41. Principios de los Procedimientos Agrarios: posibilidad y realidad.

    Efectivamente, no existe en toda esa diversidad de disposiciones, normas que fijen con carácter común los principios generales que orienten la realización de  todos los procedimientos agrarios y de hecho, debido a la dispersión legislativa en este campo resulta difícil dar seguimiento al amparo jurídico de cada principio, no obstante pueden hacerse algunas apreciaciones respecto a los principios sobre los cuales existe más consenso en  la doctrina agrarista.

1) Celeridad: En este sentido considero que habría que revisar algunos procedimientos que ya he mencionado en los cuales aparecen trámites y actos, para los cuales no se fija término de cumplimiento.

2) Economía Procesal: El DL 125, ha significado un avance indudable en cuanto al respaldo de este principio cuando  suprimió la necesidad de hacer previamente el Proceso Civil de Declaratoria de Herederos para poder adjudicarse la tierra y que toda la tramitación se concentre ante las autoridades del MINAGRI, lo que se corresponde con la Recomendación Séptima de la Resolución 12/70 de la Undécima Conferencia Regional de la FAO para América Latina, efectuada del 12 al 20 de octubre de 1970,  que se pronuncia en el sentido de que los procedimientos agrarios sean sencillos y se desarrollen en términos perentorios.   

     A partir de tales supuestos y en relación con el estado actual de la legislación vigente, estimo que este principio y pese a los avances experimentados, requiere todavía de un mayor respaldo jurídico. 

   Así por ejemplo,  los funcionarios del MINAGRI, pudieran  decidir obviar la realización de otros procesos encaminados a probar el parentesco para heredar, cuando ello pueda probarse por otros medios, pero tal modo de proceder  carece de amparo normativo y  esto se ha prestado a  interpretaciones diversas y variables, pero ha predominado el criterio de que los interesados cuando no tienen filiación con el pequeño agricultor fallecido  deben acudir a la vía judicial ordinaria  y lo mismo se le exige a la mujer cuando no está casada legalmente con el causante.
    Se deba admitir que esta es una cuestión compleja, que trasciende el marco de lo procesal que aquí nos ocupa y que exigiría de análisis más extensos para argumentar con frutos una posición. Resumiendo el análisis  sólo enfatizaré en algunos aspectos que parecen relevantes.

    En el caso de la mujer, ya la Ley 3 de 10 de octubre de 1958, es decir, dictada todavía en plena contienda insurreccional, en su artículo 23 en relación con el 9, le daba derecho a la adjudicación de la tierra propiedad de un beneficiario de esta Ley a la mujer unida extramatrimonialmente con el causante de forma estable que hubiera convivido con él durante al menos un año. Resulta difícil de comprender que al cabo de casi cincuenta años  la legislación haya ido en retroceso y sólo le conceda el  derecho a la viuda de matrimonio formalizado o reconocido judicialmente. Ya la legislación agraria de varios países de América Latina ha ido asumiendo un criterio amplio y flexible a este respecto, inclusive en Cuba la legislación sobre Seguridad Social vigente desde hace varias décadas admite que la compañera  del trabajador que fallece para reconocérsele derecho a pensión no tiene necesariamente que ser casada ni reconocer judicialmente el matrimonio.

    Algunos de los datos empíricos que ofrecen las investigaciones de la Sociología Rural permiten comprender que en la vida rural el patrón básico de formación de la familia es la consensualidad y no la nupcialidad, es decir, que allí existe una alta  consensualidad,  o sea las parejas normalmente no formalizan el matrimonio y el asunto no se resuelve con que el Derecho deje sin protección ante la herencia al miembro de esa pareja que sobrevive como receta para compulsar al matrimonio formalizado, parecería una reminiscencia burguesa, hoy ya muy fuera de contexto. Tampoco me parece buena la solución de que una vez ocurrido el fallecimiento, el cónyuge supérstite vaya al trámite judicial de reconocimiento de la unión como un matrimonio, con el único propósito de adjudicarse la tierra,  ello es un procedimiento que no sólo es siempre demorado, sino frecuentemente poco viable, máxime cuando el resultado pretendido pudiera burlarse incluso por argucias legales que suelan  emplearse en la jurisdicción de lo civil.

    El gobierno cubano conciente del problema de la alta consensualidad y de las complicaciones jurídicas que puede acarrear por la manera en que están concebidas las normas laborales, de seguridad social, de propiedad, sucesiones etc., ha aplicado paliativos. Acabando el año 1959, de acuerdo con una iniciativa impulsada por el entonces Ministro de Justicia Alfredo Yabur Maluf, se procedió a una intensa campaña para que miles de parejas de hecho pudieran contraer matrimonio civil, sobre todo en las áreas rurales, en lo que dio en llamarse “Operación Matrimonio”. Sistemáticamente este organismo ha seguido organizando campañas encaminadas a formalizar de manera colectiva los matrimonios en numerosas comunidades rurales; pero obviamente todo no ha podido resolverse de este modo, si ello no está  asentado en las costumbres y rasgos antropológicos del hombre del campo.  

