INFLUENCIA DE LA INFORMALIDAD EN LA COMPETITIVIDAD DE LA MICRO Y PEQUEÑA EMPRESA EN LA REGIÓN AREQUIPA 2010

Nelly Luz Cárdenas Dávila
necadaluz@hotmail.com

4.7.1. INSTRUMENTOS DE PROMOCIÓN

Para el desarrollo de este punto seguiré a Fernando Villarán, quién a mi entender a desarrollado de manera esquemática las diversas políticas que el Estado ha realizado en la formalización y promoción de la micro y pequeña empresa a efectos de incluirla en el sector formal.

Es interesante constatar que a pesar de que el discurso oficial postula la no intervención del Estado en la economía, paradójicamente se ha producido una importante actividad estatal para lograr la estabilización e implementar las reformas. Se trata de una intervención diferente a la tradicional, pues intenta respetar las reglas del mercado, pero es una intervención al fin.

4.7.1.1. LOS ENFOQUES EN LA PROMOCIÓN ESTATAL

Desde los años finales de la década del 70 se vienen ejecutando programas de promoción y apoyo al sector PYME, principalmente de tipo financiero. El Perú empieza algo tarde a implementar estos programas, que ya tenían 10 a 15 años de aplicación en otros países de América Latina. Es decir, mientras que en la mayoría de países de América Latina, el apoyo a las PYMEs se inicia a finales de la década del 60 e inicios de los 70, en el Perú recién se inician a mediados de los 80.

Para el Estado Peruano, durante mucho tiempo, no existía oficialmente la pequeña empresa, sólo existía la artesanía, que tenía una evidente connotación de atraso y tradicionalismo. En la Ley General de Industrias, promulgadas por el gobierno de Velasco Alvarado en 1970, no se menciona en ningún lado a este sector. Recién en 1976 se reconoce oficialmente la existencia de la pequeña empresa, pero nuevamente con una connotación negativa al ser la verdadera intención de la ley exonerar a las empresas industriales de la comunidad industrial promulgada en el gobierno de Velasco. Los aspectos promocionales de la ley tuvieron escasa aplicación práctica; sin embargo fue una señal de parte del gobierno que fue recogido por instituciones como el Banco Industrial, COFIDE e ITINTEC, las que incursionaron en el apoyo al sector a partir de la década del 80.

A decir de Fernando Villarán, durante sus primeros años, estos programas de apoyo (tanto los financieros como los no financieros) tuvieron un enfoque y metodología de intervención que podemos caracterizar como Programas de Primera Generación y  muestran los siguientes rasgos:

  1. La atención al grupo meta está por encima de cualquier otra consideración. A los integrantes se les denomina “beneficiarios”.
  2. La promoción y la transferencia de recursos se organiza alrededor de la satisfacción de las necesidades del grupo meta.
  3. El objetivo central era lograr el mayor impacto en el grupo meta en el menor plazo y al menor costo posible. Todos los fondos debían llegar al grupo meta y no dejar nada en el camino.
  4. Los canales, instrumentos y las instituciones con las que se llegaba al grupo meta no eran importantes en sí mismas, sino en la medida que colaboraban en alcanzar al grupo meta y transferir los recursos hacia él.
  5.  Se buscaba el fortalecimiento de las organizaciones del grupo meta, para tener interlocutores en las actividades de apoyo.
  6. Se apelaba al compromiso y la solidaridad, tanto de los donantes de los países desarrollados, como de los funcionarios de las instituciones de intermediación (sueldos y calificaciones estaban por debajo a las del mercado).
  7. Tenían una lógica y dinámica asistencialista, con entrega gratuita o subsidiada de bienes y servicios, como en el caso de la salud, educación y apoyo alimentario.
  8. En el caso de los programas crediticios, se  utilizaban tasas de interés  subsidiadas que resultaban negativas en términos reales; bajo el supuesto que los sectores de menores ingresos debían pagar tasas menores a las de los mercados financieros privados (Créditos Dirigidos). Con ello, los intermediarios no se interesaron en canalizar estos recursos, interviniendo sólo los bancos estatales de fomento u ONGs con apoyo externo.

