LA JUSTICIA AGRARIA Y SUS DESAFÍOS.

Rolando Pavó Acosta.

23.  Los Tipos de Procesos Agrarios.


    Al igual que en la jurisdicción en materia civil, puede entenderse aquí que la competencia de los órganos agrarios se ejerce en dos tipos de procesos: A) Uno común o contencioso agrario y B) Los procesos especiales.
   

El primero viene a ser el aplicable para todas aquellas acciones y conflictos agrarios para los cuales no existe una tramitación especial. Se encuentra claramente instituido en Perú, Costa Rica y Venezuela: su fundamento es la configuración de un proceso tipo, que supere el proceso civil y sus dificultades y en  su lugar crear otro que respondiendo a los principios y fines del Derecho Procesal Agrario, también dé respuesta a la tutela de los derechos subjetivos concedidos por el Derecho Agrario sustantivo, adecuándolo con la atención a los derechos colectivos y sociales, es clara la tendencia en la evolución del sistema procesal latinoamericano hacia la consolidación de este tipo de proceso. Los procesos especiales constituyen toda una amplia gama, adoptados de forma muy distinta en México, Perú, Costa Rica y Venezuela.
   

En el caso de Perú el contencioso agrario se concibió como el más importante, siendo uno de los aportes  más relevantes del modelo peruano; por la simplificación de trámites y la eliminación de formalidades innecesarias. En la LJA de Costa Rica, se prevé una única tramitación para el proceso común y otras tramitaciones para procedimientos especiales, como en el caso de la expropiación forzosa de tierras. Pero en México  ahora se introdujo la variante de  establecer un sólo tipo de proceso, en el que deben subsumirse todas las demás variantes procedimentales.

24. Las Etapas del Proceso Agrario.
   

En  los  procesos  agrarios, se aprecian tres etapas:
1) La  promoción del proceso: de forma similar  las legislaciones de Perú, Venezuela, Costa Rica y México, prevén que interpuesta la demanda, el juez comprobará el cumplimiento de los supuestos referidos  a la capacidad, la legitimidad de la acción, la legitimación en causa, así como otros requisitos formales que resulten pertinentes; como lo es la proposición de pruebas y la  representación. Igualmente establecen que la demanda podrá formularse por escrito o verbalmente, en cuyo caso se hará constar en acta y que cumplidos esos supuestos o subsanados los defectos, el juez dará traslado de ella al demandado para su contestación, lo cual éste también pudiera hacer posteriormente al celebrarse la audiencia de pruebas.
2) La Audiencia de pruebas: constituye una regularidad en el proceso  en México, Venezuela, Costa Rica y Perú la institución de la audiencia de pruebas, en la que se practican las pruebas propuestas por las  partes en sus escritos alegatorios y se ordena cualquier otra diligencia para el mejor esclarecimiento de los hechos, obviando por supuesto, los detalles específicos de cada país.
    El examen de esta institución en la legislación agraria de los referidos países permite corroborar la afirmación de Ricardo Zeledón de que, “éste constituye el momento más importante del proceso agrario”.


3) La Sentencia: luego de contestada la demanda en forma de allanamiento o practicadas la pruebas, el juez dictará sentencia resolviendo todos los asuntos objeto de debate. 
    De todo lo expuesto hasta aquí no debe deducirse que los niveles de eficacia de estas instituciones hayan sido uniformemente altos en los países donde se han establecido. Por ello es preciso consignar, al final de este recorrido histórico y normativo, que la valiosa de América Latina en el ámbito del  del Derecho Agrario, confirma que no basta el empeño en el desarrollo de los conceptos, mecanismos institucionales e institutos jurídicos si falta una clara voluntad política y las condiciones económocas para dotarlos de eficacia