    Algo similar se aprecia cuando se exige inexorablemente a los descendientes  probar la filiación por los medios que establece el Derecho Civil. Todos los abogados sabemos, -aunque no dispongamos de datos estadísticos exactos, ni de investigaciones sociológicas cuantitativas y antropológicas actuales en este ámbito- que en los campos resulta frecuente que los padres no reconozcan legalmente a los hijos, y que estos últimos no reclamen oportunamente el reconocimiento de la filiación, lo cual constituye un reflejo de la particular concepción que sobre la familia tiene el campesino.   

    La conflictividad en zonas rurales es mayormente por problemas de límites de terrenos, daños, indemnizaciones, reivindicaciones, pero en menor medida son abundantes los asuntos de familia (aunque este tipo de problemas existen y afectan a las personas como puede apreciarse), en ello inciden posiblemente razones culturales y antropológicas. El resultado aquí tampoco debería ser que el Derecho, para compulsar a las personas a que hagan oportunamente trámites legales y a que litiguen,  entonces desproteja jurídicamente a  los que no lo hagan y tampoco que los obligue a involucrarse en uno o varios procesos judiciales, extensos, costosos, de difícil pronóstico  debido a argucias legales de los abogados  y a obstáculos que impone tanto la propia ley de trámites de los civil, como la Ley sustantiva de Familia y la Ley del Registro del Estado Civil. 

   Estimo que los que así exigen muestran un apego a las fórmulas tradicionales del Derecho Común, que no es propio de la buena doctrina agrarista, que defiende que el Derecho Agrario, es más un Derecho de justicia que de legalidad estricta, a diferencia del Derecho Civil.

    Por supuesto que tales exigencias procesales pueden generar situaciones de indefensión y de injusticia, en cuanto a la satisfacción de derechos humanos esenciales del hombre del campo y su familia. Ello por supuesto que es base para demoras indebidas en los procedimientos, como se analiza posteriormente un poco más en detalle. Pienso además que esa consideración no debería caber en los marcos del Derecho Agrario porque sufren menoscabo los intereses generales de la sociedad tanto económicos y productivos como de otro tipo, y los fines del Derecho Agrario, muy especialmente se ve afectada la estabilidad en la situación posesoria en la familia, que constituye uno de los presupuestos insoslayables para alcanzar el desarrollo rural sostenible en las comunidades, al perderse los conocimientos tradicionales, transmitidos de generación en generación, cuestión de alta relevancia sobre todo en muchas actividades agropecuarias  sometidas a muy rigurosos manejos técnicos como el café, el tabaco, la caña de azúcar, la ganadería vacuna y otras.

    Decía con acierto ese ilustrismo agrarista mexicano que fue Lucio Mendieta y Núñez, que “a problemas agrarios, soluciones agrarias”; veo entonces que este problema requiere de una solución legislativa coherente con los fines y normas del Derecho Agrario  y que debe ser precisamente encontrar una fórmula menos apegada a la rigidez  y conservadurismo del Derecho Civil,  y que pudiera ser  que los funcionarios de la agricultura no exijan la realización de procesos judiciales previos, para acreditar filiación, estado conyugal, nombre correcto, cuando estos extremos no resulten ni litigiosos ni equívocos, estimo que el pronunciamiento, a que se debe autorizar que realice el funcionario, no es el de reconocer el carácter de hijo, esposa o el nombre verdadero, que es una facultad privativamente judicial y del Registro Civil, se trataría solamente de hacer un pronunciamiento de alcances solamente intraprocedimiento, es decir, a los efectos sólo de ese procedimiento agrario especifico. Diría algo así como “que en virtud de las pruebas practicadas en los marcos de este procedimiento, se le reconoce a B, el derecho de hijo o a C el de viuda…”. y que por tanto procede que se le adjudique la finca X... “
3) Concentración: Ciertamente los cambios introducidos por el DL 125,  le dan un cierto impulso a este principio, al establecer que el procedimiento agrario para la herencia de la tierra, se desenvuelva completamente ante las instancias del MINAGRI, suprimiendo la necesidad de la declaratoria de herederos  judicial o notarial, previendo que el procedimiento a la vez que se promueva se  propongan las pruebas; sin  embargo estimo que la legislación pudiera avanzar un poco más estableciendo un procedimiento por audiencias, de acuerdo con las tendencias modernas, además el hecho de que los procedimientos se tramiten en dos dependencias: municipio y provincia,  tampoco favorece la realización de este principio, ni al de la celeridad, otra limitación importante a este respecto lo constituye la imposibilidad de acumular en los ámbitos del procedimiento de herencia de la tierra, la liquidación de la comunidad de bienes.

