LA JUSTICIA AGRARIA Y SUS DESAFÍOS.

Rolando Pavó Acosta.

32. Configuración Jurídica del mecanismo administrativo; los instrumentos normativos.


     Ante todo hay que advertir que no existe una Ley Orgánica u otro instrumento normativo de ese género que tenga por objeto regular el mecanismo de solución de las reclamaciones y conflictos agrarios ante las dependencias del MINAGRI, de manera sistemática, sino que esta concepción se fue modelando a lo largo de varias décadas, mediante numerosas disposiciones administrativas.


    El referido DL 125, tal y como lo había pronosticado  Abelardo Martín Alba,  fue concebido para que inspirado en los mismos principios de la Ley de 17 de Mayo de 1959 y de la Ley de 3 de octubre de 1963, dotara de una mayor unidad a la legislación agraria, completándola, mejorándola y suprimiendo algunas disposiciones; debiendo  reconocerse ante todo que el DL 125, tiene la virtud de que reúne en un solo texto legal, con apreciable criterio de sistemática, materias que anteriormente aparecían reguladas en diversas disposiciones jurídicas, lo cual constituye un indiscutible logro en el proceso de sistematización de la legislación agraria cubana y de madurez de esta rama del Derecho.
    No obstante hay que admitir, dejó vigentes un numeroso grupo de disposiciones concurrentes y que no impidió  la posibilidad de seguir legislando parcialmente sobre esas mismas instituciones, cuestión que ha sucedido, de tal manera que actualmente la deficiencia más significativa del régimen jurídico agrario en general y en cuanto a esta materia particular que aquí nos ocupa, es la acentuada dispersión legislativa, puesta de manifiesto en el hecho de que existen más de treinta procedimientos distintos,  disponiendo casi cada uno de ellos, de una resolución aparte para regularlo, todo lo cual está comprendido en más de 200 artículos.  


    El ya mencionado DL 125/91 y su reglamento también lograron eliminar algunas omisiones presentes en la legislación anterior, no obstante se mantuvieron lagunas en la concepción normativa del mecanismo de solución de los conflictos agrarios existente, como lo son por ejemplo, la ausencia de regulaciones sobre  los objetivos y principios del ejercicio de la función de resolver los conflictos agrarios por parte del Ministerio de la Agricultura, la insuficiencia de normas  específicas relativas a los alcances competenciales concretos de dicho organismo a este respecto, pero particularmente se aprecia la inexistencia de una regulación completa en cuanto al desarrollo de la tramitación de  los expedientes agrarios y de hecho aquí residen las lagunas más significativas de la legislación adjetiva agraria.


    Otra deficiencia reside en la acentuada abundancia normativa  lo que hace  que resulte difícil y extenso el estudio exegético y empírico en torno a la calidad y aplicación de la totalidad de los preceptos que componen el régimen jurídico del mecanismo y los procedimientos agrarios. El Ministerio de la Agricultura ha admitido esa  realidad y conozco que  en un momento determinado estuvo proyectando un plan a mediano plazo para tratar de unificar un poco la legislación agraria vigente, lo cual constituiría  un esfuerzo loable y aprecio que en algunas instituciones agrarias se han dado algunos pasos como es el caso de la Legislación Forestal, que aparece ahora contenida en una Ley, una resolución del MINAGRI que es su Reglamento y un Decreto sobre las contravenciones de dicha legislación. Pero los avances en esa dirección sistematizadora en otras muchas materias agrarias, o no existen o son bastante discretos.  Esa es una  dificultad que no es posible ocultar,  si bien cabe advertir que  ni es nueva ni es privativa de la legislación agraria cubana.
   

  No obstante lo señalado, entiendo que el juicio en torno a la calidad de la normativa contenida en el DL 125, debe pasar necesariamente por la consideración  de las condiciones existentes al momento en que se pone en vigor tanto  el DL  como su reglamento,   que evidentemente no son las mismas en este nuevo siglo.


    Así por ejemplo no puede dejar de ser significativo que en cuanto a formas de utilización de la tierra, en 1992 el 75,2 % correspondía al Estado y el 24,8 al sector no estatal, pero ya en 1994, si bien más del 80% era de propiedad Estatal,  el 32,7%  producía bajo formas estatales y el 67,3 bajo formas  no estatales y esta última cifra ha seguido creciendo hasta la actualidad. Pero además se produjeron transformaciones en las relaciones de cambio y distribución. . Este nuevo contexto  hace evidente que tal legislación requiera de adecuación al momento y de perfeccionamiento, lo cual confirma la tesis  del genial Carlos Marx cuando exponía que: "Las relaciones jurídicas no pueden explicarse por sí mismas, ni por la llamada evolución del espíritu humano, se originan más bien en las condiciones materiales de existencia. (...) La base real de la superestructura jurídica lo constituyen las relaciones de producción.

