LA JUSTICIA AGRARIA Y SUS DESAFÍOS.

Rolando Pavó Acosta.

39. Marco jurídico de  los  Procedimientos Agrarios: exposición y notas críticas.

  El Maestro Antonio Carroza, padre de la moderna escuela del Derecho Agrario, nos legó estas sabias palabras:
 Nosotros que somos técnicos de la legislación agraria y no hombres políticos: poco podemos hacer para que estas leyes se enriquezcan con un suplemento de justicia. Pero podemos por lo menos tener bajo control crítico la redacción de las leyes y exhortar a hacerlas menos numerosas, más breves, mas claras, mas simples, en una palabra mas humanas. También ésta puede ser una contribución para la paz.

 La primera característica que aflora en el estudio de  los tipos de  procedimientos agrarios en Cuba, es precisamente el predominio de la especialidad, es decir, que no existe un procedimiento agrario común sino todo un conjunto extenso y diverso de los mismos, estableciéndose casi tantos procedimientos especiales como tipos de reclamaciones o conflictos existen. 


    Se pueden apreciar en este sentido significativas deficiencias en el régimen jurídico atinente a los procedimientos agrarios, llama la atención, en primer lugar la acentuada abundancia y la dispersión normativa, existiendo en algunas materias agrarias una disposición jurídica para cada tipo de procedimiento. Por otro lado las  normas adjetivas aparecen mezcladas con las sustantivas, lo cual puede dificultar su mejor comprensión.


     Otro de los males que afligen a la normativa jurídica en este ámbito es  la sobrerregulación y reiteración, apreciables por ejemplo, en los procedimientos de usufructo de tierras, en cuya materia concurren unas diez disposiciones, cada una estableciendo variantes procedimentales   diferentes. Aquí vale  la pena precisar que en virtud de lo que disponen el  Decreto Ley 259,  Sobre la entrega de tierras ociosas en usufructo, de 10 de julio de 2008 del Consejo de Estado y el Decreto 282, Reglamento del Decreto Ley 259, de 27 de agosto de 2008, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, los derechos de usufructo concedidos por las anteriores disposiciones (Resoluciones 24/91, 357/93, 419/04 y otras), continuarían su vigencia y que lo referido a su extinción quedaba sometido en todos los casos a lo que se regula en estas nuevas disposiciones, por lo cual puede apreciarse que aludido el problema de la dispersión en este ámbito  queda parcialmente resuelto.

   Y aunque a primera vista pudiera resultar paradójico, encontramos  también dentro del régimen de los procedimientos, significativas lagunas. De acuerdo con la sistemática ya establecida por la ciencia procesal, todo procedimiento debe prever como cuestiones básicas: los requisitos del escrito promocional, la  legitimación, ante quién se interpondrá, los términos  para la práctica de pruebas y otros trámites; y los requisitos y efectos de la resolución que contiene la decisión,  sobre la base de tales supuestos se puede apreciar que la ya aludida Resolución 24/91 del MINAGRI,  aunque su denominación haya sido la de Reglamento del Decreto-Ley 125,  en realidad y muy particularmente en materia procesal,  estimo que cumple muy discretamente esa función de Reglamento -no resulta fortuito el detalle que el Decreto-Ley tenga 41 artículos y la Resolución 24 sólo 44-,  tal vez la única excepción sea en cuanto al procedimiento de herencia de tierras,  el relación con el resto de las instituciones de Derecho Agrarias la Resolución 24 es verdaderamente lacónica, véase que por ejemplo el Decreto Ley 125 en un párrafo de su artículo 3, señala: “Además la tierra propiedad del Estado podrá ser entregada en usufructo”,  era lógico suponer que la Resolución al reglamentar dicho DL, desarrollara las normas del  procedimiento de entrega de tierras en usufructo y no ocurrió así, esto acarrearía la deficiencia ya mencionada en párrafos anteriores: la necesidad de otro conjunto de normas, quebrando la relativa unidad sistémica que ya se había logrado con el Decreto-Ley. 


