LAS AGROBIOTECNOLOGÍAS EN CUBA. BASES LEGISLATIVAS PARA UN NUEVO MARCO JURÍDICO ORIENTADO HACIA EL DESARROLLO RURAL SOSTENIBLE

Soel Michel Rondón Cabrera

CAPÍTULO I Las agrobiotecnologías en el contexto del Desarrollo Rural Sostenible (DRS).
1.1 Del desarrollo agrícola al Desarrollo Rural Sostenible.


El concepto de Desarrollo Rural se acuña en los años setenta, después de dos décadas de desarrollo, no para designar un modelo especifico para las zonas rurales, sino como estrategia para contrarrestar los efectos negativos sobre los países en desarrollo del modelo de desarrollo dominante durante las décadas de los cincuenta y sesenta.  A este respecto, dos hechos, entre otros, señaló Ceña Delgado, se manifestaron con una gran nitidez: 1) El aumento de la pobreza, fundamentalmente en las áreas rurales, y 2) La agricultura podía ser cuello de botella o motor del desarrollo global, en función de la estrategia seguida (Ceña, 1994).  
Los términos “rural” y “desarrollo rural” no solo se prestan a interpretaciones diversas sino que, como conceptos, también han evolucionado en las últimas décadas, además de tener significados diferentes en los países desarrollados y en los países en desarrollo. Mientras que en los últimos son sinónimos de agricultura y desarrollo agrícola, en los primeros la agricultura solo es considerada como una actividad más, localizada en las denominadas zonas rurales junto a otras actividades industriales, artesanales, de servicios, etc. De ahí que la concepción de Desarrollo Rural sea, hoy en día, en los países desarrollados más amplia que la de desarrollo agrícola.    
En opinión de Swanson, citado por Ceña Delgado, “ha existido y existe, una falta de consenso, no solo sobre las estrategias a seguir para lograr el Desarrollo Rural (…) sino también acerca de la naturaleza del desarrollo económico rural que conduzca a crear una política de Desarrollo Rural propia” (Ceña,1994 p.12). Ello es debido, a juicio de la autora, en gran parte, a la falta de una teoría sobre desarrollo que sea aceptada por los diferentes países, como ocurrió en los países occidentales en la década de los cincuenta, al existir diferencias en las orientaciones técnicas hacia el desarrollo económico.  
Asimismo, la complejidad y magnitud del problema, la diversificación y especialización de la economía rural por regiones y actividades, y las dificultades para atender y aceptar el nuevo ambiente económico, en el que también las zonas rurales están inmersas, dificultan a su vez la elaboración de un cuerpo de doctrina y el consenso en su aplicación. Considerándose que, en un momento en el que surgen todo tipo de estrategias con el objetivo de lograr el Desarrollo Rural, se echa, sin embargo, en falta un interés similar por enmarcar tales estrategias en una teoría global de desarrollo. Resultando pertinente, hacer una revisión, sin pretender ser exhaustivos, de las principales corrientes de pensamiento sobre el desarrollo desde una  perspectiva histórica, con vistas a una mejor comprensión del Desarrollo Rural Sostenible.


1.1.2 Antecedentes del Desarrollo Rural Sostenible (DRS).


En los años de postguerra surgen dos grandes corrientes de pensamiento sobre las teorías del desarrollo: A) Una en los países desarrollados basada en la teoría clásica y neoclásica sobre intercambio y ventaja comparativa denominada por Hunt “de la expansión del núcleo capitalista” y B) Otra originaria en América Latina, denominada estructuralista, muy crítica con la anterior.

