LA JUSTICIA AGRARIA Y SUS DESAFÍOS.

Rolando Pavó Acosta.

47. El Funcionamiento Anormal y la Sobrecarga.


    Otra dimensiones, que permiten calificar el desenvolvimiento del mecanismo y de los procedimientos agrarios son:  la sobrecarga y el funcionamiento anormal, tomándose como indicadores de éste último problema a:  la inestabilidad en la permanencia en el cargo de los especialistas jurídicos y del personal auxiliar de las dependencias jurídicas territoriales del MINAGRI, la insuficiente  calificación de los especialistas jurídicos y las carencias en la disponibilidad de recursos materiales., todo cual puede apreciarse  la información tabulada.


La relación entre  el Número Promedio Anual de expedientes resueltos y el Número Promedio Anual de expedientes radicados pone de  manifiesto una sostenida tendencia hacia  la pendencia de asuntos, tal y como se ilustra en la Tabla 9 y en el Gráfico 2, siendo del 75% en Granma, del 77.05 en Santiago y del 76.89 en Villa Clara. Resultando dos datos relevantes: la cifra de radicados es siempre mayor que el número de casos que se resuelven por las Delegaciones Territoriales y la cifra que se radica se mantiene alta y la capacidad de resolución tiende a disminuir.


     Esa situación no resulta novedosa conociéndose  que al cierre de 1986, el 44.85% de los expedientes de herencia radicados en ese año quedaron pendientes en todo el país, tal cual se ilustra en la Tabla 10. 

    Como se ha podido apreciar el indicador asuntos resueltos por año se haya comportado, como una nota sostenida, en torno al 75% de los asuntos radicados, en varias provincias y a lo largo de un lapso de más de 10 años, lo que no ha de reputarse como casual.


     Pero el análisis  de la resultante de la evolución del número de los asuntos que se radican y los asuntos que se resuelven por año, permite valorar las posibilidades reales del mecanismo de recuperar los atrasos y superar la actual situación de sobrecarga, al tiempo que arroja luz sobre la idoneidad o no de la situación actual de disponibilidad  de los recursos materiales y humanos, y de los que serían necesarios para lograr un funcionamiento normal.

     La utilidad de tales expresiones está asociada también a la necesidad de establecer proporciones adecuadas entre: el número racional de especialistas y el número racional de casos que deben resolverse dentro de un término racional, permitiendo aproximarse al grado de incidencia de los recursos materiales y humanos como indicadores del funcionamiento normal del mecanismo, sin olvidarse que sobre esas proporciones inciden las cifras de otros asuntos administrativos que los especialistas deben también atender. 

48. Dinámica  de los trámites del procedimiento agrario.


     Se han apreciado insuficiencias en la radicación de los expedientes en las Direcciones Municipales, las que tienen por base las deficiencias en la calidad de las normas que regulan este extremo, dado que se tiende  a radicar el expediente no al promoverse, sino cuando los documentos a aportar por el reclamante están ya completos, aunque es justo reconocer que sobre todo a partir del año 1998, se ha producido una mejoría en esta situación, advirtiéndose una mayor uniformidad y control sobre la radicación.


    En cuanto a la Declaración Jurada se pudo detectar que en ocasiones, no se consignan todos los datos que se exigen, ni se deja constancia por el Especialista del MINAGRI del término concedido para que el interesado presente los documentos que se requieren.


   Es necesario insistir en que en el caso de los trámites de herencia la vigente Resolución 24, exige que el procedimiento se inicie sin representación letrada, sino mediante una Declaración Jurada que debe formular el presunto heredero ante los funcionarios del MINAGRI. Tal vez el legislador pretendió prescindir lo más posible de los abogados como un recurso para hacer que los procedimientos resulten ágiles y menos onerosos para los interesados.


     El resultado que se  ha ido obteniendo paradójicamente parece haber sido todo lo contrario,  a falta de abogados que los representen los campesinos demoran o cumplen mal con los términos y se presentan problemas con la calidad de los trámites, atribuibles a los funcionarios y técnicos del MINAGRI, fundamentalmente en las instancias municipales, derivado de la circunstancia de que por los regular no hay abogados en tales dependencias.


   Para resolver en parte esta situación algunos especialistas del MINAGRI han reinterpretado la legislación y permiten la  representación letrada, pero en muchos sitios no es así, de ahí la disparidad que se ha podido apreciar en la tramitación. Este problema en mi opinión, también requeriría de regulación jurídica más clara en el futuro.