En casi todos los países de América Latina, esta primera generación de programas duró entre 15 a 20 años, y coincidió con cierta abundancia de recursos, tanto de los países desarrollados como de los organismos multilaterales. Logró resultados importantes en cobertura y atención a grupos excluidos y marginados por las fuerzas del mercado; para muchos de ellos fue la primera vez que entraban en contacto con el crédito, la capacitación u otros servicios necesarios para su desarrollo. En el Perú, estos programas de primera generación para el apoyo a la microempresa fueron implementados principalmente por el Banco Industrial, el Banco Agrario, los programas de crédito de las ONGs, en lo que respecta a los servicios financieros; y por el Parque Industrial de Villa El Salvador, la División de Promoción del Banco Industrial (BIP), la Dirección General de Promoción del MICTI, Artesanías del Perú (ARTESA) y los programas de capacitación de las ONGs, en lo que respecta a los servicios no financieros.

Desde muy temprano fue evidente que el talón de Aquiles de estos programas era su sostenibilidad, pues cuando se terminaban los recursos, estatales o externos, el programa se paralizaba. Es decir, los Programas de Primera Generación necesitaban un flujo constante de recursos externos para poder mantenerse y ampliarse.

Frente a las limitaciones y carencias de los Programas de Primera Generación, se empiezan a desarrollar programas diferentes, los que en pocos años llegan a conformar una nueva generación. En contraposición con los de la primera, los Programas de Segunda Generación enfatizan el desarrollo de los mercados de servicios, financieros y no financieros, y se concentran en el fortalecimiento de las instituciones intermediarias. Para el caso del sector financiero el nuevo paradigma, opuesto al del Crédito Dirigido, se le llamó Desarrollo de Mercados Financieros (también acuñado por la Ohio State University).

Los elementos centrales de esta Segunda Generación de Programas son los siguientes:

  1. El concepto clave es la sostenibilidad de los programas; es decir, deben lograr que las instituciones y empresas intermediarias puedan seguir ofreciendo sus servicios indefinida y crecientemente al grupo meta. Los recursos externos que se utilizan en muchos casos deben ser temporales y complementarios a la generación de ingresos propios de las instituciones y empresas.
  2. Para definir al grupo meta se utiliza el concepto de clientes y no de beneficiarios; midiendo su capacidad y voluntad de pago y no sus necesidades (estas son infinitas y cambiantes). Los intermediarios eligen libremente a sus clientes, los que no pueden ser impuestos o limitados por influencia externa.
  3. Los precios de los servicios (en el caso financiero los intereses) se determinan libremente por los agentes, debiendo cubrir costos (y riesgos) y permitir una utilidad razonable.
  4. Las instituciones y empresas intermediarias deben ser lo más eficientes posibles para reducir los costos de entrega de los servicios; esto significa utilizar la más reciente y apropiada tecnología en cada servicio (en el caso del financiamiento se utilizan el hardware y software más moderno), así como personal altamente calificado y motivado.
  5. Los programas buscan la competencia entre instituciones y agentes, tratando de acercarse a las condiciones del mercado. En el caso de la asignación de recursos externos, se trata de utilizar los mecanismos más transparentes y cercanos a las reglas del mercado.
  6. Cuando no existen (o no surgen espontáneamente) las instituciones o empresas que atiendan a determinados grupos meta, se justifica la inversión en la creación de instituciones  ad-hoc o en el fortalecimiento de las existentes. La actuación de promoción del Estado se realiza generalmente a nivel de segundo piso, es decir, sin atender directamente a las empresas del sector.
  7. Por lo general, se crean las leyes y reglamentos, así como los mecanismos e instituciones de control, que permitan la automática regulación de los mercados, con la mínima intervención externa.
  8. A nivel de los recursos humanos que trabajan en las instituciones intermediarias, se pagan los salarios del mercado y se utilizan extensamente los incentivos por rendimiento y productividad, al mismo tiempo que se trabaja la sensibilidad y conocimiento del grupo meta.

Este nuevo paradigma en la promoción de la micro y pequeña empresa, se fue expandiendo en toda América Latina y fue dominante a lo largo de la década de los 90. En el Perú, el mayor ejemplo de aplicación de estos nuevos enfoques los tenemos en la creación del sistema de Cajas Municipales y sus programas de crédito a las PYMEs, con recursos de la GTZ de Alemania. Otro ejemplo es el Programa de Pequeños Proyectos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).
Los Programas de Segunda Generación encuentran su aplicación plena y armoniosa en las instituciones privadas, como es el caso de las empresas consultoras, centros de servicios privados, bancos, EDPYMEs, ONGs, pues ellas actúan en los mercados de servicios con las reglas de juego de cualquier empresa privada.