  1. Dentro de esta corriente “ortodoxa” los enfoques dominantes fueron el de las etapas del crecimiento de Rostow (Rostow, 1960) y el de la economía dual, asociado con Lewis (Lewis, 1954).  Estas teorías consideran la transformación de una sociedad agraria en una industrial como el mayor problema de la política de desarrollo. La agricultura era considerada como un “contribuyente” importante para el crecimiento económico, en consecuencia el papel asignado al sector agrario consistía únicamente en suministrador de materias primas y mano de obra al sector industrial. En estos años los gobiernos centraron sus esfuerzos en la industrialización calificada como condición previa y necesaria al desarrollo. Crecimiento y desarrollo serian considerados a lo largo de los años cincuenta conceptos inseparables, sino equivalentes, por lo que estos enfoques se centraban en las condiciones del crecimiento y en los obstáculos al mismo.
  2. Un enfoque diferente al ortodoxo se desarrolló en la década de los cuarenta y cincuenta en América Latina: El Estructuralismo.  Tuvo sus orígenes en los trabajos de un grupo de economistas de la CEPAL dirigidos por Raúl Prebisch. Acuñaron el paradigma “centro-periferia” para analizar la economía mundial, basándose en el “declive secular de los términos de intercambio” desfavorables a la periferia, proponiendo como estrategia de desarrollo, al igual que la ortodoxia, la industrialización, pero orientada hacia al interior, conocida también como la “industrialización para la sustitución de importaciones (ISI)” . En el sector agrario las estrategias de desarrollo se enfocaron en el aumento de la productividad, reasignando los recursos de manera más eficiente y adoptando la tecnología de los países desarrollados, expresadas fundamentalmente a través de procesos de reformas agrarias (Cuba 1959, Venezuela 1960, Perú 1969, etc.). Este tipo de estrategia fue apoyado por la “Alianza para el Progreso” y por la FAO, no obstante se promocionaría también el conocido como “modelo de difusión” que supuso la generalización del modelo de extensión agraria de los EE.UU., complementándose la transferencia tecnológica con el denominado “desarrollo comunitario” .  

Tanto los programas de extensión agraria como de reformas agrarias fracasaron al no poder resolver los problemas básicos del hambre en muchos países, ya que la producción agraria no aumentó como se esperaba. Las causas de este fracaso fueron, entre otras, de una parte, las barreras institucionales y de otra, la inadecuación del sistema de extensión a la realidad de los campesinos de los países en desarrollo. Pavó Acosta apunta que la proliferación de obstáculos legales intrínsecos y extrínsecos a las reformas agrarias condujo a una parálisis de los procesos agrarios en casi todos los países. Señala, además, excesiva demora en resolver las acciones dotatorias y restitutorias de tierras, desorden en el otorgamiento de títulos y reconocimientos de Derechos, y sobre todo falta de suficiente decisión política, para llevar la reforma agraria hasta sus últimas consecuencias (Pavó, 2007).
A lo largo de la década de los sesenta se va produciendo una transición desde el “fundamentalismo industrial” hacia un énfasis cada vez mayor en el significado de la producción agraria para el desarrollo global. Sobresalen en esta etapa los trabajos de Johnston y Mellor, Kuznets, Eicher, Witt, entre otros.  Como resultado de estas investigaciones se llegó a ciertas conclusiones que tendrían después mucha repercusión en las estrategias de desarrollo agrícola, cabe citar al respecto: a) La causa de la pobreza rural, en los países subdesarrollados, no es la ineficiencia de sus agricultores sino la falta de tecnologías adecuadas a sus circunstancias y la falta de capital humano imprescindible para la introducción del cambio tecnológico y para su posterior utilización; b) Responsable de esta carencia en capital humano es la ausencia de inversiones e investigación, en experimentación agraria y en educación rural; y c) La falta de inversiones se debe, en gran medida, a que las políticas económicas nacionales infravaloraban la importancia de la agricultura (Johnston y Mellor, 1964).   
En consecuencia, el énfasis en la investigación y extensión agraria posteriores, unido a ciertos hechos ocurridos en la década del cincuenta , darían como resultado una nueva estrategia para el  crecimiento en el sector agrario, conocida con el nombre de “Revolución Verde”. Pero  el entusiasmo inicial que suscitó la Revolución verde se fue moderando a medida que transcurría el tiempo y se iban obteniendo datos sobre sus efectos.


1.1.2.2 Desarrollo Rural Integrado (DRI).


Los  años setenta se inician con un importante debate crítico sobre las teorías clásica y neoclásica del desarrollo económico de los cincuenta y sesenta, lo que unido a una nueva corriente ideológica surgida en occidente, como resultado de los efectos negativos del modelo industrialización-difuso, en países de crecimiento rápido, condujeron a economistas, políticos del tercer mundo y grandes agencias donantes a prestar mayor atención a los problemas del empleo, la distribución de la renta y las necesidades básicas. No obstante, afirma  Ceña Delgado, no se lograría elaborar un cuerpo de doctrina, con una visión del desarrollo a largo plazo, que fuese comúnmente aceptado. Solo surgirían, en opinión de la autora, diversas aportaciones centradas en problemas específicos (Ceña, 1994).
Surge así un nuevo modelo de desarrollo definido como “Crecimiento con equidad”. La  creación de empleo y la satisfacción de las necesidades básicas (salud, educación, vivienda, nutrición, etc.) pasarían a ocupar un lugar privilegiado en los objetivos de desarrollo. Con ese fin el Banco Mundial pondría acento en el Desarrollo Rural bajo un nuevo “enfoque integrado” para un “cambio planificado”. Surgiría así el Desarrollo Rural como modelo de desarrollo y como disciplina académica.
Entre las razones que fundamentaron este cambio de orientación del desarrollo -centrado en lo rural- resaltan: a) La mayoría de la población de los países en desarrollo vivía en el medio rural; b) La baja productividad de la agricultura era considerada como la causa más importante de pobreza; c) El precio de los alimentos son el determinante más importante del poder adquisitivo tanto de los pobres rurales como urbanos; d) La industria urbana se había revelado incapaz de absorber la mano de obra derivada del rápido crecimiento de la población, etc. (Ghai y Radwan, 1979)
Como resultado de este nuevo enfoque teórico del desarrollo y las razones anteriormente expuestas las agencias de desarrollo (AID) y los países del tercer mundo comenzaron a poner en práctica programas de Desarrollo Rural Integrado (DRI). Con estos programas se persiguieron los objetivos siguientes:

  1. Un empleo más productivo, remunerador y socialmente satisfactorio para la población rural, y no necesariamente en el sector agrícola.
  2. Un mejor acceso a los medios de producción.
  3. Una distribución más equitativa de los beneficios de la producción y mayor igualdad de acceso a los servicios públicos y prestaciones sociales.
  4. Una mayor participación de la población rural en la toma de decisiones, relativas al desarrollo, que afecten su bienestar.
  5. Una mejor y más racional ordenación de los recursos naturales renovables y en particular los no renovables.

Los programas de DRI, tal como fueron concebidos  en los setenta, al igual que los de desarrollo comunitario de los cincuenta, a veces desarrollaron más rápidamente los servicios sociales que las actividades económicas productivas. Por otra parte, son extraordinariamente complejos y difíciles de implementar y gestionar, además de ser muy caros para extenderlos a grandes escalas.  Estudios posteriores pusieron de manifiesto que la falta de capacidad de los proyectos DRI para incrementar rápidamente la producción se debía al desconocimiento de las posibilidades técnicas locales, las limitaciones de las estructuras agrarias y de las instituciones locales

1.1.2.3 Desarrollo Endógeno y Ecodesarrollo.


En 1975 la UNESCO creó un grupo de reflexión sobre los grandes problemas mundiales en ese momento, después de más de dos décadas dominadas por consideraciones económicas y reducción del desarrollo al crecimiento cuantitativo, el factor humano pasa a ser considerado centro y fin último del desarrollo. Según la UNESCO: “(…) los problemas de la paz y de los derechos humanos, los problemas de supervivencia de la humanidad son indisociables del desarrollo (…). Por esta razón, procederá percibir un más allá del desarrollo económico y buscar una solución socioeconómica óptima y global en beneficio de toda la humanidad. Es preciso pues, renunciar a las costumbres que conferían exclusivamente a los centros depositarios de la potencia económica un valor eminente de verdad, de civilización y de universalidad” (UNESCO, 1975). Surge así, en contraposición con el paradigma teórico neoclásico dominante, el concepto de Desarrollo Endógeno. Dos son sus principios generales: a) La identidad cultural, que implica el reconocimiento del derecho de  cada nación a preservar su propia cultura; b) El Desarrollo Endógeno debe de tener carácter de participación y basarse en la iniciativa del propio pueblo (UNESCO, 1975). 
En opinión de Ceña Delgado la utilización que se ha venido haciendo del concepto lo esta convirtiendo en una ideología, que si bien puede servir de referencia a la conciencia internacional, parece en cambio, poco operativo para una acción precisa, dado que al ser demasiado general, no tiene en cuenta el nivel de los factores limitantes en los cuales actúan los países en desarrollo (Ceña, 1994).
Otro nuevo enfoque del desarrollo surgió en esta década como fruto de la preocupación por la escasez de recursos naturales. Surgieron dudas sobre la adecuación de los modelos de desarrollo, en cuanto a su capacidad para predecir o explicar, a posteriori, las consecuencias de sus propias prescripciones. La preocupación por las limitaciones de recursos naturales fue puesta de manifiesto en el Programa de Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y en el informe Meadows (1977) sobre “Los límites del crecimiento” y en otros trabajos posteriores sobre el “Crecimiento cero”. Como resultado surge un nuevo modelo de desarrollo denominado “Ecodesarrollo”. 
El Ecodesarrollo fue definido por Sach como un desarrollo socialmente deseable, económicamente viable y ecológicamente prudente (Sach, 1980). Es decir, los programas de desarrollo han de introducir los costes sociales del deterioro de los recursos naturales en el precio de los bienes; sus inversiones han de responder a criterios de eficacia económica, social y ecológica.
En materia agraria una nueva perspectiva denominada “ecoevolucionista” intentó corregir la falta de integración entre medio ambiente y desarrollo en el pensamiento sobre el desarrollo,  apoyada en los aportes del modelo de innovación inducida sobre la relación entre escasez de recursos y evolución de la tecnología, de las instituciones, y el concepto biológico de coevolución (Ehrlic y Raven, 1964). El desarrollo agrario coevolucionista puede ser considerado, afirmó Norgaard, “(…) como un proceso secuencial en el que el excedente de energía y capital humano, que sobre pasa lo que es necesario para mantener el ecosistema y sociosistema en su estado actual, es dirigido a establecer una nueva interacción entre los sistemas. Si esta nueva interacción es más favorable al hombre y el excedente se puede dirigir hacia cambios beneficiosos, entonces el desarrollo coevolutivo está en marcha” (Norgaard, 1984). Estos enfoques fueron antecedentes inmediatos del modelo de desarrollo que irá conceptualizándose a lo largo de los años ochenta bajo el nombre de “Desarrollo Sostenible”.