4) Oralidad -Escritura: Se percibe en general en nuestros procedimientos agrarios una preponderancia de la escritura sobre la oralidad, hay incluso procedimientos como los de entrega de tierras en usufructo que son completamente escritos, estimo que ello no siempre resulta favorable y que en un futuro perfeccionamiento se debe lograr un mayor imperio de la oralidad por la necesaria vinculación que tiene con el principio de inmediación.

5) Principio de Impulso de Oficio: Este principio es uno de los que cuenta con un mayor amparo en las disposiciones vigentes. No obstante aprecio  la necesidad de un mayor respaldo de este principio, así por ejemplo, la legislación vigente deja completamente a la iniciativa de los promoventes el aportar los documentos necesarios, sin establecerse ningún término perentorio ni mecanismo procesal que los compulse, esto evidentemente en muchos casos puede ser causa de demora en la tramitación.  
6) Principio de Inmediación: Se aprecia que  este  principio se encuentra expresado jurídicamente con limitaciones, pues en  varios tipos de procedimientos agrarios los especialistas  de las  Direcciones Municipales  son los que personalmente  entran en contacto con las partes y reconocen el objeto de  la controversia; pero aquí también, en los casos de herencia,  muchas veces es un especialista el que realiza los trámites y la responsabilidad de emitir el Predictamen es del Jefe de la Dirección de Atención a Cooperativa y Campesinos, es decir otro funcionario; posteriormente el Departamento Jurídico de la Delegación Territoriales, en caso de entenderlo necesario, puede  indicar la realización de nuevas pruebas, hasta que interviene el Delegado en el procedimiento, cuya función se reduce a firmar la resolución.
    Como puede apreciarse la función juzgadora del Delegado se encuentra situada bastante alejada del contacto con las partes y el objeto del conflicto, y algo similar se produce en los procedimientos de apelación ante el Ministro. 

7) Conciliación: Se observa que las disposiciones agrarias vigentes, no prevén como un paso procesal obligatorio, la actuación conciliatoria del funcionario que esté conociendo de la controversia.

   Por ejemplo, en el punto particular, de la designación del administrador de la finca, cuando se le reconozca el derecho a la tierra a varios herederos, la resolución 24 en su articulo 32, regula que dichos presuntos herederos, al promover el procedimiento, propongan al que hayan acordado por mayoría y que si no hubieran llagado a ese acuerdo, el Delegado Territorial lo decidirá, haciéndose evidente lo insuficiente del precepto que no indica que la autoridad al menos intente la conciliación. A este respecto es oportuno llamar la atención que se prevén tanto en el Decreto Ley 125, como en su reglamento múltiples –tal vez, excesivas, aunque ello merecería un estudio particular-,  potestades discrecionales a las autoridades del MINAGRI en la tramitación de los expedientes, lo que dispuso así pensando en la búsqueda de mayores espacios para la decisión justa, pero mal empleadas pudieran dar lugar a la actuación arbitraria y un remedio para ello pudiera ser el mayor empleo de la conciliación, pero es evidente que ese no es el espíritu que anima a dichas regulaciones.
    Ello  no excluye que en la práctica algunos funcionarios, por iniciativa propia  intenten dicha conciliación, por ejemplo en las liquidaciones de comunidad de bienes agrarios lo que deviene importante pues frecuentemente los sujetos en conflicto son parientes o vecinos, además este proceder  hace más ágil la tramitación y puede ayudar a mantener la paz o a disolver conflictos en el ámbito familiar o de la comunidad, lo cual a menudo es relevante para el desarrollo rural sostenible, asì que la necesidad de respaldo de este principio dentro del procedimiento agrario es una necesidad que atiende a razones económicas, sociales incluso políticas.

8) Asistencia Jurídica: Lo cierto es que las disposiciones agrarias vigentes tienden a que los procedimientos agrarios se desarrollen sin necesidad de asistencia letrada.
    Pero no se prevé en las normas procesales agrarias vigentes que los reclamantes se procuren asistencia jurídica para la asesoría y la representación en las reclamaciones o conflictos, lo que pudiera estar incidiendo en las demoras y deficiencias que se producen en la tramitación de los expedientes.
    A partir de esa situación  el Presidente de la Asociación Nacional  de Agricultores Pequeños solicitó la atención de la Organización Nacional de Bufetes Colectivos (ONBC) y del Ministerio de Justicia (MINJUS) buscando alternativas al servicio jurídico a los agricultores pequeños  y cooperativas, lo que ya ha comenzado a  tener una respuesta; pero se requiere un poco de más tiempo para resolverlo completamente, se necesita para ello una cifra considerable de especialistas en Derecho Agrario que habría que formar.  Téngase en cuenta que se trata de atender jurídicamente a alrededor de unas: 2709 UBPC, 1160 CPA, 1972 CCS y unos 270 000 agricultores pequeños, de ellos algo más de 152 000 propietarios, a lo que  habría que sumar las necesidades de servicio jurídico de otras entidades autónomas que actúan en el sector agrario tales como las Empresas Estatales agrícolas, las denominadas Granjas Estatales de nuevo tipo y otras.

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