4.7.1.2. LA POLITICA ECONOMICA ANTES DE 1990

Antes de 1990, el Estado Peruano intervenía de manera decisiva en la economía, fundamentalmente a través de la protección del mercado interno, el uso extensivo de subsidios y exoneraciones tributarias (muchas veces en forma indiscriminada), la oferta de crédito promocional (generalmente con tasas de interés reales negativas), leyes que protegían sólo a los trabajadores formales, y el uso del gasto público (generalmente financiado con déficit fiscal). Si bien un parte reducida de su intervención se orientaba de manera directa a la promoción de las PYMEs, la protección al mercado y la dinamización del mercado interno vía ingresos de los trabajadores beneficiaron también a las empresas del sector.

Las principales actividades del Estado en apoyo a las PYMEs antes de 1990 se pueden agrupar en tres áreas:

a) Crédito, en el que intervienen el BIP (Banco Industrial del Perú), COFIDE (Corporación Financiera de Desarrollo), FOGAPI (Fundación Fondo de Garantía para Préstamos a la Pequeña Industria), FOPEI (Fondo de Promoción para la Pequeña Empresa Industrial creado por la Ley Nº 24062 de 1985), Programa del BCR a través de IDESI (Instituto de Desarrollo del Sector Informal), el PRODESE (Programa de Desarrollo Social y Económico - convenio entre el Ministerio de Trabajo y la OEA en 1984). Fernando Villarán no incluye al Banco Agrario (BAP), porque es la institución que ha recibido mayores recursos y ha asignado los mayores subsidios, además los recursos se destinaban al BAP con el objetivo de apoyar el desarrollo agrario y no el desarrollo de la pequeña agricultura o la pequeña empresa agrícola.

b) Parques Industriales para la pequeña empresa, cuya expresión más importante fue la de Villa El Salvador (PIVES), en el que intervinieron la Municipalidad de VES, el MICTI, el INP (Inversiones y Negocios Paruro S.A.), COFIDE, CUAVES (organismo comunal), APEMIVES (Asociación Gremial del distrito) y la cooperación técnica internacional.

c) Servicios no Financieros, a través del ITINTEC (información y transferencia de tecnología), Artesanías del Perú (comercialización), Dirección General de Artesanía del MICTI (ferias), Dirección General de Promoción de la Pequeña Empresa del MICTI (ferias, registro), División de Promoción del BIP (divulgación, capacitación ya señoría), el IDAMPEI del SENATI (capacitación).

Casi la totalidad de estos programas e instituciones pertenecían a lo que se ha llamado la “Primera Generación de Programas de Promoción”, pues su objetivo era llegar directamente al grupo meta, tener la máxima cobertura y lograr el mayor impacto posible. Desde este punto de vista muchos de ellos tuvieron éxito ya que alcanzaron a cantidades importantes de PYMEs en todo el país, brindándoles diversos servicios que afectaron positivamente su desarrollo. Sin embargo, no se propusieron en ningún momento lograr la sostenibilidad, fortalecer las instituciones intermediarias para alcanzar una mayor eficiencia y la rentabilidad, ni desarrollar los mercados donde actuaban. Por ello, la mayoría de programas requerían de un flujo permanente de recursos provenientes del tesoro público o de fuentes de cooperación externas; cuando estas fuentes se agotaban o se reducían los programas colapsaban.

Por el contrario estos programas eliminaban o le hacían la vida difícil a las empresas e instituciones privadas que eran incapaces de competir contra las entidades del Estado. En las zonas o servicios donde no estaban presentes la actividad privada el Estado tampoco promovía y fortalecía instituciones privadas (como ONGs o empresas consultoras) que podían contribuir y eventualmente reemplazar la actividad de promoción del Estado. 

La mayor parte de estos programas y las instituciones que los llevaron a cabo ya no existen, este es el caso del Banco Industrial del Perú (que fue liquidado en 1991), el ITINTEC (Instituto de Tecnología Industrial y de Normas Técnicas), el PRODESE (Programa de Desarrollo Social y Económico) del MTPS (Ministerio de Trabajo y Promoción Social), el FOPEI (Fondo de Promoción de la Pequeña Empresa Industrial, administrado por el BIP-Boletines Informativos de Proyectos), el PIVES (Parque Industrial de Villa El Salvador), las Direcciones Generales del MICTI (Ministerio de Industria, Comercio  Interior, Turismo e Integración) y el IDAMPEI del SENATI (Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial). Algunas instituciones han sido desactivadas por el propio gobierno, como los bancos de fomento e ITINTEC; y otras han desaparecido por falta de fondos, como es el caso de PRODESE e IDAMPEI. Si bien algunas de las actividades de estas instituciones se han transferido a otras, como el INDECOPI (Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual) y CONCYTEC (Consejo Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica)  para el caso de ITINTEC, y CentroPYME (Unidad de Servicios del SENATI) para el caso de IDAMPEI-SENATI, la orientación de los programas ha variado sustancialmente.

