NATURALEZA DE LA PLANEACIÓN ECONÓMICA. RECUENTO DE LA PLANEACIÓN ECONÓMICA EN MÉXICO Y EL MUNDO.

Rodrigo Hernández Gamboa

Japón.

Antes de cualquier intención planificadora, el Estado japonés tuvo que recuperar su independencia económica que le había si vedada por su derrota en la Segunda Guerra Mundial y que le impedía rearmar su industria armamentista. Aunque la imposibilidad militar suene inconexa a la planificación, esta situación afectó a toda la industria en general, pues las limitaciones también se asignaron a parte de las materias primas de importación que llegaban a la isla, así como también limitaciones a la industria acerera, que era motor de toda la industria nacional.

El 23 de enero de 1947 manifestó la Comisión del Lejano Oriente -organismo regulador de las condiciones dependientes de la economía japonés- que el pueblo japonés podía transitar por vías pacíficas hacia el desarrollo económico, teniendo como prototipos, el nivel de vida de los años 1930-1934, haciendo uso de estos datos para elaborar estimaciones que abordaran un desarrollo económico acelerado. Pero antes incluso de esta declaración, se intentaron reestructurar programas preliminares de reparación y planes globales para la rehabilitación económica, destinados primeramente a señalar las necesidades más urgentes, y en segundo término, establecer los requerimientos específicos para retornar al nivel de vida anterior a la guerra, todos en el marco de “La política inicial de los Estados Unidos para el Japón después de la rendición” (E. Hagen, 1964: 153).

Los estudios que se formularon para lograr estos objetivos fueron dos: La proyección de la oficina de los Asuntos Extranjeros en 1946 y La proyección del grupo de estudio sobre la capacidad de oferta, en ese mismo año. Este último llevó implícito en el contenido el pensamiento de la mayoría de los países que emergían de la destrucción de la guerra, es decir, una condicionante del control y la asignación minuciosa de los materiales de la producción, tales como la demanda y la oferta de las materias primas, los cálculos de la necesidades por habitante de mercancías esenciales y las necesidades de las industrias más importantes del Japón para iniciar su desarrollo. En cambio, La proyección de la oficina de Asuntos Extranjeros se enfocaba en señalar las necesidades y requerimientos que implicaba obtener el nivel de vida anterior a la guerra. La proyección del estudio de la capacidad de oferta realizó un proceso analítico año por año para lograr que el desarrollo esperado fuera la resultante de los esfuerzos planificados (E. Hagen, 1964: 154).

El último estudio, que en verdad era más que un diagnóstico y más que algunas ideas generales sobre cómo desarrollar la economía, priorizó en un primer momento los campos en los que la industria estaba sufriendo un estrangulamiento. Es así que percibió que la dificultad máxima se encontraba en la industria del carbón, haciendo que el gobierno lanzara un plan de la más alta prioridad sobre esta materia prima. Pero más allá de que los diagnósticos sirvieran como un modelo de desarrollo, funcionaban mejor como una visión desde el interior para demostrar que Japón no se podía desarrollar con las cargas de reparación que pesaban sobre él, situación que mejoró en el año de 1947 con nuevas políticas sobre la rendición de Japón, entendiendo que las condiciones, sí bien hacían inevitable cualquier conflicto por la amplia desmilitarización, no hacían factible la construcción de una nación autosostenida, pues los esfuerzos para limitar las industrias bélicas, desmontaban la capacidad manufacturera y hacían que la nación continuara siendo dependiente de los Estados Unidos.

