POLITICAS DE DESARROLLO INDUSTRIAL EN LA ARGENTINA 1940 – 2001. Desde la Sustitución a la Apertura

Federico Luis Vaccarezza
Federico_vaccarezza@hotmail.com

Capítulo 2

La Política Industrial: Definición y ámbito

Dada la amplia bibliografía que podemos encontrar sobre política industrial, es necesario en esta parte definir los aspectos que entendemos como política industrial, a saber;

  1. El ámbito y elementos;
  2. El marco de la teoría económica que sustento la aplicación de los programas de políticas orientados al desarrollo industrial del país.

Para empezar a definir “política industrial” es indisoluble considerarla como una “política específica” dentro del ámbito de las políticas públicas, por esto recordemos  que:

 “…Las políticas públicas se refieren a acti­vidades materiales o simbólicas que gestionan las autoridades públicas…”

Por lo tanto, la política industrial está indisolublemente ligada a la actividad que ejercen las “autoridades” en la esfera pública. Pero, al adentrarnos en el análisis de las políticas públicas, debemos tener en claro que la política industrial tiene un carácter particular que nos obliga a definirla y delimitarla como objeto de estudio, para esto es preciso comenzar por la definición más tradicionalmente aceptada que afirma:

“La política industrial comprende aquellas medidas que apuntan a modificar de manera coordinada la estructura industrial por sectores incidiendo coordinadamente en la estructura a nivel regional y fomentando la competitividad y productividad”.

Más allá de esta definición categórica que define a la política industrial por sus objetivos, lo esencial es entender a la política industrialdesde el fenómeno en si, como manifestación de un conjunto heterogéneo de acciones de política pública llevadas a cabo por distintos agentes en un lugar y período determinado históricamente de una sociedad dada.

A su vez, la política industrial comprende aquellas medidas que tienen por fin:

  1. Modificar coordinadamente la estructura industrial por sectores
  2. Coordinar la estructura industrial a nivel subregional.
  3. Fomentar la competitividad.

La política industrial representa un ámbito que en el transcurso de los últimos años, ha experimentado un cambio profundo en cuanto a sus fines y mecanismos. Durante los mediados de las década de 1970, comenzaron a surgir las primeras voces contra los patrones tradicionales de política industrial tal como era concebida durante el proceso de desarrollo adoptado por el país y en casi toda Latinoamérica y denominado “Industrialización por Sustitución de importaciones”.En este proceso las acciones o programas se orientaban a los siguientes mecanismos:

  1. Fomento de campeones nacionales en una economía cerrada
  2. Direccionamiento de la inversión en función de los programas de políticas
  3. Propiedad pública de las industrias consideradas “estratégicas” para llevar adelante el proceso de desarrollo.
  4. El fomento de la localización de industrias en aquellas zonas con debilidades estructurales a fin de darle impulso a las regiones.

Básicamente, el debate sobre la política industrial se ubicó en torno a las dos posturas de la teoría económica, “ortodoxia vs heterodoxia”.

  1. La vertiente más ortodoxa: reclamaba por la supresión de todas las medidas que pudieran ser consideradas  como instrumentos de intervención gubernamental en el desarrollo de las políticas industriales.
  2. Una variante más moderada: apoyaba el uso de mecanismos de política industrial en tanto y en cuanto tuvieran aplicación sectorial de tipo “horizontal”, y por lo tanto no fuesen considerados selectivos.

Por otra parte, entre los teóricos más pragmáticos de los años ´80, especialmente en los países más desarrollados se comenzó a desarrollar un nuevo entendimiento de la política industrial enfocado en tres conceptos básicos:

  1. Fomento de nuevas industrias con potencial de crecimiento
  2. Incentivos para la creación de nuevas empresas
  3. Aprovechamiento de nuevos mecanismos integradores en base a redes, en el que el Estado, si bien juega un papel preponderante, coordina sus actividades con sindicatos, empresarios, institutos de investigación y trabajadores, a fin de desarrollar estrategias y mecanismos de política industrial.

Limitaciones conceptuales de la política industrial en el ámbito de las políticas públicas

El problema de la delimitación conceptual de la política industrial trasciende diversos ámbitos en el desarrollo de las políticas públicas. Inclusive sería posible argumentar que la política industrial como tal podría ser considerada una “Subsidiary Policy”, ya que por sí misma no posee mecanismos propios sino que le son dados por la articulación coordinada de las políticas públicas a saber:

  1. Políticas de adquisiciones públicas
  2. Políticas de subvenciones y subsidios
  3. Protección de la industria naciente
  4. Política de fomento a la ciencia y la tecnología

Empíricamente, la política industrial es más una herramienta de coordinación de la política económica más que un ámbito de la política delimitado en sí mismo. Esta “coordinación de políticas” ejerce particular influencia sobre la articulación de las siguientes políticas:

  1. Política tecnológica: Determina la elaboración o adquisición de insumos y/o “Know How” en función del esquema; estructura, metas e incentivos de los programas de desarrollo productivo.
  2. Política de la competencia: Determina la aplicación de medidas de protección a la industria naciente, hoy día las empresas en una determinada instancia de competitividad son impulsadas a salir a los mercados externos.
  3. Política de empleo: Se vincula directamente con los objetivos de la política industrial.
  4. Política comercial externa: La aplicación de medidas arancelarias y para -  arancelarias, cuotas, regulaciones sanitarias, acuerdos comerciales, y otras herramientas son determinantes en el desarrollo endógeno de estructuras productivas.
  5. Política de infraestructura: Es una condición esencial para el desarrollo industrial, ya que las mejores ganancias de competitividad de una industria pueden dilapidarse rápidamente debido a la falta de inversión en infraestructura a saber: rutas; puertos; nodos logísticos intermodales; comunicaciones; energía; y otros.
  6. Políticas de desarrollo local y regional (Promocional): El estímulo a la inversión extranjera directa (IED) hacia las regiones vía desgravaciones fiscales fue un mecanismo muy utilizado en el país para alentar el desarrollo productivo en las áreas más rezagadas.
  7. Política financiera y cambiaria: El uso del tipo de cambio como barrera que favorece las exportaciones es fundamental para desarrollar aquellos sectores que, modificando la estructura de incentivos comienzan a producir sustituyendo las importaciones.
  8. Política medioambiental: Las políticas públicas  orientadas hacia un desarrollo sustentable, han ganado cada vez más espacio en la agenda de la política industrial.

Las orientaciones y programas de políticas públicas en los ámbitos citados previamente van a determinar el carácter de un conjunto de estímulos en la asignación de los factores productivos que incidirán en la estructura productiva del país. Esto es lo que podemos denominar finalmente como política industrial, siempre teniendo en cuenta la necesidad de la comprensión “holística” del fenómeno  en la que “el todo es mucho más que la suma de las partes”.

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