33. Naturaleza de las autoridades con facultad de resolver conflictos y reclamaciones agrarias.


    En el modelo que se ha  establecido en Cuba, la función de solucionar conflictos y atender a reclamaciones en asuntos agrarios está atribuida a los Delegados Provinciales del MINAGRI y al Ministro de ese ramo. Es cierto que este organismo desde el punto de vista administrativo cuenta con una estructura de  base constituida por las Delegaciones Municipales de la Agricultura y como parte de ellas, las Direcciones Municipales de Atención a Cooperativas y Campesinos (DMACC), pero esas dependencias  no tienen ninguna función decisoria en los procedimientos, sino de instrucción y tramitación, labores que no dejan de tener una importancia decisiva en el funcionamiento general del mecanismo.
    Estas DMACC, no estaban previstas en el DL 125, sino que fueron instituidas por la Resolución 24, que reglamenta dicho DL, eran conocidas popularmente con la denominación de « el sector campesino »  funcionaron como una dependencia en los municipios de las Delegaciones Territoriales del MINAGRI. Luego a finales de los 90s se comenzó a desarrollar una experiencia consistente en la creación de Delegaciones Municipales del MINAGRI, comenzando por el Municipio Santiago de Cuba, con lo cual las DMACC pasaron por ser una dependencia de las referidas Delegaciones Municipales del MINAGRI. La estructura del MINAGRI, en este sentido en este período no era uniforme pues por una parte estaban los municipios que disponían de Delegaciones Municipales del MINAGRI y otros que sólo disponían de un representante del MINAGRI, en estos casos se trata de que  al Director de alguna de las Empresas Agrícolas Estatales se le asigna adicionalmente esta función de Delegado Municipal, hasta que luego se implantaron las Direcciones Municipales del MINAGRI en todos los territorios.
    

El asunto fue objeto de posterior regulación cuando la Resolución Conjunta 01/2000 MINAGRI-MINAZ estableció en su artículo 11, que:
Es responsabilidad del Jefe de la Oficina Municipal del Registro de la Tierra, independientemente a las ya reguladas, las siguientes:

  1. cumplir en los términos establecidos la elaboración de expedientes de herencia, usufructo, permutas, registrales y otros, garantizando su confiabilidad y calidad. 

    La regulación parece clara, la responsabilidad en la tramitación de este tipo de  expedientes agrarios, ahora corresponde al jefe de la Oficina Municipal de Registro de la Tierra. Sin embargo cabe recordar lo que ya se ha dicho la Resolución 24/91 había establecido que ello corresponde al Jefe de la Dirección Municipal de Atención a Cooperativas y Campesinos, el problema es que la referida Resolución Conjunta 01 no contiene disposiciones derogatorias, por tanto nada expresa respecto a la derogación de lo que había establecido la Resolución 24/91, por tanto las nombradas DMACC, siguen funcionando. Resultado de ello es que hay una colisión de normas, en la práctica  conozco de lugares donde se les está exigiendo a los sujetos que deben dirigir sus escritos promocionales al Jefe de la Oficina del Registro de la tierra y no a las DMACC como se hacía antes del 2000, a falta de indagaciones empíricas más recientes y amplias se puede especular sobre lo que podría estar ocurriendo en los diferentes territorios respecto a la tramitación de determinados asuntos.
    Se debe apuntar también que la propia Resolución Conjunta 01, en su artículo 10 responsabiliza al Delegado Municipal de la Agricultura con exigir que los expedientes de herencia, usufructo y otros, se elaboren en un término máximo de 60 días, pero se debe aclarar que  durante esa década para el cargo se designaba al Director de alguna de las empresas agrícolas estatales de cada municipio, aunque de manera experimental en algunos sí se creaba una verdadera Delegación Municipal de la Agricultura, y del mismo modo a como se regulaba en la Resolución 24, ahora  tampoco se le asignaba ninguna función decisoria a los Delegados Municipales de la Agricultura en este tipo de expedientes agrarios, no obstante sí le otorgan responsabilidades en exigir por el cumplimiento de los términos.
   