     Por otra parte la interpretación literal y  restrictiva -planteada como hipótesis anteriormente y comprobándose que ocurre con reiteración en la práctica-, que  se hace por parte de los especialistas de las DMACC, del Art. 24 de la R.24, según la cual se obliga al reclamante en todos los casos a probar documentalmente los supuestos a los que se refiere, aún y cuando estos extremos muchas veces no son ni litigiosos ni equívocos, obligándolos a realizar frecuentemente procesos de reconocimientos de matrimonio, llega a ser significativo en la demora de los expedientes dada la coexistencia en las zonas rurales de una baja nupcialidad y de la consensualidad como el patrón histórico de formación de la familia , así como subsanaciones de error, filiaciones y otros trámites, es causa de retardo en la tramitación,  en lo que coinciden las valoraciones de los expertos entrevistados, tal y como se ilustra en la Tabla 11.

   Este problema, tiene su base en una deficiencia normativa. El hecho de que el Decreto-Ley 125 y su reglamento suprimieran la necesidad de realizar una previa Declaratoria de Herederos judicial o notarial para la recla­mación de derechos hereditarios sobre bienes agropecuarios constituye un indiscutible paso de avance, que nos  acerca un poco más a esos propósitos que señalara la FAO, y siguiendo ese discurso, no debería exigirse y de acuerdo con el principio de celeridad, que las personas para promover el procedimiento, tengan que realizar, por ejemplo subsanaciones de errores, filiaciones, etc., sobre todo cuando esas situaciones resultaren notorias o convalidadas por los hechos, al menos ese criterio prevalecía entre los especialistas del MINAGRI que intervinieron en la redacción del proyecto del citado Decreto-Ley y de su reglamento.


    Sin embargo, cabe el cuestionamiento, pues si había tal consenso sobre ello, el mismo, debió incluir algún precepto que normara ese particular, señalando  los supues­tos en los que se procedería  a exigir esos trámites adicio­nales, regulando, por ejemplo, que se debería tener en cuenta si se tratara de situaciones litigiosas, equívocas, etc. En la práctica ocurre que se exige el reconocimiento judicial de matrimonios lo que si bien resulta coherente con la verdadera noción del concepto  “Cónyuge” que refrenda el referido artículo  18 del Decreto- Ley  125, complica bastante la tramitación de muchos expedientes, afectándose el principio de celeridad y por tanto merece en el futuro una mejor solución normativa.


    Se observaron también deficiencias en el cumplimiento de diligencias de prueba, si bien ello tiene por causa en primer término, la ausencia casi total de normas en la referida Resolución 24/91 en cuanto a presentación, práctica y apreciación de las pruebas, lo cual se confirma por parte del criterio de los expertos según se ilustra en la Tabla 12.

  Se han estado presentando constantes omisiones y devoluciones en los expedientes, en lo cual coinciden los expertos consultados, si bien estos indicadores resultan difíciles de registrar estadísticamente por la inexistencia de los controles que permitan registrar las incidencias fehacientemente; pero -véase por ejemplo en la Tabla 13 y en el Gráfico 3, como en la Provincia de Ciego de Ávila, el índice de expedientes devueltos de Provincia a Municipio fue del 24.48% del total de los radicados, en Santiago de Cuba, en 1999 fue del 20,8 %.   

   Es evidente que lo anterior también está asociado al ya aludido tema de la insuficiente representación letrada y de la escasez de asesoramiento jurídico en las dependencias municipales del MINAGRI. Así como a la falta de preparación jurídica de los funcionarios que deben tramitar y decidir sobre los expedientes.

    Se ha apuntado entre las causas de la demora, la falta de celeridad en los trámites de consulta a la ANAP y al MINAZ, aunque lo cierto es que en la práctica el cumplimiento de este proceder establecido por exigido por el DL 125, se ha cumplido irregularmente, como se ilustra en la Tabla 14.


    Respecto a la obligación de oír el parecer de la ANAP, aún no puede decirse que ello se cumpla en todos los casos, y en el caso de la consulta al MINAZ, a que se refiere la segunda parte de este precepto, resulta significativo su incumplimiento reiterado dentro de los procedimientos.


    Sobre esta cuestión, de la consulta a la ANAP y al Minaz, el Ministerio de la Agricultura dictó la Resolución 853 de 2003, por la cual dispuso que se ratificaba este trámite en los procedimientos fijando un término de 15 días para que los consultados emitieran su parecer y que de no hacerlo, se continuará la tramitación y resolverá sin contar con ello. Resulta evidente que la razón del precepto reside en la frecuente demora de la ANAP y el Minaz en ser diligentes al ser consultados, sin embargo resulta cuestionable el contenido de lo aquí dispuesto pues parece que distorsiona el espíritu de lo que fuera dispuesto por el Decreto Ley 125, en cuanto a la obligatoriedad de que las autoridades del MINAGRI escuchen el parecer de ambos, ahora queda el MINAGRI autoliberado de cumplir con esa previsión del Decreto Ley y lo peor es que los perjudicados pudieran ser al final de cuentas, los reclamantes.


