Índices de desarrollo municipal básico y específico. Antecedentes y evolución.

Durante la década de los 50 y los 60, se absolutizó el aspecto económico, utilizándose como indicador la tasa de incremento del Producto Nacional Bruto; y cuando un gran número de países del Tercer Mundo logró alcanzar los objetivos de crecimiento de la Organización de Naciones Unidas (ONU), aún los niveles de vida de la mayor parte de sus poblaciones permanecieron casi sin variar.

Lo anterior expresa el carácter limitado de dicho enfoque sobre el desarrollo; pues, si bien el crecimiento económico constituye la base  para lograr cambios sociales sostenidos, no determina su dirección; como ocurre, por ejemplo, con la distribución de los ingresos y la accesibilidad de la población a los servicios básicos; aspectos que responden al carácter de las políticas sociales formuladas. Un intento de solución fue el uso de indicadores de crecimiento percápita, sin embargo, éstos no expresan la desigual accesibilidad de los individuos en la distribución de los ingresos.

En la década de los 70s aparecieron tendencias que tuvieron como base la construcción de indicadores compuestos; donde se plantea la posibilidad de medir el desarrollo en términos de pautas normales u óptimas de interacción entre los factores sociales, económicos y políticos. Con relación a esto, el Instituto Nacional de Estadísticas de España (I.N.E.), realizó un estudio sobre las provincias españolas con el fin de elaborar un índice de desarrollo.

En 1979, aparece publicado el trabajo de Morris, en el que propuso el Índice Físico de Calidad de Vida, con el fin de realizar comparaciones entre diferentes países en cuanto a la pobreza. Dicho índice, fue construido a partir de los indicadores esperanza de vida, mortalidad infantil y alfabetización, los cuales sintetizan aspectos sociales que  guardan  relación, implicando cierta redundancia entre los mismos.

La búsqueda de expresar aspectos del desarrollo a través de índices, incidió en la determinación del Índice de Desarrollo Humano (IDH), surgido como “una medida de la capacidad de la gente para lograr vidas largas y sanas, comunicarse y participar en las actividades de la comunidad y contar con recursos suficientes para conseguir un nivel de vida razonable”. Ha tenido como objetivo también, el establecimiento de comparaciones en el ámbito internacional.

En su cálculo han intervenido tres dimensiones: la longevidad, los conocimientos y el ingreso. Cada una de ellas cuantificada a través de indicadores que han variado para los diferentes periodos en que se ha calculado el IDH, evolucionando hacia el Índice de Pobreza Humana. Su mayor utilidad radica en el análisis para contrastar resultados de políticas de crecimiento y desarrollo, pero sin fines propositivos declarados. Además, disfraza la existencia de las desproporciones de tipo territorial, y para aminorar esta limitación se ha procedido al cálculo de índices complementarios que permiten estudiar problemáticas concretas.

En este epígrafe no puede obviarse el Índice de Desarrollo Humano Modificado calculado para el caso de Cuba. A diferencia del índice utilizado por Naciones Unidas, incluye en la medición del desarrollo el impacto que tiene el recurso económico en el bienestar de la población. Este, aunque trabaja las mismas dimensiones,  emplea otros indicadores, sobre la base de considerar aquellos que suelen discriminar mejor los niveles de desarrollo y las prioridades nacionales. El  procedimiento de cálculo es bastante similar al utilizado por los especialistas del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (P.N.U.D.).

En el ámbito nacional, de acuerdo a la bibliografía estudiada, la medición del desarrollo ha estado muy ligada con la planificación del nivel de vida como una sección del Plan Único de Desarrollo Económico y Social para el país. La elaboración de este plan tenía como premisa lograr la unidad del mismo en sus dos aspectos: sectorial y territorial, y así se convertiría en un instrumento para la dirección de los procesos sociales a escalas nacional, provincial y municipal.

Su objetivo no fue logrado totalmente, ya que se trabajó bajo un enfoque eminentemente centralizado, con predominio del aspecto ramal, por lo que el plan de elevación del nivel de vida se elaboró de forma fragmentada, sin una visión integral de la problemática en el territorio. Los análisis realizados no tuvieron un carácter sistemático, y se centraban en el comportamiento de un conjunto de indicadores del territorio, que generalmente eran prefijados centralmente y obedecían a la realización de comparaciones ínter territoriales (de las provincias y los municipios).