Es difícil cuantificar los recursos totales que se destinaron a la promoción de las PYMEs en las décadas pasadas; sin embrago, a nivel financiero es posible realizar algunas estimaciones. El principal canalizador de recursos para las PYMEs fue sin duda el Banco Industrial, que colocaba aproximadamente 25 millones de dólares anuales en las empresas del sector, COFIDE colocaba unos 10 millones a las PYMEs a través de bancos privados y el IDESI canalizó una líneas de crédito del BCR de 10 millones de dólares a lo largo de tres años (1986-1989). Los recursos financieros totales representaban aproximadamente unos 38 a 40 millones anuales destinados a las PYMEs. Si a este monto se le suma los recursos de todos los servicios no financieros de las instituciones del Estado, principalmente invertidos en el Parque Industrial de Villa El Salvador, tendremos unos 5 millones de dólares adicionales. En total considerando servicios financieros y no financieros, tenemos que el Estado ha canalizados durante la década de los 80, aproximadamente 45 millones de dólares anuales a las PYMEs.

4.7.1.3. LA POLÍTICA ECONÓMICA A PARTIR DE 1990

El nuevo modelo económico aplicado en el Perú a partir de 1990 tiene dos escenarios de intervención del Estado.

a) El primero de ellos se da en el plano de la política macro-económica y en las medidas de ajuste estructural. En él se ha producido las medidas que estabilizaron la economía, controlando la inflación, sanearon el presupuesto público e incrementaron las reservas internaciones. A nivel estructural se abrió la economía al exterior, eliminando las barreras al libre comercio y flujo de capitales; así como se privatizaron las principales empresas estatales.

El escenario tiene sus protagonistas: una institución que lidera el proceso, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), otras que se han reformado, como la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), la Superintendencia Nacional de Administración de Aduanas(SUNAD) y el Banco Central de Reserva (BCR); y también instituciones que se han creado como la Comisión de Privatización (COPRI), la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), el Instituto de Defensa de la Competencia y la Propiedad Intelectual (INDECOPI), la Comisión para la Promoción de la Inversión (PROMPERU) y la Comisión de de Formalización  de la Propiedad Informal (COFOPRI); conformando todas ellas lo que se han llamado “islas de modernidad” dentro del Estado Peruano. Ha recibido este calificativo no sólo porque estas instituciones son funcionales al proceso de reformas económicas sino porque además están integradas por profesionales bien calificados, motivados, con buenos equipos, infraestructura y cercanos a los espacios de decisión.

El grueso de los recursos que financian el ajuste y las reformas se canalizan a través del MEF y de la PCM (32.9% para el año 1997).

b) El segundo escenario de la intervención del Estado es el del alivio a la pobreza. Luego de haber encaminado la economía por la senda de la estabilidad, y frente a la evidencia que más del 50% de la población peruana se encontraba en situación de pobreza (no puede satisfacer todas su necesidades básicas) y más del 20 % en situación de extrema pobreza (no puede satisfacer sus necesidades alimentarias), el gobierno decide intervenir en forma directa, con el apoyo de los organismos internaciones, y siguiendo el ejemplo de la experiencia boliviana, crea el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social (FONCODES) que canaliza un importante flujo de recursos del tesoro y del exterior para el alivio de la pobreza.

Con el tiempo se fue ampliando el número de instituciones involucradas en la lucha contra la pobreza; se crearon el Ministerio de la Presidencia (MIPRE), el Ministerio para las Promoción de la Mujer y el Desarrollo Humano (PROMUDEH), y se fortalecieron instancias como el Programa Nacional de Apoyo Alimentario (PRONAA) y Cooperación Popular (COOPOP). Todos ellos tienen programas y proyectos que trabajan en forma directa con la población de menores ingresos en todas las regiones del país.

El monto de los recursos destinados (36.5% del presupuesto nacional para el año 1997) y la gran variedad de sectores involucrados revela no sólo la prioridad otorgada por el gobierno a este tema, sino también una racionalidad pensada y aceptada por el conjunto del Estado y una coordinación institucional compleja. Lo que al principio fue una institución y un fondo (FONCODES), que luego se centralizan  en un Ministerio (el de la Presidencia) se ha convertido con el tiempo en un compromiso y una actividad de buena parte del Estado peruano.