    Se pudo apreciar una relativa mejoría en la consulta a la Comisión Agraria y en su funcionamiento, en lo cual coinciden los criterios de los expertos, pero como ya se dijo su impacto es limitado y relativo dado su papel meramente consultivo y que solo se llevan allí un numero determinado de casos.


   También se apreció en este ámbito y particularmente en los procedimientos de herencia el empleo por parte de los especialistas y técnicos del MINAGRI, de modelos o proformas para realizar los diferentes trámites, la Declaración Jurada, el Predictamen y la Resolución. Ello obviamente permite ganar tiempo y facilitar la labor de funcionarios que por lo menos en a nivel de municipio, normalmente no son graduados de Derecho, ni siempre cuentan con el servicio de asesoría jurídica, por tanto ello está relacionado con los aludidos problemas de la sobrecarga y evitar las demoras, y desde este ángulo  el empleo de tal recurso puede estimarse  positivo. No obstante llama la atención que se utiliza en las Delegaciones de algunos territorios un modelo para elaborar la  Resolución que decide el fondo del procedimiento, en la cual sólo se aprecian como espacios en blanco para ser llenados, en la parte expositiva, los datos generales del promovente, la descripción de la finca, el nombre del propietario que fallece, y  en la parte resolutiva,  la designación del heredero de la finca y la fecha y lugar de la resolución, es decir que no se prevé espacio para el razonamiento acerca de los elementos que se tuvieron en cuenta para apreciar que las personas reúnen o no cada uno de los requisitos establecidos sustantivamente para heredar, esto por supuesto es relevante en los procedimientos de apelación,  es decir, si la Resolución administrativa  es poco explícita en el razonamiento, ello puede limitar la eficacia del derecho  a impugnarla, esto se ilustra con el modelo de Resolución que aparece como Anexo III.


    Vinculado a lo anterior se visualizó que las Resoluciones que ponen fin a los procedimientos de herencia, en general, resultan omisas en los pronunciamientos relativos a: la adjudicación de las viviendas ubicadas en la finca y de los demás bienes agropecuarios.


   Otro trámite del procedimiento al que se le advierten deficiencias, de acuerdo con la indagación empírica realizada, es el de la Ejecución de la Resolución que da fin al procedimiento.
   

Aunque este indicador sería difícil de reflejar estadísticamente con exactitud, por la inexistencia de registro de los datos necesarios, se detectaron muchas resoluciones pendientes de ejecución, por un tiempo que a veces se extiende por años, lo que es ratificado por la opinión de los expertos. Ello tiene por base la inexistencia de regulaciones sobre el procedimiento de ejecución de Resoluciones. Este problema comienza a tomar cuerpo en la práctica a partir de un cumplimiento demorado del trámite de notificación de la Resolución, véase por ejemplo el caso de la provincia de Holguín en la Tabla 15.

    En cuanto a las principales causas de la lentitud, la sobrecarga y  demás deficiencias señaladas, en  la tramitación de los expedientes de herencia de tierras, traspasos y otras reclamaciones, los  criterios de los expertos y funcionarios del MINAGRI consultados coinciden en identificar tanto causas objetivas como subjetivas, como puede verse en la Tabla 16.
 
      Un problema subjetivo de gran peso es por ejemplo la falta de una suficiente exigencia,  ha ocurrido,  que hay algunas dependencias municipales que durante el transcurso de un  año no han concluido ni elevado ningún expediente a las Delegaciones Territoriales,  resulta incomprensible, de acuerdo con el ya aquí citado Informe de la actividad jurídica del Ministerio de la Agricultura en el año 1999, por ejemplo,  que San Luís,  Guamá y Contramaestre, precisamente entre los que más pequeños agricultores tienen, sea nula la cifra de expedientes de herencia elevados,  es difícil creer que no falleció ningún propietario y que nadie concurrió a tramitar la herencia durante un año.


Ver MC CORMACK, Maritza et al: “La transmisión de la tierra propiedad del pequeño agricultor“, p. 32.

Ver RECA MOREIRA, Mayda, et al: Análisis de las Investigaciones sobre la Familia cubana 1970-1987. p. 60.     

REY SANTOS, O. En el Curso de Postgrado "Derecho  Agrario". Del 16-20 de Septiembre de 1992. Centro  Regional de  Superación de la Organización de Nacional de Bufetes  Colectivos. Santiago de Cuba.

  Ver Informe Balance de la Actividad Juridica de Santiago de Cuba en 1999

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