LA JUSTICIA AGRARIA Y SUS DESAFÍOS.

Rolando Pavó Acosta.

26. La Propuesta de Creación de Tribunales de Tierra: Algunas interrogantes y respuestas.


      Pero la Reforma Agraria significaría mucho más que la entrega de tierras, es decir, un paso decisivo en cuanto al desarrollo rural y a los cambios institucionales. "No cabe dudas de que la LRA, fue la más trascendente e importante de las Leyes adoptadas por la Revolución en aquellos años", sentenciaría en tal sentido el Dr. Luís Maria Buch, quien fuera el Secretario del Consejo de Ministros, durante el primer Gobierno Revolucionario en 1959.
     Al dar ese paso el Gobierno Revolucionario era consciente de que para ejecutar dicha Ley debía sustraer de los tribunales ordinarios el conocimiento de las reclamaciones contra la aplicación de la Ley y sus disposiciones complementarias, debido a los factores que comentaré más adelante. En tal virtud  la Ley, anunciaba en su  artículo 54:
 Se crean los Tribunales de Tierras, para el conocimiento y resolución de los procesos judiciales que genere la aplicación de esta Ley y los demás relacionados con la contratación agrícola y con la propiedad rústica en general.
El INRA formulará dentro del término de tres meses a partir de la promulgación de esta Ley el proyecto de Ley Orgánica de  dichos Tribunales. 
    A ese respecto, debe destacarse que la Ley por medio de su Disposición Transitoria Segunda prohibió que continuaran los juicios de desahucio u otros procedimientos sobre desalojo que estuvieran siendo conocidos por los tribunales ordinarios, además estableció en su Disposición Transitoria Cuarta que: "En tanto no se organicen los Tribunales de Tierra a que se refiere el artículo 54 de esta Ley, continuarán conociendo de los procesos que  a los mismos se asignan, los Tribunales Ordinarios".
    Luego se dictó la Ley 588 de 7 de octubre de 1959, sobre el procedimiento de expropiación de tierras rústicas afectadas por la Ley de Reforma Agraria. El procedimiento establecido en la Ley 588, consistía en lo siguiente: primeramente se dictaría  la Resolución por el INRA, declarando de utilidad pública y el interés social de la tierra afectada, como segundo paso el INRA promovería el  correspondiente proceso ante el juez de primera instancia. Pero como todos estos trámites resultaban excesivamente demorados el gobierno indicó que se procediera a ocupar inmediatamente de las tierras afectadas por la Ley a favor del Estado y que luego se corriera con todo el procedimiento jurídico.  En la referida Ley 588 se reiteró la referencia a los Tribunales de Tierra que se crearían.
    Como en esos momentos no se elaboró el anunciado proyecto de ley orgánica sobre los tribunales de tierra, hoy resulta difícil responder con plena certeza a la  interrogante sobre cuáles serían las características que tendrían esos órganos?
No se ha localizado información documental que afirme que posteriormente se  hubiera elaborado algún proyecto legislativo encaminado a ese fin
    De todos modos se advierte claramente la intención de quebrar la noción de unidad jurisdiccional y de crear un tribunal  agrario, o una sala especializada agraria dentro de la organización del Poder Judicial –aunque la lectura de este artículo parece definir que se trataba de un tribunal agrario propiamente dicho-, es decir, se trataba un nuevo modelo de justicia agraria, con muy escasos antecedentes aún entonces en Latinoamérica,  y  sin ningún precedente institucional en Cuba, como se ha venido analizando anteriormente.

27. El dónde y el cuando de la idea.


    En efecto la lectura del artículo 54 de la Ley permite ver que la propuesta se refería a la creación de tribunales de tierra con una competencia amplia: todos los procesos derivados de la aplicación de la LRA, litigios sobre la contratación agrícola – los que pudieran estar referidos tanto a la compraventa de los productos agropecuarios como a los suministros y servicios a los productores y otros,- y los que versaren sobre la propiedad rústica en general.
   Esta propuesta ha pasado casi inadvertida para los que han historiado la evolución de la justicia agraria a nivel internacional, con la excepción del profesor Ricardo Zeledón. Sin embargo ha estado mereciendo un mayor destaque por parte de la doctrina agrarista como quiera que se trataba de la institucionalización de un modelo de jurisdicción agraria con muy escasos antecedentes normativos, de muy limitada modelación teórica  y casi sin referentes institucionales en América Latina hasta esos momentos.
  