25. Apuntes para una historia sobre los mecanismos autónomos de solución de los conflictos  agrarios en Cuba.


Cuidado con recusar la historia. El mundo tiene su infancia y su virilidad como los individuos. Nunca pasa en balde la historia, a menos que se perdieran todas las tradiciones y  aún así… José de la Luz y Caballeros, Aforismos, 457
     La eficacia del mecanismo para la solución de los conflictos y reclamaciones agrarias establecido en Cuba actualmente debe ser apreciada, en primer lugar, desde una perspectiva histórica. Conviene a este respecto una breve incursión en el desarrollo de la propiedad territorial en Cuba. 
    Aquí cabe el paréntesis de los graves  problemas que aquejaron a la estructura de la economía agraria y al desarrollo rural en Cuba en el siglo XX, no se generaron en el propio siglo XX, ni siquiera en el XIX; a este respecto vale significar el acierto del ensayista Eduardo Galeano cuando dijera que:
De la plantación colonial, subordinada a las necesidades extranjeras,  financiada, en muchos casos, desde el extranjero, proviene en línea directa el latifundio de nuestros días. Este es uno de los cuellos de botella que estrangula el desarrollo económico de América Latina y uno de los factores primordiales de marginación y la pobreza de las masas latinoamericanas.


    Partiendo de esa regularidad, se pueda asumir que en Cuba los antecedentes mediatos, que demandarían la necesidad de cambios radicales en la estructura agraria  en el siglo XX, se remontan al siglo XVI, en que se produjo la conquista y colonización de la isla y en el cual ya se genera toda una serie de fenómenos - como lo son: el latifundio y junto a él el  minifundio-, condicionados por la propia forma en que se desarrolló el proceso  de distribución de las tierras.


   En las primeras décadas del siglo XVI, como derivado inmediato de la conquista y colonización de la Isla de Cuba, comienza ya el proceso de desarrollo del dominio privado sobre el suelo. Aunque lo cierto es que todavía en este contexto inicial las tierras no se concedían en concepto de propiedad, pues en principio todas las tierras se consideraban como pertenecientes a la corona, así hasta 1819 en que ya si se otorga la propiedad privada a cuantos vinieren poseyendo la tierra por virtud de mercedes.  
    En los primeros años de establecimiento del régimen colonial, encontramos una diversidad de procedimientos mediante los cuales se consuma la apropiación del suelo cubano por los españoles, tal y como acertadamente nos explica el conocido historiador cubano Oscar Pino Santos , pero como también afirma este autor, el origen de la gran propiedad territorial en Cuba hay que buscarlo en el sistema de las mercedes de tierra que otorgaban los cabildos a solicitud de los colonizadores interesados, y como se puede apreciar en las actas, el procedimiento de mercedación tuvo muchas veces un efecto confirmatorio, al partir de un hecho consumado pues los colonizadores de facto ya habían entrado en posesión de esas tierras  por compraventa o por ocupación antes de solicitar formalmente la merced.


    Las mercedes se concedían en forma circular  y podían ser de tres tipos, según fuera su destino: hatos o haciendas (ganado mayor), corrales (ganado menor) y estancias o sitios (para los cultivos),  y las tierras comprendidas en los espacios que quedaban entre los círculos se denominaban como tierras realengas. La primera merced de que se tiene noticias fue concedida en 1536 por el cabildo o ayuntamiento de la villa de Sancti Spíritus. Los otorgamientos se hacían considerando un centro o asiento, del cual partía el radio para fijar la extensión, que por tanto se hacia de forma circular. Muchos de estos hatos o haciendas constituían en realidad verdaderos  latifundios, si se toma en consideración la extensión de la isla, pues se extendían a veces hasta más de 20 Km. de diámetro.
    Aunque los Cabildos nunca fueron jurídicamente autorizados por la Corona a mercedar tierras, lo cierto es que comenzaron a hacerlo, teniendo que ocurrir que ésta posteriormente, tuvo que confirmar esos otorgamientos, así hasta que una Real Cédula de 23 de noviembre de 1729 les prohibió expresamente esa facultad a los cabildos, tal vez cuando ya a penas quedaban tierras sin otorgar.


     Resultando así que, en Cuba durante la etapa colonial, se desarrolla una creciente conflictividad y litigiosidad en torno a la posesión de tierras, condicionada por la propia forma en que se consuma el reparto  de las tierras, la insuficiencia de los medios jurídicos y otros diversos factores políticos, económicos y sociales. Entre estos factores puede señalarse  que: no se instituyó hasta 1563 un ordenamiento del procedimiento y de la intervención del cabildo en las mercedaciones, existía falta de claridad en la división político administrativa, lo que hacia imprecisos los limites de las jurisdicciones, el insuficiente desarrollo de los medios de mensura y el carácter circular de las haciendas que se estimaban a partir de un centro, que los beneficiarios solían mover caprichosamente según su interés, unido a la inexistencia hasta finales del siglo XIX, del Registro de la Propiedad de la Tierra, lo que sucedió precisamente al ponerse en vigor para Cuba La Ley Hipotecaria en 1893.