    En tal virtud se aprecian procedimientos, que presentan un mayor grado de completamiento en su  regulación como es el caso de: herencia de tierras y bienes agropecuarios del agricultor pequeño fallecido y  el de compraventa de tierras. Al mismo tiempo se detectan procedimientos en los que las normas agrarias dejan sin regular algunos de estos aspectos, por ejemplo:  procedimientos en los cuales no se fijan términos para que los Delegados Territoriales dicten resolución en primera instancia,  sin tener previsto legalmente además todos los actos que deberán realizar los interesados y los funcionarios, los requisitos, efectos de esos actos y términos  en que habrán de realizarse, como en los casos de Permuta, Parcelación, División, y Donación de tierras.
   En los casos de procedimientos que tienen como primera y única instancia al Ministro tampoco se regulan suficientemente los términos y trámites del procedimiento, lo mismo puede decirse del procedimiento de apelación de resoluciones de los Delegados Territoriales, donde no se fija el término para que el Ministro resuelva, aunque luego quedaría resuelto por la Resolución 853 de 2003, que le fijó hasta 60 días.


     Otras lagunas residen en la ausencia total o parcial de regulaciones procesales sobre:

  1. Requisitos de los escritos promocionales,
  2.  Capacidad de los interesados  para  reclamar y  ser parte en un conflicto,
  3.  Posibilidad de representación y de asistencia jurídica,
  4.  Representación de menores e incapaces,
  5.  Acumulación de pretensiones y procedimientos,
  6. Desistimiento y Renuncia,
  7. Abstención y  la recusación,
  8. Salvo en cuanto a algunos actos específicos, no existen regulaciones generales, aplicables a todos los procedimientos sobre los términos o plazos, modo de  computarlos y posibilidad de prórroga,
  9. Práctica de notificaciones, emplazamientos y citaciones,
  10. Derechos de las partes y de los terceros (posibilidades de subsanar escritos, de hacer otras alegaciones posteriores al escrito promocional, solicitar el acceso al expediente, exigir responsabilidades por deficientes actuaciones de los funcionarios, a que se citen y declaren obligatoriamente determinadas personas, a intervenir en la práctica de pruebas, a tachar testigos),
  11. Derechos de los funcionarios a resolver extrapetita o ultrapetita,
  12. Medidas preventivas y embargos,
  13.  Transacción y Conciliación,
  14.  Las  pruebas, su eficacia y modo de practicarlas,
  15. Comparecencias, actos de conciliación,
  16. La eficacia, nulidad y anulabilidad de los actos,
  17. La cosa juzgada,
  18. La posibilidad de solicitar aclaración de la Resolución en caso de omisiones o contradicciones o falta de claridad, el término para ello, los requisitos para hacerlo.
  19. Ejecución de las Resoluciones que ponen fin a los procedimientos.

    En algún momento de la investigación, -lo cual tiene que ver directamente con mi constatación de que existen estas lagunas- me había planteado la interrogante sobre,  si existe la posibilidad de aplicación supletoria en materia  procesal agraria del Real Decreto de 23 de septiembre de 1888, Sobre Procedimientos Administrativos?.


    Bajo ello subyace la cuestión sobre la validez de las normas obsoletas; problema extenso, complejo y poco pacifico  dentro de los temas enmarcados en  la Filosofía del Derecho, que sería muy difícil agotar aquí.


    En resumen, soy del criterio de que el referido Real Decreto, -aun y cuando éste no haya sido formalmente derogado- carece de validez para regular la materia adjetiva agraria, considerando los siguientes argumentos: 1)Es desconocida la vigencia de dicha norma por los sujetos agrarios y por los funcionarios y especialistas del MINAGRI de manera casi absoluta y también por los campesinos, concurriendo la circunstancia de que no ha vuelto a ser publicado desde hace más de 40 años, 2) Ninguna norma de Derecho Agrario indica la supletoriedad del citado Real Decreto, lo cual no creo obedezca a un olvido involuntario del legislador, sino a una intención política que rija el Derecho nuevo, divorciado de las prácticas burocráticas del pasado, 3) Y entiendo que por todo ello los funcionarios encargados no se sienten vinculados a los mandatos, de esa disposición.


    Estimo finalmente a este respecto, que sólo desde un positivismo extremo,  pudiera sostenerse la validez del Real Decreto para la solución de las reclamaciones agrarias en vía administrativa, lo que reñiría con la concepción del Derecho a la que se ha aspirado tener en Cuba -y todavía con mayor  razón tratándose del Derecho Agrario-  en  el sentido de que el Derecho sea un modelo de rigor técnico,  modernidad, justicia y  eficacia,   
   Otra vertiente del análisis sobre la existencia o no de los aludidos vacíos legislativos en el ámbito de los procedimientos agrarios lo constituye el problema de la posibilidad de aplicación supletoria de la Ley de Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral, Ley 7/77 a los procedimientos agrarios, en cuyo caso de ser afirmativa la respuesta tampoco pudiera afirmarse la existencia de las referidas lagunas.   