Fue el fin de las limitantes hacia las materias primas de la industria, pero aunado a este cambio sustancial, se dieron otros de mayor envergadura con la modificación de las estructuras estatales al constituirse una nueva legislación con nivel de Constitución, y al llamarse a nuevas elecciones en donde ganó el Partido Socialista que formó un gobierno de coalición y que tuvo muy presente la necesidad de planificar como un instrumento básico de su gobierno. Esta acción la llevó a cabo conjugado con la Junta de Estabilización Económica, ampliada y revitalizada, coaligada a su vez con el Secretariado de Planeación a largo plazo, que tenía en su seno a los anteriores planificadores de la Oficina de Asuntos Extranjeros y al grupo de Estudio de la capacidad de oferta. Estas instituciones idearon un plan para la rehabilitación económica en el año de 1948, pero resultó infructuoso, pues se derrumbó el gabinete ese mismo año. Es relevante señalar que el plan incentivaba a las industrias pesadas y químicas, presupuestando una ayuda extranjera alrededor de los 1 500 millones de dólares en el periodo en el que el plan funcionara. Estas medidas del plan trocaban el carácter inicial del mismo; de un planteamiento defensivo a una positivo. En gran medida el plan estaba compuesto por una cuantificación minuciosa de todos los aspectos de la economía, desde las proyecciones de los cambios demográficos y la fuerza de trabajo previsible, hasta los cambios de productividad y las perspectivas de comercio mundial; era sin duda un plan completo, aunque se desvirtuaba al no especificar la manera de implementarlo en la realidad (E. Hagen, 1964: 156).

Estas complicaciones primerizas eran entendibles comprendiéndose el problema de las restricciones que pesaban sobre el Estado japonés, sumado esto a una necesidad perentoria de controlar la inflación desbordada. Estos elementos que fueron primordiales para no concretizar el plan, también así lo entendieron los planificadores, que dejaron para un futuro esta manera de aplicar la planeación. Terminó siendo sólo un proyecto de plan que tuvo solamente una significado histórico positivo.

La economía japonesa a pesar del plan desahuciado, tuvo esperanzas en una política menos restrictiva del gobierno norteamericano, empero, era una realidad que la industria estaba muy por debajo de lo presentado en los años de la postguerra. Estados Unidos los entendió así, y previó que las condiciones tenían dos formas de solucionarse; primero, continuar con la ayuda extranjera, que sí bien daba buenos resultados a la economía, era una carga muy pesada para los países que la soportaban, y terminaban por hacer dependiente y comodinos a las economías que se beneficiaban. En segundo lugar, podían dejar que fueran autosuficientes, con problemáticas que pudieran estallarían tanto en el campo social, político y económico, haciendo que de esta forma se modificaran las condiciones de subsistencia de la economía japonesa, corriendo el riesgo que tomaran caminos divergentes al norteamericano.

Conforme a estos antecedentes, y a la experiencia anterior sobre el modelo planificador, se vio la necesidad de hacer un esfuerzo urgente para emprender el desarrollo con el paradigma de la planeación como estandarte. Así se creó la Comisión de Planeación para la Rehabilitación Económica, encabezada por el propio Primer Ministro. Estaba previsto que esta planeación abarcara los años de 1949-1953, con la clara conciencia de que el principal problema resultaba ser la inflación, destinando el plan en dos fases; la primera de 1949 a 1950, en el que se intentó alcanzar la estabilidad económica, y la segunda de estas etapas que abarcó de 1951 a 1953, intentó la viabilidad económica, en clara referencia para sostener la actividad económica con ocupación plena sin depender por ello del exterior (E. Hagen; 1964: 158).     

Pero esta comisión que creó el plan y que buscaba sus objetivos, sufrió un estancamiento infortunado, pues sus noción de combatir la inflación con esfuerzos para acrecentar la oferta, se encontraban de frente con la búsqueda del mismo objetivo pero por otra ruta del gobierno norteamericano, que encontraba la solución de esta continua subida de precios mediante una reducción considerable de los gastos y expansión de los ingresos totales del gobierno, haciendo que este demandante de gran peso, equilibrara la demanda obligando que los precios se mantuvieran estables. La política norteamericana se apoyaba en la libre empresa y en la competitividad efectiva para estabilizar el sistema de precios, entendiendo por ello que las influencias y direccionamiento de la economía por parte del Estado japonés tendrían que ser mínimas. La Comisión de Planeación que claro está, no se compatibilizó con las ideas norteamericanas, ajustó su política hasta donde pudo con las visiones de los ocupantes, y en su informe anual se presentaron serias deficiencias con lo planteado en un inicio. Esto causo muchas críticas dentro del aparato gubernamental nipón. La Comisión continuó con su trabajo, pero al ver que se hacía imposible cualquier intento planificador, se decidió en los últimos meses del año de 1949 dar por enterrado el plan; señalando que “la planeación a largo plazo no tiene sentido” (E. Hagen, 1964: 159).