    Todo ello fue generando cierto desorden, entronizándose un clima creciente de fraudes, violencias y desalojos de los cuales fueron víctimas sobre todo los  vegueros y sitieros.
    Esta situación aflora claramente en la exégesis de las Ordenanzas Municipales que redactara en 1573 para La Habana y para enviarse a las demás villas de la Isla de Cuba, el juez oidor Alonso de Cáceres, de la Audiencia de Santo Domingo, conocidas más tarde como  las Ordenanzas de Cáceres,  que rigieron hasta 1857 y cuyo objetivo esencial fue precisamente tratar de poner fin a ese caótico proceso de apropiación de tierras. Ni aún así la situación pudo resolverse completamente pues las Ordenanzas también fueron burladas.
    Entre 1815 y 1819, por la presión de los hacendados azucareros se promulgan varios decretos reales, que al favorecer el proceso de demolición de las haciendas comuneras, franqueaban el desarrollo de la propiedad individual de tipo capitalista, lo que a su vez hizo aún más insegura la situación del pequeño campesinado frente a los latifundistas azucareros. Aquellos beneficiarios por las mercedes de tierra, hacia varios siglos, habían creado familias, cuya descendencia, de generación en generación y con el decursar de los años, poseyeron en común las tierras por herencia, sin dividirlas, de ahí el nombre de haciendas comuneras.


    Inicialmente, en lo fundamental, la facultad de resolver los conflictos sobre tierras rústicas, al igual que otros asuntos civiles, estaba depositada en primera instancia en los Alcaldes, los Teniente Gobernadores y el Capitán General, Pero también encontramos casos en esa etapa en  que los  cabildos conocían de litigios motivados por pretensiones contrapuestas en cuanto a mercedes de tierra, aunque tal intervención del cabildo al parecer tenía un carácter conciliatorio y no de decisión definitiva. . En segunda  instancia los asuntos eran conocidos por la Real Audiencia de Santo Domingo, así hasta una segunda etapa en la que ya se establecen  los juzgados. Pero aun después de establecidos los Jueces Letrados, durante un buen tiempo los Alcaldes ordinarios, siguieron teniendo facultades de administración de justicia aunque limitadas a actuar como jueces de paz y en asuntos civiles de ínfima cuantía, tal y como lo estableció el Reglamento de 26 de septiembre de 1835.
     Se debe prestar  atención, dentro de esta compleja y dinámica estructura, a la figura de los Jueces Pedaleos que administraban justicia en las zonas rurales,  eran “jueces rurales” –pero no jueces agrarios en el sentido moderno del término-, conociendo de una multiplicidad asuntos de menor cuantía, incluyendo problemas penales y  litigios sobre limites de terrenos, aunque también en esta época se limitaban a actuar de manera conciliatoria, es decir, como Jueces de Paz.


    Depuesto el gobierno colonial español, el gobierno interventor norteamericano dictó las Ordenes Militares  34 y la 62, encaminadas a favorecer la adquisición de grandes extensiones del territorio nacional por parte de ciudadanos y compañías norteamericanas, al mismo tiempo el despojo de muchos pequeños campesinos de las tierras que detentaban. La Orden Militar 34, de 7 de febrero de 1902, facilitaba la adquisición de terrenos para la construcción de vías férreas, con lo cual se abrían más las puertas a la inversión de capitales por  las compañías azucareras norteamericanas.  Por su parte la Orden 62 de 5 de marzo de 1902, tal y como  expresa en su artículo 1 tenía por objeto el deslinde y división de las haciendas, hatos, corrales, sitios, realengos, estancias, ingenios y cualesquiera otras propiedades rurales, ya le pertenecieran o no a comuneros, cuyas áreas y límites no hayan sido determinados en deslindes anteriores. Más tarde el Decreto 566 del Segundo Gobierno Interventor norteamericano, hizo extensiva la aplicación de la Orden 62 a todo tipo de deslindes.  La aludida orden contiene un exhaustivo procedimiento de cómo promover, sustancias y decidir sobre las demandas sobre deslindes de fincas, lo cual puede ser apreciado la institucionalización de un verdadero proceso agrario en sede civil ordinaria.