Quedan dos actividades, que si bien no se encuentran exactamente dentro de estos dos escenarios trazados, su responsabilidad por parte del Estado esta también fuera de discusión: Infraestructura y Seguridad, donde se canaliza buen porcentaje del presupuesto anual (24.7% en el año 1997).

Este análisis de los escenarios de intervención muestra con claridad las reales prioridades que han actuado a partir de 1990, y también hace explícito la falta de apoyo a las actividades productivas de los diversos ministerios productivos (agricultura, vivienda, etc.)  de manera directa por parte del Estado.

4.7.1.4. ANALISIS DE LA PROMOCION ESTATAL DESDE LOS DIVERSOS ENFOQUES

Como punto primero del presente titulo hemos desarrollado los dos enfoques de la promoción del Estado a la MYPE, los Programas de Primera  Generación y los Programas de Segunda Generación. En el caso del primero la promoción que el Estado brindaba a la MYPE no tenía como objetivo crear sostenibilidad en los programas aplicados sino únicamente aliviar las necesidades del momento de la MYPE tratando de soslayar la pobreza del país. Mientras los Programas de Segunda Generación estaban dirigidos a crear sistemas de subsistencia de los programas a largo plazo a través de ellos mismos.

Así, estos programas obligan al Estado a nuevo enfoque y aun reajuste importante. Como hemos visto, en el pasado el Estado estaba acostumbrado a actuar como primer piso, brindando servicios financieros y no financieros de manera directa; ello obligaba a tener una dotación numerosa de personal involucrado en la prestación de los mismos. Como no existían criterios de sostenibilidad, no se controlaban los costos, no se determinaban los precios adecuados, el resultado final era una eficiencia muy baja. Las normas legales de la administración pública y los reglamentos internos imponían rígideces insalvables a las instituciones del Estado que les impedían reaccionar con prontitud a los cambios del mercado.

El nuevo modelo económico y las definiciones de política macroeconómica obligan al Estado a un tipo de intervención compatible con ellas. El objetivo final no puede ser otro que el de apoyar a las PYMEs a través del fortalecimiento del sector privado que actúan en los mercados de servicios financieros y no financieros. Se trata de diseñar mecanismos y programas que permitan a las instituciones y empresas privadas que actúan en dichos mercados, generar ingresos suficientes para garantizar su sostenibilidad y así asegurar la prestación del servicio en forma indefinida. En el caso, que no existieran instituciones privadas en determinados sectores, se justificaría la intervención del Estado para crearlas o fortalecer a las existentes; pero de ninguna manera reemplazarlas de manera permanente como era el enfoque de los Programas de Primera Generación.

Es decir, el Estado puede cumplir un rol activo en la promoción de las PYMEs actuando dentro de los marcos del actual programa económico y respetando las leyes del mercado; tanto a nivel local como a nivel regional y nacional. Es sólo cuestión de diseñar adecuadamente cada programa, de darle coherencia interna, de intervenir en recursos humanos, de sostener la iniciativa hasta que despegue, de hacerla compatible y complementaria con otras iniciativas públicas y privadas.

4.7.2. INSTRUMENTOS DE FORMALIZACIÓN

El Estado ha empleado diversas estrategias que buscan incorporar a los agentes informales al marco de legalidad. Sin embargo, el régimen general inicial que propiciaba un trato igualitario a todas las empresas, escondía una profunda discriminación y falta de conocimiento de la realidad socioeconómica de los sectores emergentes que no compartían el mismo nivel de producción que las inversiones de capitales de gran escala. Es así que el tratamiento homogéneo generaba desincentivos a las micro y pequeñas empresas que impedían su incorporación al sector formal; por lo que surgió la necesidad de generar regímenes especiales que se adecuaran a la naturaleza de la realidad, tal como determina nuestra constitución.

A pesar de la existencia de estos diversos regímenes flexibles aplicables a las microempresas, no ha sido posible la reducción de informalidad en la economía peruana; por lo que se ha hecho necesaria la formulación de nuevos esquemas legales, como el mostrado en Decreto Legislativo Nº 1086.  

De seguro que este no será el último dispositivo legal que el Estado dicte para regular la situación de las micro y pequeñas empresas, pues habrá muchos más  de acuerdo a lo que la realidad del sector exija y a las políticas que el gobierno de turno pretenda implantar para las mismas.

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