Etapas del proceso de planificación territorial.

La planificación territorial comprende un conjunto de etapas relacionadas entre sí. Sus diferentes enfoques metodológicos o paradigmas de planificación  muestran puntos comunes que permiten proponer un proceso integrado por cinco etapas1,  según  se muestra en el siguiente gráfico:

• Diagnóstico: a partir de este se comienza a moldear el futuro. Se realiza con el fin de conocer las tendencias históricas de los fenómenos y diseñar las perspectivas futuras para el mismo. 

 

• Objetivos y metas: esta etapa consiste en formular la situación que se desea alcanzar en los diferentes niveles en un horizonte temporal dado (objetivos superiores, generales y específicos).

Estrategias: es la forma de cómo hacer algo; es un procedimiento que implica un análisis de alternativas, de carácter global y permanente para identificar y establecer las acciones fundamentales que deberán ser introducidas durante el proceso de planificación.

Políticas: están constituidas por las líneas de acción estratégica que establecen el marco básico para definir las medidas fundamentales de políticas y para elaborar los proyectos de inversión de carácter estratégico.

Control y apoyo: garantiza el control periódico de la ejecución del plan, conocer sus desviaciones reales y las causas, así como la adopción de medidas con el propósito de rectificar o erradicar deficiencias, permite además apreciar cómo se van cumpliendo los objetivos y metas propuestas, al tiempo que posibilita ajustar las políticas (retroalimentación) en función de los proyectos y programas de inversión que se están realizando.

Considerando el objetivo de la investigación, se enfatizará en la primera etapa del proceso de planificación.

El diagnóstico es concebido como una etapa de investigación y estudio, pues permite tener una percepción de la realidad territorial en su vida económica y social; recibe principalmente tres aportes generales: información, teorías y, técnicas de análisis. Históricamente ha transitado por tres enfoques:

• El primero, se corresponde con la concepción centralizada del desarrollo en función de atenuar las desproporciones entre los territorios, a partir de la asignación central de  recursos. 

• El segundo, vigente en los 80s y principio de los 90s, focalizó su atención en suministrar información para la localización territorial de las inversiones, representando un cambio en la formulación del plan “de arriba hacia abajo” por un conjunto de proyectos surgidos “de abajo hacia arriba”, pero sin lograr la suficiente coherencia  entre los horizontes de planificación. 

• El tercer enfoque, transfirió los instrumentos de la planificación estratégica empresarial al sector público.

 

Es importante destacar, que el diagnóstico constituye un instrumento metodológico para fundamentar las decisiones sobre los aspectos fundamentales del desarrollo y orientar hacia dónde dirigir las acciones en orden de prioridad, teniendo en cuenta las fundamentales dimensiones del desarrollo: económica, social y medio ambiental, etc. De igual forma, establece puntos de obligatoria referencia para poner de manifiesto todas las posibilidades de los territorios donde puedan existir fuentes de sinergias, para la estructuración de un sistema coherente de políticas de desarrollo local.

Aunque el diagnóstico de una economía territorial tiene como principal propósito medir el nivel de desarrollo alcanzado por sus localidades, puede que existan diagnósticos parciales que caractericen a determinada actividad; al respecto, se recomienda utilizar indicadores que permitan conocer los síntomas de ese desarrollo.

Resulta de singular importancia para todo proceso de diagnóstico, el ofrecer la oportunidad de analizar los territorios de manera particularizada, es decir, no trabajar los territorios como algo homogéneo sin diferenciaciones que lo particularicen, de manera que se pueda especificar detalladamente la validez de las estrategias generales para determinadas localidades.

En resumen, los diagnósticos estratégicos territoriales no constituyen una simple caracterización del territorio, sino que  son puntos de referencia para la gestión de su desarrollo, tanto para la definición de los problemas y soluciones generales estratégicos, así como han de servir de guía en la estructuración del trabajo prospectivo. 