  A este respecto,  se preguntaba  Ricardo Zeledón si, “Será caso límite Cuba, que ha realizado interesantes soluciones jurisdiccionales, pese a que los Tribunales de Tierra que refiere el artículo 54 de la Ley de 17 de mayo de 1959 nunca fueron creados.


    No existían al respecto, en ese entonces amplios referentes en la doctrina, ni en la legislación cubana, ni siquiera se han localizado proyectos que se pronunciaran al respecto. Tal vez el parentesco más cercano pudiera ser establecido en el documento conocido como Programa de Joven Cuba, al cual ya se ha aludido anteriormente, donde por primera vez se trataba de sustraer ciertos asuntos de la competencia judicial  y atribuírselos a un organismo administrativo. A ello se debe agregar que ni en los Programas de los Partidos Políticos- ni siquiera, específicamente en los documentos del Partido Comunista de Cuba, que  se referían a la Revolución Agraria, ni en el Proyecto de Código Agrario y de Reforma Agraria, elaborado por Manuel Dorta Duque en 1946, ni en la Ley 3 del Ejército Rebelde se encuentran alusiones expresas o inferidas a los tribunales de tierra. Entonces surge la lógica interrogante, ¿si la propuesta  del artículo 54, nació de una idea importada de ordenamientos jurídicos o autores foráneos?


    Responder a esta interrogante de manera exacta y definitiva no ha resultado tarea sencilla, por muy diversos factores. Al examinar los documentos que dan fe del procedimiento de elaboración del proyecto y del texto definitivo de la LRA, no es posible ubicar con facilidad los orígenes y antecedentes de cada uno de los artículos.
Oscar Pino Santos, el conocido historiador cubano, nos dice que el 23 de febrero de 1959 fue citado por parte del Dr. Fidel Castro Ruz, para ser miembro de un grupo que trabajaría en la elaboración de varias leyes, junto con Antonio Núñez Jiménez, Alfredo Guevara, Vilma Espín, y Segundo Ceballos, señala que las reuniones de trabajo se efectuaron en una casa en Tarará, a uno 20 Km., al Este de La Habana, donde residía el Che, a quien se le había recomendado el lugar por su padecimiento asmático, que en esa tarea trabajaron hasta inicios de mayo, aunque a inicios de mayo Fidel viajó al extranjero y se suspendió temporalmente el trabajo.  


    Pinos Santos, en su referido artículo, nos detalla en qué consistió el papel de cada una de estas personas en la conformación del Proyecto de la Ley y por lo que puede apreciarse, los que más participaron haciendo proposiciones fueron: Segundo Ceballos, aportando éste un proyecto de la Ley o parte de un proyecto de la Ley, al igual que Pino Santos y el propio Fidel Castro, al decir de Pino Santos, entre los allí reunidos, Ceballos y Fidel resultaron los que más dominio mostraron sobre los aspectos jurídicos de la ley de Reforma Agraria y sobre la actividad agropecuaria en general.
    Se ha podido conocer por otras fuentes que, habiéndose concluido la primera versión del proyecto, fue revisado por el Dr. Osvaldo Dorticós Torrado, que había sido designado como Ministro de Ponencia de Leyes Revolucionarias, de lo cual deriva que dados sus profundos conocimientos jurídicos realizó algunas correcciones, aunque seguramente no pudieron ser de fondo.
    No es posible descartar completamente la influencia mexicana en la propuesta cubana y en los demás casos – peruana, venezolana, costarricense, etc.-, pues en definitiva el Plan de Ayala, proclamado por Emiliano Zapata el 28 de noviembre de 1911, aportó la idea de sustraer los asuntos agrarios de los tribunales ordinarios y atribuírselos a lo a lo que en ese documento se denominó como tribunales especiales, por lo cual como bien afirma R. Zeledón este documento debe apreciarse como el punto de partida, en la marcha hacia una jurisdicción agraria autónoma, criterio con el cual hay que coincidir forzosamente.


    El profesor Román Duque Corredor, sin dudas uno de los agraristas latinoamericanos más relevantes, ha sugerido que la propuesta de tribunales de tierra, contenida en la LRA de 1959, bien pudo haberse importado, pues si bien es cierto que la Ley Agraria de Venezuela fue aprobada el 5 de marzo de 1960, también ocurre  que los proyectos de dicha ley circularon ya desde 1958 y que coincidentemente con esas circunstancias, el Dr. Fidel Castro al frente de una delegación estuvo de visita oficial en Caracas  a inicios de 1959 y que bien pudo entrar en contacto con tales proyectos.