1.1.2.4 Desarrollo Sostenible.

A fines de los años ochenta e inicios de los noventa se produce una fuerte recuperación del ecologismo, a partir, sobre todo, de la I Cumbre de la Tierra, celebrada en Río de Janeiro en 1992. Esta recuperación de la cuestión ambientalresponde, a juicio Baigorri, a factores muy diversos, entre los cuales cabe citar algunos: 1) La crisis de las ideologías, 2) La evidencia empírica de la degradación ambiental, 3) La virtualidad del ambientalismo integrado, 4)El capitalismo verde (Baigorri, 2001).
En opinión del autor la crisis de las ideologías tradicionales a fines de la década del ochenta favoreció la conversión de la cuestión ambiental en objeto de interés para la totalidad de los críticos del sistema, contribuyendo esta sinergia al fortalecimiento de esta ideología y a un fuerte incremento de la atención de los medios de comunicación, y de la opinión pública en general, a las cuestiones ambientales; lo que facilitó, paradójicamente,  la asunción por parte de las instituciones del sistema, de sus principios más elementales referidos a las relaciones entre Naturaleza y Sociedad . En este marco se inserta el concepto de Desarrollo Sosteniblepropuesto por el denominado Informe Brundtland (1988)de la “World Commision on Environment and Development” (WCED).
En su informe la WCED hizo hincapié en la necesidad de un desarrollo agrícola sostenible, para lograrlo propuso entre otras estrategias: “(…) Conservar y fortalecer la base de recursos naturales (…) y fusionar medio ambiente y economía en la toma de decisiones”. Se trataba según el informe de entrar en una nueva era de crecimiento forzosamente sostenible, tanto desde el punto de vista social como ambiental. Por su parte la FAO lo definió como: “(…) el manejo y conservación de la base de los recursos naturales y la orientación del cambio tecnológico e institucional de tal manera que asegure la continua satisfacción de las necesidades humanas para las generaciones presentes y futuras. Este desarrollo sostenible (en los sectores agrícola, forestal y pesquero) conserva la tierra, el agua y los recursos genéticos vegetales y animales, no degrada el medio ambiente y es técnicamente apropiado, económicamente viable y socialmente aceptable” (FAO, 1989).
En opinión de Batie la relación de la sociedad con los recursos naturales ha variado a lo largo del tiempo. Antes de la Segunda Guerra Mundial el desarrollo se centraba en el desarrollo técnicamente eficaz de dichos recursos, sin embargo en las últimas décadas se pone cada vez más énfasis en otros aspectos como el uso en actividades ocio estéticas, etc., de tal manera que el concepto de desarrollo sostenible sería, a juicio del autor: “(…) el último paso en una larga evolución del interés público con respecto a los recursos naturales y el medio ambiente” (Batie, 1989 pp. 1085-1101). Así entendido “(…) el análisis del problema de los recursos naturales y de las incitaciones económicas es sostenido por la idea según la cual la utilización socialmente óptima de los recursos es una condición sine qua non de la viabilidad del proceso de desarrollo” (Pearce, 1989). Hoy en día esta viabilidad esta asociada al concepto de sostenibilidad.
A manera de resumen de esta breve revisión de cinco décadas de teorías y estrategias de desarrollo se concluye que el concepto de Desarrollo Rural es resultado del fracaso de los modelos de desarrollo elaborados y aplicados en la década de los cincuenta y sesenta para resolver el mayor problema de los países en desarrollo, la pobreza. El hecho de que esta se localice fundamentalmente en el medio rural hizo que a partir de los años setenta se identificase, por parte de los organismos internacionales, el Desarrollo Rural como el desarrollo de los países subdesarrollados; teniendo como objetivo prioritario precisamente la reducción de la pobreza.  No obstante a partir de los años ochenta las disparidades en el nivel de desarrollo entre las regiones urbanas y rurales de los países industrializados, han puesto de actualidad el desarrollo rural en estos países (UE, Canadá, etc.); pero su significado, dimensión y transcendencia no son en modo alguno comparable con el que tiene en los países del tercer mundo. Sin embargo ambos, cara al futuro, están obligados a ser sostenibles y ambos carecen de una teoría unitaria que sustente las diversas estrategias  que en los últimos años se vienen aplicando, por lo que se hace necesario dilucidar cual de estas resulta más pertinente según los propósitos que se pretender alcanzar. 