    Las tres primeras décadas del siglo XX, cubano fueron testigos del inusitado avance del gran latifundio extranjero en Cuba, de la asociación de los bancos, los industriales y terratenientes cubanos y norteamericanos para apropiarse de considerables extensiones de las tierras cultivables del país, así por ejemplo, comenta el destacado historiador cubano Oscar Zanetti, como 75 mil hectáreas de las llamadas terrenos de Nipe, al norte de la antigua provincia de Oriente fueron adquiridas en 1901 por la irrisoria suma de 190 mil pesos.


    En 1905 de aproximadamente 200 ingenios azucareros que existían en el país, ya 29 eran propiedad de ciudadanos norteamericanos, había ya 13 colonos americanos  cuyo patrimonio valía unos 50 millones, se dice que esos propietarios poseían del 7 al 10 % de la superficie total de Cuba.
    Otras fuentes acreditan que si las inversiones norteamericanas  en  1896 ascendían a 50 millones de dólares, en 1929 eran ya de  1500 millones, lo que incluía entre el 70 y el 75 % de la producción azucarera. Varias empresas azucareras llegaron a poseer cada una 100 mil hectáreas o más, por ejemplo la United Fruit Company, Cuban American Sugar Mills, Atlantica del Golfo, Central Sugar States, Cuban Trading, Julio Lobo, y otros.  
    De este modo se agrava la situación del campesinado  y del proletariado agrícola, iniciándose cinco décadas de todavía mayor desigualdad en la distribución de la propiedad de la tierra en la que se entronizan la violencia, los desalojos y la injusticia social en los campos.
    Como crudo testimonio de tan incomoda situación, de la falta de la paz agraria, de la pobreza, de la ineficacia de los mecanismos de la justicia agraria y del poco interés de los políticos de entonces en resolverlos, ahí ha quedado como un monumento literario, el brillante ensayo de Pablo de la Torriente Brau publicado como, ¡Tierra o Sangre!, entre los días 13 al 24 de noviembre de 1934:
De los labios del propio Lino Álvarez, recogí la historia íntegra de las luchas por la posesión del realengo 18 (,,,) todo el proceso de leyuleyerìas al que se han prestado desde el juzgado de Guantánamo hasta el Tribunal Supremo… (,,,) De sus labios recogí también acusaciones concretas contra las empresas imperialistas que los han cercado y contra los individuos –no tan extranjeros- que han servido de testaferros a esas patrañas… (,,,) De la vida de ellos en sus montes, del abandono total en que han estado sumidos durante siempre…”
   
    La lucha contra los desalojos, la pobreza rural por la reforma agraria fue bandera combate del aguerrido movimiento campesino. En esta etapa también se pusieron de manifiesto, en la solución de muchos de los litigios sobre tierras, la venalidad y el comprometimiento de los jueces con la oligarquía terrateniente, así como la complicidad de la Guardia Rural y de los Gobiernos de turno  en tales  desmanes.
     Estos problemas motivaron la preocupación de las fuerzas progresistas del país. En este período se advierte que resultaron escasas las propuestas o proyectos legislativos que hayan tratado de instituir un  mecanismo propio para resolver los conflictos jurídicos  agrarios   
    Un antecedente muy interesante reside en la propuesta contenida en el documento conocido como Programa de "Joven Cuba", organización que fuera liderada por Antonio Guiteras Holmes, dicho Programa  incluye entre otras cuestiones la creación de un Instituto Agrario: con jurisdicción para reivindicar, adquirir y expropiar tierras para el Estado, conceder las tierras para su explotación en las condiciones que la ley señale,  en general reglamentar la ejecución de las leyes agrarias y resolver y fallar los conflictos que su ejecución suscite. Es claro aquí el propósito de sustraer los asuntos agrarios de los tribunales ordinarios, atribuyéndoselos a un mecanismo administrativo que se crearía.
    El 26 de octubre de 1946, Manuel Dorta Duque, Representante a la Cámara presentó  una moción por la cual se  creaba la Comisión Especial de la Reforma Agraria y  luego de todo un proceso de consultas aportó un  texto que titulara Derecho Agrario y Proyecto de Código Cubano de Reforma Agraria, elaborado, como buen intento de lograr la autonomía y la construcción sistémica del Derecho Agrario