    Como bien puede entenderse, deviene difícil confirmar esta sugestiva hipótesis, pero a favor de ella podrían apuntarse sólidas evidencias, como que: efectivamente, el primer viaje realizado por el líder de la Revolución Cubana al extranjero luego del triunfo de la Revolución del 1ro de enero de 1959, fue precisamente a Venezuela. Efectivamente, el 23 de enero de 1959 llega el Dr. Fidel Castro a Caracas y allí permaneció hasta el día 27, durante esta visita cumplió un intenso programa de actividades que incluyó un discurso en un acto en la Plaza del Silencio, una conferencia de prensa, un encuentro con estudiantes de la Universidad Central de Caracas, reuniones con numerosas personalidades políticas y otras actividades.


    Se vivía entonces en Venezuela un momento de gran optimismo, apertura y  efervescencia política, luego de la caída del dictador General Pérez Jiménez en l957, que estaban asociados lógicamente a la proyección de cambios legales e institucionales, se afirma entonces que se elaboraron varias propuestas sobre la reforma Agraria en Venezuela en ese entonces. 


     Así que, otra evidencia asociada a la anterior, consiste en que aunque en la Ley de Reforma Agraria de Venezuela aprobada en 1960, no contuviera referencia expresa a los tribunales de tierra, realmente hubo un proyecto de Ley de Reforma Agraria en 1958, presentado por el jurista Palma Bastida - aunque no fue el que en definitiva discutió y aprobó la Comisión encargada de redactar la Ley de Reforma Agraria,- que incluía todo un capítulo sobre la jurisdicción agraria, es decir, que es cierto que hubo al menos ya en esa fecha en Venezuela un proyecto conocido que hablaba de tribunales de tierra o tribunales agrarios.

28. El silencio posterior en torno al artículo 54 de la Ley de Reforma Agraria y el ocaso de la idea.


    Tampoco abundan las publicaciones en la que se explique el por qué  de la decisión de no crear los referidos Tribunales de Tierras y atribuirse en la práctica al Instituto Nacional de la Reforma Agraria (INRA) la solución de determinados conflictos y la atención a reclamaciones recaídos en cuanto a la aplicación de la Ley de Reforma Agraria y sus complementarias.
    Sin embargo,  el análisis de las circunstancias bajo las cuales se puso en vigor la Ley de Reforma Agraria y la exégesis de su articulado, permiten revelar que tal decisión atendió a razones políticas.


    Estimo que tal respuesta fue la consecuencia inevitable de la decisión política de llevar la Reforma Agraria hasta sus últimas consecuencias y en breve tiempo. Evidentemente esta es una regularidad que se ha puesto de manifiesto en el desarrollo de la Reforma Agraria en nuestro continente y que ha sido revelada  en numerosas obras que han tratado el tema
   Desde el punto de vista político, resultaba evidente la desfavorable la composición  de la judicatura. Téngase en cuenta que se trata de una Ley que  como expresara Carlos Rafael Rodríguez: "desencadenó la lucha de clases en el seno de la Revolución y definió la política de los imperialistas hacia el Gobierno Revolucionario", concitando el odio del imperialismo y la gran burguesía rural , pues al proponerse eliminar el gran latifundio nacional y de las compañías extranjeras, fundamentalmente de Estados Unidos, frente a  la cual la reacción de los latifundistas, la burguesía  rural, la Embajada norteamericana y otros sectores opuestos al Poder Revolucionario  no se hizo esperar, prometiendo impedir la aplicación de la Ley  por todos los medios.


    Al propio tiempo, estimo que pueden haber pesado otras consideraciones; se carecía de experiencias acerca de cómo organizar los anunciados tribunales, téngase en cuenta que era aún incipiente la existencia de tales órganos en los países de nuestro ámbito geográfico, por otro lado estaban los ya mencionados males típicos de los juicios civiles ordinarios: lentitudes tendenciosas, posibilidad de manipulaciones. 