 
   En realidad no existe pronunciamiento legal alguno a este respecto, ni en la mencionada LPCAL, ni en el DL 125, ni en ninguna otra norma de Derecho Agrario, esto por supuesto que deja sin resolver desde el punto de vista normativo el problema de la vinculación sistémica entre el conjunto de normas de procedimiento agrario y el resto de normas procesales ordinarias vigentes en nuestro ordenamiento jurídico. Esto acarrea que en la realidad se produzcan diversas interpretaciones. Unas en el sentido de negar y otras partidarias de la aplicación supletoria de la legislación procesal civil común a los  procedimientos agrarios, en la práctica jurídica he conocido de  especialistas del MINAGRI que expresan abiertamente que aplican la ley de trámites de lo civil vigente a los procedimientos agrarios, tomando como fundamento la existencia de lagunas en las regulaciones agrarias.


   Se puede suponer entonces  la diversidad de soluciones que se pueden dar en la tramitación de casos similares, incluso en los mismos territorios, esto lo pude apreciar por ejemplo, de manera especifica, en la sustanciación de liquidaciones de copropiedad y en sentido general en la práctica de las pruebas. Por ello estimo que habrá que adoptarse una solución normativa clara a este respecto.


   Otra deficiencia apreciada en este ámbito es la existencia de normas de procedimiento que presentan términos o frases demasiado abiertos.
   Es de buena doctrina agrarista que las normas de Derecho Agrario se caractericen por cierta flexibilidad, - a diferencia de la rigidez propia del Derecho Civil- ello deriva de los propios principios teleológicos de esta rama jurídica, tal flexibilidad permite sobre todo, alcanzar en mayor medida los propósitos de justicia agraria, sin embargo constituye un problema real cuando esta flexibilidad es excesiva, ello unido al hecho de que estén mezcladas con las normas sustantivas,  genera dificultades para saber: si en ocasiones las normas  están aludiendo a una legitimación para reclamar, a la simple facultad de promover la reclamación o a un derecho subjetivo a obtener lo que se reclama, sirva a modo de ejemplo el artículo 25, del  DL 125 que señala que, "las trasmisiones de tierra realizadas en vida antes del 24 de febrero de 1976, por propietarios actualmente fallecidos, a favor de algunas de las personas señaladas en el  Artículo 18 de este DL  darán derecho a éstas para solicitar la adjudicación de la tierra que ocupen, siempre que hayan trabajado permanente y establemente esa tierra".


    El mismo problema cabe apreciarlo cuando el artículo  23 del DL expresa que:
No obstante, cuando las personas referidas en los artículos 20 y 21 demostraran que podrían incorporarse a trabajar personalmente la tierra  dentro de un término prudencial, el Ministro de la Agricultura, oído el parecer de la ANAP y el MINAZ, cuando proceda, podrá disponer que se adjudiquen la tierra y los bienes agropecuarios.
    Es fácil suponer la mixtura de interpretaciones y aplicaciones distintas que esto puede originar, y a menudo ha estado originando  en la práctica.


    No existe en los marcos de este campo legislativo una formulación de  los principios técnicos generales que inspiran a los procedimientos agrarios,  acentuándose el peso de las lagunas y de otras deficiencias e incidiendo ello en la falta de plenitud, coherencia y unidad sistémica de la materia procesal agraria.
 

40. Etapas de los Procedimientos Agrarios.

    

En los procedimientos agrarios que se desarrollan ante  las  dependencias  del  MINAGRI, generalmente se pueden apreciar tres etapas, - aunque muchas veces esta delimitación no se aprecia tan nítidamente- como son: 1) Formulación de la solicitud 2) Conformación del expediente y práctica de las pruebas y demás diligencias, y 3) Resolución del asunto.