            NOTAS:
            A finales de los años sesenta e inicios de los setenta la estrategia ISI empezó también a ser criticada por los autores denominados ortodoxos, las características precapitalistas de los sistemas de producción agraria, - en los países que habían adoptado el modelo ISI-, no variaron e incluso se agravaron por la evolución desfavorable de los términos de intercambio entre la agricultura y la industria; lo que llevó a un estancamiento con graves problemas sociales que desembocarían en la implantación de numerosas dictaduras. Estos hechos llevarían a una reflexión de la CEPAL, criticando tanto desde la ortodoxia, como desde la izquierda. A partir de ese momento se produce una escisión. De un lado la “Escuela de la Dependencia”, como reacción a la tesis de Rostow, y contra las limitaciones de los planteamientos de la CEPAL. De otro el “Desarrollismo Populista” de la CEPAL. Vid.: (Ceña, 1994 p. 23)

           Surgió en el clima de la Guerra Fría de los años cincuenta, en la época en la cual los programas de ayuda occidental a terceros países se elaboraran partiendo de la premisa de un cambio rural en dichos países no revolucionario. Este enfoque supuso no solo la transferencia de tecnología como estrategia para el desarrollo agrícola, sino también las instituciones sociales y la democracia local en los países subdesarrollados.

          Estos hechos fueron entre otros los siguientes: 1) La explosión demográfica de los países del tercer mundo que generó una gran presión sobre las reservas mundiales de alimentos, 2) Países de Asia, África y América que en los años treinta eran exportadores de granos en los sesenta eran importadores netos, 3) La ausencia de dos monzones consecutivos en el subcontinente Indo-Paquistaní y sus consecuentes efectos catastróficos sobre las cosechas; 4) El cambio de la política agraria de los EE.UU. sustituyendo su ayuda alimentaria a países amigos subdesarrollados por suministro de fertilizantes.

           Lele, U.  analizó 17 proyectos DRI en África y encontró que la mayoría adolecía de tales defectos. Asimismo Ruttan criticó estos proyectos llevados a cabo por el Banco Mundial y la FAO por la imposibilidad de ser mantenidos por largo tiempo debido a la fragilidad administrativa y de los servicios técnicos en la mayoría de los países en desarrollo. (Lele, 1975),  (Ruttan, 1975, pp. 9-17).  

           En los años setenta se llevaron a cabo importantes investigaciones empíricas que ayudaron a la modelación del proceso de desarrollo agrícola, como el “modelo de innovación inducida” de Ruttan y Hayamy, y de las interrelaciones de este con el crecimiento de otros sectores no agrarios. La conclusión de estos autores era que un desarrollo agrario con una base más amplia era más eficaz para estimular la demanda de productos industriales, y en consecuencia, transformar la economía, que el basado únicamente en las grandes explotaciones. De ahí que, como estrategia, se considerase más adecuado desarrollar una masa de pequeños agricultores que promocionar una agricultura dual de pequeñas y grandes explotaciones, para lograr tasas de crecimiento más altas y rápidas. (Ruttan y Hayami,1971)

           El paso de un ecologismoanti-sistema”a un “ambientalismo integrado” coadyuvó a la adopción  por parte de las clases desarrolladas,siempre que no afectasen a las estructuras fundamentales de la sociedad, la preocupación por la degradación ecológica. Algunos autores han llamado la adopción de estos valores “postmaterialistas” modernización ecológica o  capitalismo verde, convertido en una de las características de las sociedades contemporáneas avanzadas.

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