34. Estructura Orgánica.

   No existen dependencias específicas dentro del Ministerio de la Agricultura para la solución de reclamaciones y conflictos, sino que coincide con la propia estructura administrativa de este organismo, y por tanto,  jurídicamente hablando, la primera  instancia ordinariamente se desarrolla ante los referidos Delegados Provinciales y la segunda ante el Ministro del sector.
   A esos efectos en cada Delegación Territorial y a Nivel Central existe un Departamento o Dirección Jurídica, cuya función no es decisoria sino de consultoría, asesoría y tramitación, encargándose de sustanciar los expedientes; controlar el cumplimiento de los términos y trámites; practicar nuevas pruebas en caso de ser necesario; elaborar las resoluciones que van a firmar los Delegados y el Ministro, y notificárselas a los interesados, lo cual suple  la falta de conocimientos jurídicos en los funcionarios encargados de  resolver, pero tiende a alejar a éstos del contacto con las personas y del objeto del litigio.

35. Integración de las dependencias que conforman el mecanismo.


   Dado que son los propios Delegados y el Ministro de la Agricultura los que emiten las resoluciones decidiendo sobre las reclamaciones y conflictos agrarios. Hay que observar que se trata de organismos unipersonales, que asumen la facultad resolver los conflictos como parte de otras tantas funciones administrativas, no requiriendo ser especialistas en Derecho, característica que recuerda un tanto al modelo de justicia agraria administrativa que rigió en México. Resulta oportuno destacar que aún constituyendo un mecanismo administrativo, unipersonal, se aspira a que la decisión no resulte una respuesta producto del criterio unilateral del MINAGRI.
  
36. La ANAP y el MINAZ: sujetos en el ejercicio de la  solución de conflictos agrarios?


   A los efectos ya aludidos, de que la decisión no parta únicamente del criterio del MINAGRI,  dispone el Decreto-Ley 125, en su artículo 40 que constituye un acto obligatorio que en cada uno de los procedimientos, el funcionario facultado, antes de dictar la resolución oiga el parecer de la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP).
    El surgimiento de la ANAP tuvo por fundamento legal  la Resolución 247 de 26 de enero de 1961 dictada por el INRA, mediante la cual quedaba disuelta la Asociación de Colonos de Cuba y se anunciaba la creación de la ANAP como nueva organización, poco después en la Primera Plenaria Nacional, que comenzó a sesionar en La Habana, el 16 de mayo de 1961, se declara constituida dicha asociación, unificándose al campesinado en una sola asociación y se superaba así la fragmentación que significaba la existencia hasta ese entonces de varias organizaciones: la Asociación de Colonos de Cuba, la de Ganaderos, la de Cosecheros de Arroz, la de Caficultores, de Cosecheros de Papa y otras.


    A través de varias décadas la ANAP ha desempeñado un papel insoslayable, en  la ejecución de la política agraria del Estado socialista cubano, en el avance hacia formas superiores de producción, y particularmente en el desarrollo del Derecho Agrario, concretamente  la preparación de proyectos de Leyes (como la Ley 36/  de Cooperativas Agropecuarias, más recientemente la Ley 95/2002 de las Cooperativas de Producción Agropecuarias y de La Cooperativas de Créditos y Servicios, derogatoria de la Ley 36, el DL 65/83, 127/91  y 217/2001, todos éstos sobre la Seguridad Social de los miembros de las Cooperativas de Producción Agropecuaria, en la elaboración de Reglamentos sobre esas Leyes, y otras muchas disposiciones jurídicas, también existen numerosas normas de los Organismos de la Administración Central del Estado que se han derivado de los análisis y acuerdos de los Congresos de la ANAP), por ejemplo en materia de créditos agrícolas, seguros agropecuarios, tributación en el sector agropecuario,  relaciones laborales en el campo y otras.


     Particularmente importante es el papel asignado a la ANAP en  el funcionamiento de la justicia agraria, como sujeto que interviene en los procedimientos y como integrante de las Comisiones Agrarias.


    La  práctica, de dar intervención a la organización campesina en la solución de los conflictos agrarios,  en el Derecho Agrario revolucionario cubano actual, no es nueva;  pero es apreciable  que en cuanto a tal  proceder se ha estado tratando de ganar en su instrumentación jurídica,   y de asegurar que cumpla cada vez con mayor eficiencia los fines para los cuales se ha concebido, ofreciendo  mayores garantías de justicia a la decisión que se adopte.


