaron por debajo de lo planeado. Fueron muchas las causas del fracaso de la planificación en la agricultura, siendo ésta la que más fondos recibió. Las causas fueron; los patrones productivos ya anticuados y no competitivos, los métodos de cultivo no apropiados, lo incierto de las lluvias y las limitaciones impuestas por parte del gobierno que resultaron infructuosas (E. Hagen, 1964: 87).

Las consecuencias fueron mayúsculas; no se aumentó la producción de granos; tuvieron que importarse alimentos que no correspondían con las ganancias de las exportaciones de otras materias primas. La mayoría de los proyectos fueron pospuestos y el desarrolló nacional disminuyó.

Los programas anuales de desarrollo que fueron hechos por la Junta de Planeación en cooperación con el Ministerio de Finanzas determinaron el desarrollo anual de los proyectos y del presupuesto de los gastos de desarrollo por parte del gobierno central y de las provincias. En algunos casos las disputas con el Ministerio de Finanzas por la asignación de los fondos públicos y por las presiones políticas de la burocracia reinante, determinaron la no aplicación de lo planteado por los planificadores. Esta fue sin duda una señal explicita de la debilidad de la Junto de planeación, pues no dispuso del personal suficiente para hacer, de los planes quinquenales, planes anuales efectivos. Estas entre otras fueron las causas que llevaron al fracaso al primer plan quinquenal paquistaní (E. Hagen, 1964: 90).

La responsabilidad por evaluar los avances del plan se le adjudicaron a la Oficina de Proyectos de la Secretaría de la Presidencia, en el año de 1959. En lo que concierne a la inversión privada tenemos que decir que se apartó radicalmente de lo estipulado en el plan, dirigiéndose en mayor medida a la industria básica en lugar de la industria pesada y de bienes de capital. Pero dejando por fuera la ineficacia del sector privado, es valido decir que la debilidad del Estado también jugó en contra al plan, pues existieron muchos cambios en el gobierno, y nadie se preocupó de superponer la viabilidad del plan por encima de los intereses políticos. La estabilidad política, los juegos electorales y otras necesidades del Estado paquistaní estaban por encima del desarrollo económico, y la planificación no se pudo concretizar.

Para el segundo plan se comenzó por bosquejar el esquema en 1958, incluyendo un balance preliminar de la situación financiera global, las asignaciones sectoriales y las metas de producción. El 40% de las inversiones de la planeación fueron asegurados por el sector privado y el 60% restante para el sector público. Otra vez el plan dio precedencia a la agricultura, recalcando su favoritismo por las cooperativas de crédito y ventas que se buscaba se ampliara por toda las comunidades rurales del país. En lo concerniente a la industria, se cambio la política anterior, no dejando ahora industrias de ningún tipo bajo campo exclusivo del gobierno, desplazándose a la empresa privada. Este segundo plan fue mucho más breve que el primero, dejando por fuera consideraciones de política económica a gran escala, no dando opción a debates intrincados de doctrinas económicas, simplemente apegándose al empirismo presupuestal, aunque manteniendo objetivos muy parecidos a los del primer plan.

En 1961 se ordenó que se formaran equipos de trabajo en cada Ministerio para que se dedicaran a organizar los deberes planificadores en cada sector. Estas unidades tuvieron también la facultad de observar loa avances de cada proyecto y formular informes de los mismos, convirtiendo a la planeación en parte integral de todas las actividades del gobierno. También en la provincias los funcionaron se atribuyeron responsabilidades ejecutivas de la planeación, auxiliándose con especialistas y consultores tanto extranjeros como nacionales. Estos cambios en pro de la planeación se derivaron hacia una rotación de la precedencia del plan en todas las esferas del gobierno, por tanto la Comisión de Planeación se desplazó hacia la Secretaría de la Presidencia, que tenia que ser consultada por las oficinas, los Ministerios y las dependencias del gobierno central y de los gobierno locales para resolver cualquier inconveniente de política económica nacional que se presentara (E. Hagen, 1964: 104).

Estas fueron impulsos muy importantes para hacer de la planeación el arma fundamental de política económica del gobierno paquistaní, demostrando que la voluntad política impide o impulsa en gran medida las atribuciones de la planeación en los órganos concernientes a la política económica nacional de cualquier país.     

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