En el periodo de 1981-1986, el Instituto de Planificación Física trabajó en la elaboración de un diagnóstico integral del nivel de vida por municipio, planteando la medición de indicadores que reflejaran la capacidad de la infraestructura de servicios existente en el territorio. Dada la política social bastante uniforme aplicada en el país, generalmente los territorios contaban con una infraestructura que garantizaba los servicios básicos, radicando el problema a analizar en el diagnóstico, los niveles de servicios logrados a través de la utilización de las capacidades instaladas de servicios y la accesibilidad a los mismos.

La Junta Central de Planificación instrumentó 110 indicadores absolutos y 41 relativos, en el año 1987, para determinar el nivel de vida existente y su diferenciación a escala municipal, se excluyó el componente viviendas, considerado una dimensión elemental para el desempeño de las actividades vitales del hombre. Los indicadores por ser muy generales, no permitían disponer de los elementos necesarios para identificar las dificultades y dirigir la toma de decisiones.

Los elementos expuestos permiten aseverar, que la aplicación de los indicadores para la elaboración de los diagnósticos en el país de manera general, no fue integrada activamente a la formulación de los objetivos de desarrollo territorial; asimismo, han mostrado limitaciones que inciden en la toma de decisiones en cuanto al establecimiento de prioridades, respecto a las variables socioeconómica -ambientales.

En este sentido, se recomienda la utilización de los índices de desarrollo municipal básico (IDMb) y específico partiendo de sus características, el primero propone complementar la evaluación de las condiciones socioeconómicas con indicadores de desempeño gubernamental y de las condiciones ambientales para crear un índice integral de la sostenibilidad del desarrollo municipal. Es decir, se pretende tener una evaluación integral de la situación de desarrollo de los municipios.

El índice de desarrollo municipal específico (IDMe) incorpora un mayor número de variables y se ha diseñado como un instrumento para evaluar el desarrollo de cada municipio en el tiempo, de manera independiente; a diferencia del IDMb que establece posiciones relativas entre municipios, éste muestra el avance o retroceso de cada municipio respecto a si mismo.

Su objetivo fundamental es la identificación de manera puntual, de las fortalezas y debilidades de cada territorio y, por tanto, revelar guías para que avance en una dinámica de desarrollo sostenido. En el IDMe varias de las variables utilizadas para el cálculo del índice corresponden a tasas de variación ya que se busca evaluar precisamente la evolución del municipio en las diferentes dimensiones.
 
En este punto es importante destacar nuevamente, que este índice es un instrumento de planeación que permite a los municipios identificar sus áreas de fortalezas y debilidades competitivas en su camino hacia el desarrollo sostenible.  

 

Estos parten de tres premisas vinculadas con el concepto de desarrollo humano:

1. El objetivo central del desarrollo es beneficiar a las personas.
2. Las actividades de los gobiernos afectan el nivel de desarrollo de sus comunidades.
3. El desarrollo sostenible posibilita el bienestar de los individuos a largo plazo.

 

El IDMb incorpora, cuatro grandes etapas de elaboración:

1. La organización de la información que alimenta la base para el cálculo, es decir,  capturarla, verificarla y depurarla.
2. El cálculo de dos indicadores por cada una de las dimensiones del desarrollo y su normalización.
3. El cálculo de los índices por dimensión de desarrollo (denominados subíndices).
4. El cálculo del índice básico, definido como el promedio de los cuatro subíndices.

 

El IDMb y sus subíndices tienen valores de entre 0 y 1, donde el valor 1 representa un municipio con el mayor nivel de desarrollo de una muestra de referencia, y el valor 0 representa un municipio con el menor nivel de desarrollo de una muestra de referencia.

El IDMe, incorpora cuatro etapas generales de elaboración:

1. La obtención de la información que alimenta la base.
2. La asignación de ponderaciones para algunas variables y el tratamiento de algunas otras según los casos, es decir, la preparación de la información.
3. El cálculo de los índices por dimensión de desarrollo (denominados subíndices): la social, la económica, la ambiental, etc.
4. El cálculo del índice específico, definido como el promedio de los cuatro subíndices.

 

Todos los índices poseen valores de entre 0 y 1, donde el valor 1 representa el máximo que puede alcanzar una variable o indicador, y el 0 representa el mínimo de estas variables.

En resumen, éstos resultan de gran interés no solo para la etapa de diagnóstico, sino para el trabajo de las direcciones municipales de planificación, pues las informaciones sobre este tema son necesarias para extraer conclusiones a mediano y largo plazo; permiten medir el nivel de desarrollo alcanzado por cada territorio y detectar las desproporciones que existen en su desarrollo, así como la rapidez de esta evolución en su contraste con los niveles registrados por otros municipios, y la posición que ocupa en el contexto territorial.

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