    Habría sido necesario elaborar la referida ley orgánica sobre la jurisdicción agraria, otra norma sobre los procedimientos, realizar la elección de nuevos jueces, y todo ello hubiera requerido de tiempo y precisamente lo que apremiaba era la actuación con suficiente agilidad, pues estaba en juego la supervivencia de la Revolución, y en pie la promesa hecha al pequeño campesinado  trabajador en 1958 de poner la tierra en sus manos una vez consumado el triunfo revolucionario. Me refiero aquí, específicamente, a la promesa hecha en el Congreso Campesino en Armas efectuado en plena lucha revolucionaria, el 21 de septiembre de 1958, en el  Segundo Frente Oriental y a la Ley No.3 dictada el 10 de octubre de 1958, téngase en cuenta también que el poder revolucionario quiso evitar por todos los medios que los campesinos desesperados o manipulados ocuparan las tierras desorganizadamente sin que se dictara la Ley Agraria, a ese respecto se había hecho necesario dictar  la Ley 87 de 20 de febrero de 1959, con el propósito de disuadir a los campesinos que en algunos sitios estaban procediendo a ocupar tierras sin que aun se hubiera institucionalizado debidamente la entrega de tierras.  Muy probablemente en las mentes de los líderes de la Revolución Cubana estuvieran en esos momentos ciertas frustraciones de la Revolución mexicana, precisamente por justicia agraria demorada. 


    Otras interrogantes que pudieran formularse son: Se ha planteado posteriormente en Cuba el asunto de crear los mencionados Tribunales de Tierra?  Pudieron haberse creado en etapas posteriores, digamos en los 70s, 80s y 90s? Sería viable su creación en el futuro?


     A la primera de la preguntas cabe forzosamente ofrecer una respuesta negativa. El asunto no se había vuelto a plantear oficialmente y creo que tampoco se había publicado nada al respecto hasta 1997, tampoco hasta entonces se había discutido académicamente sobre ello,  pero en estos últimos años se ha incentivado el debate en torno a ello y en los eventos de Derecho Agrario  se han comenzado a abrir espacios para el examen de esta cuestión. De acuerdo con un estudio empírico que realizara como parte de mi investigación,  resultó que existe  consenso, -respecto a la necesidad de una vía judicial para resolver los conflictos agrarios- entre abogados de Bufetes Colectivos, Fiscales y Jueces de la Jurisdicción Civil, también los hay partidarios incluso entre los asesores del Ministerio de la Agricultura y del Azúcar, aún y cuando era notorio que algunos desconocían que ello ya estaba previsto en la Ley de RA de 1959, esto último tal vez esté asociado al hecho de que si bien la Ley de Reforma Agraria continúa vigente,  ya desde su puesta en vigor muchos artículos se consideraron inaplicables y así aparece consignado en muchas de las ediciones posteriores de la Ley y también está la el detalle de la edad de la mayoría de los juristas hoy en el ejercicio profesional.


    La segunda de estas interrogantes resulta sumamente compleja y hasta sorpresiva. Pero estimo que si se toman en consideración las circunstancias fundamentales que pudieron haber condicionado que no se crearan en los 60s como estaba previsto en la Ley, y que como ya he expresado fueron esencialmente políticas, entonces la respuesta lógicamente tendría que ser afirmativa, al menos ya en los 80s.


   Respecto a los años 90s y especialmente en 1991 cuando se puso en vigor el Decreto- Ley 125, hay que recordar que se trataba de un escenario político complicado internacionalmente: el derrumbe de la URSS, la caída del campo socialista, el inicio de un curso unipolar en la correlación de fuerzas entre las potencias,  había ocurrido un debilitamiento general de la izquierda a nivel mundial, en la vecina potencia imperialista las fuerzas de la reacción apostaban por una pronta caída del régimen socialista también en Cuba y ponían en marcha nuevos planes para lograrlo, hacia el interior del país, se perfilaba claramente un agravamiento de la situación de la económica, todo lo cual conducía a un pronóstico sobre la complicación de la situación política. Considero que éstos y otros factores, de conjunto, deben haber influido en que la máxima dirección política del país se tomara sumo cuidado la introducción de cambios institucionales y jurídicos en esos momentos, además, insisto en que el problema de crear Tribunales de Tierra, no era algo sobre lo cual hubiera suficiente preparación en la cultura jurídica de los juristas y los dirigentes.  
   La tercera de estas interrogantes encontrará respuesta argumentada en el final de esta exposición.


Ver BUCH RODRIGUEZ, Luís Maria: Gobierno Revolucionario Cubano: Génesis y primeros pasos, p.106.

LEY DE REFORMA AGRARIA, de 17 de Mayo de 1959, Gaceta Oficial de

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