Aún con la noción de este plan infructuoso, es bueno especificar los objetivos macro que se buscaban lograr con este proyecto; 1) Un máximo esfuerzo para expandir las exportaciones, 2) atención especial a la acumulación de capitales, 3) medidas vigorosas para limitar el crecimiento de la población y 4) el mantenimiento de un control gubernamental efectivo y debidamente depurado. Dentro de la coyuntura que hizo posible que no resultara apropiado el plan, se encuentra como ya se mencionó la intervención del gobierno norteamericano, pero también fue participe la Guerra de Corea, que acusó en la finanzas japonesas un importante repunte en sus exportaciones y en sus ingresos en dólares, haciendo posible sacar a flote la balanza de pagos, quedando desfasado cualquier intento planificador como el de la Comisión de planificación para la Rehabilitación Económica.

Incluso antes de que Japón recobrara su independencia, y con el animo del paradigma de la planeación en los círculos económicos gubernamentales, se ofrecieron ciertas proyecciones o planes que se brindaban como estudios económicos, estos son; Las condiciones para alcanzar la autosuficiencia económica o “Estudios Eos”, El Plan de autosuficiencia, y por último el Documento B. El primero de estos Estudios el “Estudio Eos” consideró ciertos aspectos que salieron a relucir por la actitud intervencionista del gobierno estadounidense; ofrecían ideas por si fallaba en algo la relación con EE.UU. Dentro de estas consideraciones se encontraba la problemática de carácter urgente como; 1) cómo hacer fluido el movimiento de exportaciones necesarias para lograr la viabilidad económica hacia 1952, 2) cómo afrontar la crisis de una escasez de dólares en el caso de que la ayuda de los EE.UU. fuera interrumpida de pronto, y 3) cómo compensar el faltante de los fondos de inversión en el momento en que desapareciera el Fondo de Contrapartida. El hecho fue que el gobierno recibió con beneplácito este informe y formó rápidamente la Comisión para la Autosuficiencia Económica, que igualmente de rápido formuló el Plan de Autosuficiencia Económica, resultando ser también un organizador de la nueva faceta en al que se encontraban con el advenimiento de la Guerra de Corea. Tenía el carácter de ser un impulsor de la economía anterior a la guerra, pero también se establecía en el reacomodo de cifras propiciadas por el inicio de la guerra (E. Hagen, 1964: 162). 

En septiembre de 1951 las autoridades japonesas firmaron en San Francisco el tratado de paz con EE.UU. llevando consigo el siguiente proyecto económico con intenciones de plan, llamado Documento B. Este estudio tenía como primera intención el hacerle patente al gobierno norteamericano su posición respecto al programa de cooperación económica firmado por los dos países. Este planteamiento resultó ser muy ambicioso, tanto que fue el único plan que después de la posguerra no cumplió con los objetivos propuestos, pero aún así, fue un indicador de los límites y un propulsor de ciertos sectores económicos como el de la industria eléctrica (E. Hagen, 1964: 164).

El gobierno japonés ante su independencia económica recién adquirida, quiso adoptar medidas que lo encauzaran ante fondos de inversión más racionales y efectivos. Es por eso que se crea el Cuadro Económico de 1957, preparado por la Junta de Económica Consultiva, que era el precedente de los anteriores cuadros que forjaron los planes infructuosos, pero que tenían mayor experiencia y sobre todo independencia. Aún así, se idearon nuevas maneras de afrontar a la planeación, dejando por fuera el carácter equilibrado de los requerimientos materiales y la oferta, y se preocuparon menos por los procesos anuales; en contrate, se apoyaron más el proceso inductivo de la planeación (E. Hagen, 1964: 165).