   No obstante  estimo que el referido  artículo 40 del Decreto Ley 124  resulta general y poco expresivo sobre extremos tales como, los términos para el trámite, así como el contenido y forma del pronunciamiento que debe emitir la ANAP, Esta situación ha quedado parcialmente resuelta con la Resolución 853 del MINAGRI, de 27 de octubre de 2003, que estableció un término de 15 días para evacuar este trámite, sobre lo cual se comentará más adelante en la exposición. Pero las normas siguen sin lograr claridad sobre los efectos vinculantes o no que tiene el criterio de la ANAP, para la autoridad administrativa que debe resolver el asunto, aunque la frase “oído el parecer” permite entender que intención no va más allá de lo que se expresa literalmente y por tanto la decisión sigue quedando unilateralmente del lado del MINAGRI. Tal vez lo ideal hubiera sido buscar fórmulas de solución colegiada y que la ANAP concurriera verdaderamente a conformar la voluntad en la decisión, como sí ocurría en las Comisiones de Conflictos Campesinos, que existieron en las provincias orientales y que anteriormente aquí fueron  ya han sido tratadas.  
    De forma análoga el referido precepto establece que se escuche el parecer del Ministerio del Azúcar (MINAZ) cuando proceda, esto es, en todos los casos en los que la reclamación o el conflicto verse sobre tierras dedicadas al cultivo de caña de azúcar, lo que no deja de tener peso considerando el número de sujetos agrarios que se desempeñan en la actividad cañera, cabe aquí hacer los mismos señalamientos formulados en cuanto al papel de la ANAP.


Me refiero, por ejemplo, a las Resoluciones: 16 de 22-2-67, la 120 de 20-4-67, la 178 de 30-11-67, todas del INRA; la 71 de 23-4-84, la 170 de 20-9-84, la 283 de 31-7-86 y otras del MINAGRI.

Ver MARTÍN ALBA, Adelardo: Compendio de la Legislación Agraria Cubana, Revista Cubana de Derecho No.29, Año XVI, Abril-junio. 1987, p.13. 

Ver PAVO ACOSTA, Rolando: Instituciones Procesales Agrarias en Cuba. Recopilación de las normas vigentes sobre los procedimientos agrarios. Facultad de Derecho. Santiago  de Cuba, 1995.

Ver HERNANDEZ, Jose Hugo: Non Sugarcane Agriculture; Sweeping Changes in 90s, Revista Busines Tips On Cuba, Mayo, 1996, p.20.

MARX, Carlos: Prólogo de la Contribucion a la Critica de la Economía Política,  pp. 8 y 10.

  Ver RESOLUCION 01/ 2000, MINAGRI- MINAZ, Reglamento del Sistema de Control Estatal de la Tierra, de fecha 31 de diciembre de 2000, en: Sistema de Control Estatal de la Tierra, MINAGRI, La Habana, 2001.

  Es tan asi que existen autores que consideran a los Acuerdos de la ANAP como fuente del Derecho Agrario Cubano, Ver NAVARRETE ACEVEDO, Cratilio: Apuntes sobre Derecho Agrario Cubano, 1984.

En el balance histórico sobre el papel de la Organización Campesina en la formación del Derecho Agrario Cubano y en la realización de la justicia agraria resulta imprescindible la mención a la Asociación Nacional Campesina, creada en 1941 y a uno de sus más destacados fundadores Romárico Cordero, y teniendo como base este antecedente, a la figura del  fundador  y Presidente de la ANAP  durante varias décadas José (Pepe) Ramírez Cruz.

  Por tal razón cuando hace más o menos una década se planteaba la necesidad de brindarle el servicio jurídico de asesoría y representación a los productores agrículas  y varias entidades y organizaciones  pretendían asumirlo, al ser consultado sobre este asunto, en varias ocasiones manifesté que la ANAP, no podía ser juez y parte, y que consideraba un error que la ANAP, se involucrara en eso de funcionar como un Bufete de Abogados, que esa misión se la dejaran a la Organización de Bufetes Colectivos y a las Consultorías de Abogados del Ministerio de Justicia, pues lo más saludable y productivo para el ejercicio de la justicia agraria en el país era que la ANAP, siguiera participando, brindando su criterio en la toma de decisiones por los funcionarios del MINAGRI, en cada uno de los procedimientos.  

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