     En otros casos esta delimitación se perfila muy claramente, como en el procedimiento de herencia de tierras pues el régimen jurídico vigente representado por el DL 125 y su reglamento la R. 24, ofrece  una  regulación jurídica bastante interesante, completa y mejorada. No resulta ocioso insistir en que el  Decreto- Ley 63, que antecede al D-L 125, había tenido el mérito de ser primer cuerpo legal autónomo sobre el procedimiento de herencia de tierra; pero el DL. 125, es un instrumento normativo que muestra los logros alcanzados por la legislación agraria cubana hasta ese momento, que la hacen especial y avanzada respecto a otros países, y superando al DL 63/82 que le antecede,  en el orden sustantivo refrenda el principio, -consagrado ya en la LRA y en el artículo 24 de la Constitución- "de que la tierra la hereden solamente aquellos herederos que la trabajan salvo las excepciones que señale la Ley",  pero al mismo tiempo  ofrece una regulación perfeccionada y más completa sobre el régimen especial de herencia de la tierra rústica.  


    Este grado de completamiento de la legislación permite observar con transparencia que hay en este tipo de procedimiento y de acuerdo a lo previsto en la resolución 24/91, una primera fase que comprende desde la promoción, hasta la conformación del expediente y la elaboración de un denominado Predictamen,  que transcurre  ante las DMACC y que a los efectos de este estudio hemos denominado como "Primera Fase" y no primera instancia, pues aún no hay aquí pronunciamiento decisorio, y una  "Segunda Fase" que tiene lugar en las Delegaciones Territoriales.


    La Primera Fase comprende los siguientes actos: 1) Promoción del procedimiento, que se realiza mediante una Declaración Jurada ante los funcionarios de las Direcciones Municipales de Atención  a Cooperativas y Campesinos (artículo 24 de la Resolución 24), 2) Presentación de los Documentos que acreditan los requisitos exigidos para heredar. Tales documentos pueden ser presentados en el acto  de la promoción o en otro momento posterior, conformándose un expediente 3) Radicación, 4) Práctica de pruebas y otras diligencias, 5) Emisión de un Predictamen sobre el caso. Ver Anexo I y II.


    Partiendo de las indagaciones empíricas realizadas, en algunas de las provincias estudiadas se pudo apreciar  en los expedientes, que las DMACC van más allá de lo previsto legalmente y  llegan a elaborar no un predictamen una minuta con el proyecto de resolución que se habría de dictar luego los Delegados Territoriales, lo que a criterio de los especialistas de esos territorios, agiliza el trabajo a nivel de Delegación Territorial, por ello estimo que en un futuro perfeccionamiento normativo, habría que valorar que decisión adoptar a este respecto, pues indudablemente que hasta la propia denominación de “predictamen” al trámite con que termina esta fase del procedimiento no califica como  de mucho rigor técnico.
    A este respecto cabe insistir en que la ya mencionada Resolución Conjunta 01/ 2000 MINAGRI- MINAZ, otorgó responsabilidades en la elaboración de los expedientes sobre herencia de tierra a los Jefes de las Oficinas Municipales del Registro de la Tierra.


    El término para concluir esta fase de acuerdo con la Resolución 24 en su artículo 31 es de 45 días, contados a partir de la radicación del expediente. En cambio la ya aludida Resolución Conjunta 01/2000 habla de que los Delegados Municipales de la Agricultura deben exigir el cumplimiento de estos tramites en 60 días, que como se ve es diferente. Ya anteriormente he apuntado que la Resolución 24/91 no ha sido derogada, así que también es clara la colisión de normas.


    La Segunda Fase: tiene lugar ante los Delegados Territoriales comprende los siguientes actos: 1) Radicación del Asunto, 2) Resolución disponiendo la administración provisional en caso de ser necesario, 3) Práctica de nuevas pruebas caso de resultar pertinente y 4) Consultas a la ANAP, y al MINAZ y a la Comisión Agraria de ser pertinente y 5) Resolución. Ver Anexo III.


     El término señalado en el artículo 33 de  la Resolución 24/91 para cumplir esta fase del procedimiento de herencia es de 45 días.


CARROZZA, Antonio: “El Derecho Agrario como Derecho para la Paz”, en; Memorias del Congreso Derecho Agrario y Derechos Humanos, p, 33

Ver de REY SANTOS, Orlando: “Régimen de Sucesión de Tierras”. Revista Cubana de Derecho. 4/91, p. 63. En este trabajo el autor advierte sobre la referida omisión legal.

 

El profesor Vicente Rapa Alvarez, me habia sugerido examinar esta cuestion y ello me compulsó  a realizar a un analisis, aunque breve de ello.

El subrayado se ha hecho solamente para indicar la presencia de los términos o frases demasiado abiertos.

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