En febrero de 1953 se publicó el Cuadro Económico junto con el Plan Okano, denominado así por ser el Ministro de la Junta Económica Consultiva, el señor Okano. El plan tuvo como propósito primario establecer esfuerzos encaminados para expandir las exportaciones, con la intención adicional de mostrar a los expertos del Banco Mundial, la urgente necesidad de Japón por conseguir créditos para alcanzar la viabilidad económica. Al Banco Mundial no le sorprendió el carácter del plan, a no ser su deficiencia como un plan global, pues los supuestos créditos necesarios para su expansión y requeridos al Banco Mundial, no fueron representados en un plan a gran escala, causando un problema de dirección de estos fondos, que podrían ser destinados a sectores sin ninguna importancia. Se denotó por estos intereses, que este plan tenía sobretodo tintes políticos que económicos en su vértice.

La formulación del plan de 1954 se vislumbró en un panorama ensombrecido por la recesión económica y por el exceso de la fuerza de trabajo que se estaba convirtiendo un problema muy grave. Ocasionando que los planificadores buscaran incesantemente la forma de aumentar la productividad dentro de la industria, y estimulando con ello una ilusoria ocupación plena ideada para 1965.

El cambio de gobierno, también representó un cambio de modelo planificador, pues la Junta Económica Consultiva, cambió de nombre para llamarse Agencia de Planeación Económica. El nuevo primer Ministro instruyó que se preparará un plan a largo plazo que abarcara toda la economía japonesa. En enero de 1956 se presentó el plan quinquenal, teniendo como principales objetivos nuevamente la ocupación plena y la autosuficiencia. Este planteamiento no se limitó sólo presentar cifras como objetivos preferentes, sino que se señalaron medidas en forma de políticas fundamentales de las ramas de la administración gubernamental para hacer que el plan tuviera futuro. Una gran diferencia de este plan se explica por el intento de supresión de los gastos del consumo privado a favor de las inversiones en productos de capital, puesto que el plan se inmiscuía en la realidad particular y no solamente retomaban como sujeto de la planeación al Estado.

Pero incluso, más allá de este cambio, es de mayor relevancia la postura de contener el gasto público en beneficio de la empresa privada, puesto que se desinteresaba el gobierno de cualquier medida que condujera a una planeación centralizada, siendo esto en efecto, también parte de la debilidad burocrática de la propia Agencia de la Planeación Económica. El plan no condujo a medidas específicas que tuvieran gran impacto en otros sectores que no fueran diferentes de los especificados por el plan, es decir, su impacto en la economía fue moderado, siendo también causa de ello la capacidad de desarrollo de la economía japonesa que sobrepasaba sin duda a lo asociado por el plan en el rubro mas optimista (E. Hagen, 1964: 169).

Este plan quedó sobrepasado y el gobierno se vio obligado a volver a aclarar sus objetivos que se presentaron en el plan de 1957, mucho muy rápido que los anteriores, pues los ya constantes estudios dejaban cualquier intento planificador más sencillo. Este plan abarcó de 1958-1962, teniendo como principal objetivo, no una cifra macroeconómica o un indicador social, sino una cuestión que atañía al Japón en ese espacio de desarrollo, es decir, tenía como intención primaria averiguar cuál era la tasa óptima de crecimiento, en una ocupación razonablemente plena y con equilibrio en la balanza de pagos. Estos objetivos se estudiaron en la planeación precedente y se llegó aun cifra de decrecimiento esperado que cumpliera con la expectativa; 6.5%, fue la tasa óptima de desarrollo. El plan como tal resultaba muy ventajoso por el buen cálculo de las cifras y el mejor análisis de las fluctuaciones de los 6 años anteriores. Pero dejaba sin mucho sentido práctico su aplicación. Esto fue resultado del posicionamiento del plan desde su génesis, pues estuvo pensado para ser guía de la empresa privada y del libre mercado, pero los métodos indirectos con lo que se confió para darle peso al plan fueron la política fiscal, monetaria, de comercio y de cambios, manifestando con ello un puro plan testimonial, sin ninguna acción directa a los controles económicos. Tampoco podemos decir que fue de carácter puramente inductivo, pues eludía muchas veces sus propios objetivos, como las asignaciones fiscales que el propio plan consentía, y que no se pudieron cumplir debido a las necesidades de la inversión pública. En resumen, el gobierno no se comprometió con el plan, dejándolo en desuso en 2 años por el mismo motivo que los otros; por estar anticuado, ya que la situación japonesa, por un cambio favorable en la relación de precios creció más allá de lo estipulado en el plan que no estaba cercano a la realidad (E. Hagen, 1964: 171).