    El proyecto de código de M. Dorta Duque – aún reconociendo sus defectos y a la vez obviando la crítica demasiado fundamentalista-, puede considerarse adelantado ya que pensaba en la codificación, cuando no se había realizado la reforma agraria, no se puede negar su cuidadosa elaboración jurídico formal, su exposición detallada de cada uno de los aspectos técnicos que tienen que ver con la cuestión agraria, lo que lo distingue de otras propuestas. Como  el propio Dorta Duque expresaba entonces "constituye el único que hasta el presente se ha confeccionado en Cuba, para propiciar una legislación susceptible de enfrentarse con todos los aspectos de la gran cuestión agraria de Cuba”.
    El proyecto de Código reitera en su Título Primero la propuesta de creación de un Instituto Nacional Agrario, lo que constituye uno de sus aportes, aunque no se le concede la condición de organismo autónomo de la administración central del Estado, ni le confiere facultades para resolver conflictos.
    La gravedad del problema agrario cubano, también fue magistralmente descrita por el Dr. Fidel Castro Ruz en su alegato de autodefensa por los acontecimientos del 26 de julio de 1953, en cuyo discurso denunció los males que representaba para el país el gran latifundio, el hecho de que la gran mayoría del campesinado trabajador carecía de la propiedad de la tierra, viviendo bajo constante amenaza de desalojo, y como corolario de ello la pobreza y los bajos niveles de vida de la población rural.


     En su histórico discurso, basándose en los datos del Censo de 1946, señalaba como el 50% de las tierras cultivables estaban en manos extranjeras y que en cambio unos 100 mil agricultores pequeños (el 85 % ) vivían y morían  trabajando una tierra que no era suya, estando sujetos al pago de rentas. Es apreciable como según los datos del Censo Agrícola de 1946 mientras el 1% de las fincas (en manos de compañías yanquis y cubanas) abarcaba el 50 % de las tierras en cambio el 71% de los propietarios sólo controlaba el 11% de las tierras. En su discurso de autodefensa presentó un programa de cinco leyes, la segunda de las cuales, se anuncia como una Ley de Reforma Agraria 

   

Es a partir de 1959, como parte de las transformaciones institucionales derivadas del proceso revolucionario, que se plantea la necesidad de sustraer de los tribunales ordinarios el conocimiento de determinados asuntos agrarios.  El 17 de mayo de 1959, el Gobierno Revolucionario cubano dicta la Ley más democrática, popular y decisiva para su consolidación en el poder: La  Ley de  Reforma Agraria. La Ley de Reforma Agraria de 1959 trasciende internacionalmente, por ser la primera reforma agraria de tipo estructural que llega a consumarse de manera plena en el continente, y por haberlo logrado en muy breve tiempo. Mediante su artículo 1 proscribió el latifundio, fijando un máximo de 30 caballerías (405 ha) las tierras que podía poseer una persona natural o jurídica, y por los artículos 16 al 21 dispuso la entrega gratuita a los arrendatarios, subarrendatarios, colonos, subcolonos, aparceros y precaristas hasta una extensión de 2 caballerías de las tierras que vinieran trabajando personalmente.  

  ZELEDON, Ricardo: “La Institucionalización del proceso agrario en Iberoamérica”. p. 248.

GALEANO, Eduardo: Las venas abiertas de América Latina, p. 108.

Ver PEREZ DE LA RIVA, Francisco: Origen y Régimen de la Propiedad Territorial en Cuba.

PINO SANTOS, Oscar: Historia de Cuba, Aspectos Fundamentales, p. 32.

Se puede ver por ejemplo el  Acta del Cabildo de la Villa de Santiago de Cuba de  fecha  28  de septiembre de 1669, folios 67 y 68 en la  cual aparecen las  diligencias  de Diego Hernández sobre pedimento del sitio de Jarahueca, acto que por lo visto constituía un procedimiento sencillo, en el que la constancia del otorgamiento se limitaba al acuerdo concejil, ello sólo implicaba para el beneficiado la obligación de abonar un impuesto y de ocuparlas en un plazo determinado.

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