Cualesquiera de los esquemas utilizados en la práctica, sustentan el criterio de que un diagnóstico para el desarrollo territorial debe comenzar con la identificación de la estructura y la infraestructura, determinar el papel del territorio en el contexto nacional, su nivel de desarrollo, continuar con la explicación de las causas y concluir con la cuantificación de la relación con el medio externo. En consecuencia se enuncian las siguientes características generales:

• Diseñarlos teniendo en cuenta los atributos que caracterizan al desarrollo regional, porque no puede olvidarse que será la base para la confección de una estrategia de desarrollo a este nivel y consecuentemente debe describir, analizar y proyectar cada uno de ellos.

• Determinar el nivel de desarrollo alcanzado. 2
• Evaluar no sólo el ambiente interno3 (debilidades y fortalezas), sino también el externo (oportunidades y amenazas), partiendo de cuantificar las mismas.

• Ser capaz de detectar las áreas de resultados claves del municipio.  Entendiendo como tal: aquellas ramas esenciales para el desarrollo del territorio, tanto las existentes en el momento del diagnóstico como las potenciales.

• Posibilitar la formulación de objetivos que sean retadores, alcanzables y medibles mediante un criterio que posibilite la graduación en su cumplimiento.

• Convertirse en un instrumento de trabajo para todos los agentes del territorio, lo que exige que sea exhaustivo y a la vez concreto.  La exhaustividad no debe referirse a todos los elementos del territorio, sino solamente a las áreas de resultados claves, teniendo en cuenta que no todo es estratégico para el desarrollo.

• Brindar la posibilidad de su sistemática actualización, lo que lo convierte en base para la definición del esquema de control de los objetivos y estrategias una vez definidos.

Una vez expuestos los aspectos esenciales en el proceso de diagnóstico, se muestran un conjunto de técnicas necesarias para su ejecución.

Técnicas para el diagnóstico.

En el desarrollo de la investigación se utilizarán esencialmente:

• El análisis FODA, es decir, la determinación de los principales factores externos (oportunidades y amenazas) e internos (fortalezas y debilidades); en consecuencia la matriz de impactos cruzados.

 

Las oportunidades son fuerzas externas, es decir, no controlables, que favorecen o pueden favorecer el cumplimiento de las metas y objetivos propuestos. No siempre son fáciles de distinguir y, por lo tanto, de aprovechar. En cambio, las amenazas perjudican o pueden perjudicar el cumplimiento de esas mismas metas y objetivos trazados.

En el ámbito interno se identifican las fortalezas conocidas también como puntos fuertes, son fuerzas internas que favorecen o pueden favorecer el cumplimiento de los objetivos. Se refiere a las capacidades y habilidades de una organización, territorio y localidad, que le dan una mejor posición en relación con su entorno. Las debilidades, son factores internos que perjudican o pueden perjudicar el cumplimiento de los objetivos y limitar el impacto social y ambiental deseado.

La matriz de impactos cruzados se empleará para la evaluación por cuadrantes de los diferentes factores, donde se determinará cuales son las fortalezas y debilidades que más influyen en la gestión del territorio, además de las oportunidades que pueden ser aprovechadas y las amenazas que podrían repercutir negativamente.

Se realiza una evaluación cruzada de las variables, para conocer el impacto de unas sobre otras, o sea en qué medida cada una de las fortalezas permite aprovechar las oportunidades del entorno y reducir el efecto de las amenazas, y en qué medida las debilidades impiden aprovechar las oportunidades y potenciar las amenazas.

La matriz de impactos cruzados permite hacer una evaluación de forma cuantitativa y cualitativa; cuantitativa si se asignan valores según niveles numéricos definidos de impactos y cualitativa si estos impactos son valorados en términos genéricos.

• Otras técnicas, estas serán tratadas en el capítulo II.
• El cálculo de índices de desarrollo. Por la relevancia que posee esta técnica y que cumplimenta el objetivo de la investigación, se concibió desarrollar el siguiente epígrafe.

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