A principios del año 1959 se hizo perentorio escuchar los ánimos por la buena situación económica, razón por la cual el gobierno, conjuntado por los bríos políticos de los gobernantes, presentaron un plan que duplicaría el ingreso en diez años, sin tener muy presente a que indicador se correspondía este deseo. En 1960 estuvo terminado el plan, que estableció el aumento del doble en el Producto Nacional Bruto real en diez años, entre 1961 y 1970. La tasa de crecimiento anual sería de 7.2% y estaría complementada por tres estimaciones que originalmente serían en las que se basaría esta predicción de la tasa de crecimiento. Estas estimaciones se hicieron con referencia a; los equipos necesarios para el requerimiento técnico, en referencia a los productos de capital que se volvían indispensables para tal desarrollo y por último, a los hábitos de consumo familiar y a las decisiones político-gubernamentales (E. Hagen, 1964: 172).

Los cinco objetivos que se plantaron en este plan fueron los siguientes;

 

Al parecer, el principal objetivo fue el primero de éstos, o al menos fue al que más énfasis le puso el Estado, y es claro, pues el Estado era el único responsable de su desarrollo. El plan resultó muy optimista; el modo planificador, que estadísticamente se basaba en el pasado inmediato y en la observación empírica de los bienes de capital y el modo de producción y sus características y desenvolvimientos, se volvió muy particular por su racionalidad económica. Aunque se tuvieron problemas, por ejemplo, en los objetivos en los que era dependiente la iniciativa privada; el plan se limitó a generalidades, o a especificar caminos para lograr tal o cual objetivo sin hacer una descripción exhaustiva de la tarea, tal fue el caso del objetivo que hizo referencia a la industria pesada (E. Hagen, 1964: 179).

En lo referente al cumplimiento de estos objetivos, es de especial importancia el señalar que el impulso del Primer Ministro fue indispensable, pero los Ministerios afectados por el plan, aceptaban la planeación con parsimonia y ceremonialismo, pero cuando sus intereses creados se veían afacetados, utilizaron el plan para acrecentar sus intereses, sin ceder en nada a sus atribuciones como Ministros de tal o cual rama de la economía nacional. Es así que el agente regulador  del Estado, en este caso la Agencia de Planeación Económica, no ejerció una iniciativa independiente o un poder de control, sino que cada rama de la industria le proporcionaba cierta información para formular el plan, sin tener después ninguna facultada, dejando el control a los Ministerios encargados y a las instituciones financieras estatales, las cuales canalizaban la planeación y los recursos necesarios para la inversión (E. Hegan; 1964: 182)

Esta fue la experiencia más importante de la planeación en Japón, retomando sus grandes errores y aceptando como un beneficio el optimismo por desarrollar la economía de la nación por la vía de la planeación. La lección que nos ofrece someramente, es que la planeación puede tener estudios muy precisos y objetivos muy concretizados a la realidad, pero si estos no se abordan con seriedad por parte de toda la economía, es muy complicado que lo planificado resulte con un algún tipo de crecimiento.            
            
Fuentes consultadas.

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