LA JUSTICIA AGRARIA Y SUS DESAFÍOS.

Rolando Pavó Acosta.

37. El Status de las Comisiones Agrarias


   Otra previsión  importante a tales fines, lo constituye el traslado y análisis del caso en las Comisiones Agrarias. Es claro que tal proceder no se encuentra previsto en el DL 125 ni en su reglamento, pero posteriormente quedó  respaldado de manera sucesiva, por las resoluciones 267/98 y por la Resolución 333 de 13 de septiembre de 1999 ambas del MINAGRI, y por la Resolución Conjunta 01, de fecha 31 de diciembre de 2000, Sobre el sistema de Control Estatal de la Tierra, de los Ministros de la Agricultura y del Azúcar.


    La existencia de las Comisiones Agrarias, no es nueva y por ello resultaba acertado que en la referida Resolución 267/98, en su artículo 24 se hable de "reactivación de las Comisiones". Considero que su existencia en el Derecho Agrario de Latinoamérica ha estado ligada a la existencia del modelo administrativo de solución de los conflictos y reclamaciones agrarias (como el caso mexicano entre 1915 y 1992) y en ese contexto tratar de conjugar la unipersonalidad y unilateralidad que es consustancial a la decisión administrativa, con un procedimiento de intervención de otros entes en la decisión.


    En los marcos del Derecho Agrario cubano, éstas tienen su antecedente más inmediato en las ya mencionadas Comisiones de Conflictos Campesinos, que funcionaron el  Oriente del país en los 60s y 70s. Posteriormente en  virtud de la Resolución 283/86 del MINAGRI y en el Instructivo No.1, que se emitió para implementar la aplicación de dicha Resolución y de los Acuerdos  1272 y 1273 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, (CECM), se implementaron unas Comisiones, denominadas en ese contexto como  "Comisiones de Trabajo" y luego en la práctica como Comisiones Agrarias. Se organizaron a nivel Nacional, Provincial y Municipal y  centraron su labor en el análisis y propuesta de solución a los problemas de arrendamientos, aparcerías y cualquier otra forma  de tenencia ilegal de tierras, el abandono negligente y los traspasos no autorizados, se ha estimado que más de 25 mil de estos casos fueron examinados y resueltos en todo el país.


    A partir de 1993, las Comisiones comienzan focalizar  más su labor en los casos de solicitudes  de tierras en usufructo amparadas por las diferentes disposiciones que se han ido dictando. Luego se establecieron otras regulaciones  a este respecto mediante  la mencionada Resolución Conjunta 01/2000 MINAGRI- MINAZ.   

 
    De acuerdo con esta disposición las Comisiones se organizan a nivel Nacional, Provincial y Municipal y deben reunirse mensualmente teniendo como propósitos los de evaluar las temáticas relacionadas con la legislación agraria y coordinar las acciones de los diferentes organismos que tienen responsabilidades en la aplicación.
De manera general aparece regulado que tienen como funciones:

    Cabe observar que dicha disposición no regula de manera pormenorizada las funciones de las comisiones a cada nivel sino como se ha visto, de manera general. Sin embargo puede inferirse de la lectura completa de este cuerpo legal que para el caso de las Comisiones Agrarias Municipales se le prevé un  importante  papel ya que, en primer término, deben examinar un conjunto verdaderamente amplio de problemas generales que en su ámbito afectan el cumplimiento de las disposiciones agrarias tales como: sobre usufructo, la tenencia y registro de la tierra, contravenciones y aprovechamiento del suelo agrícola. En segundo lugar, aunque no conozcan sobre la totalidad de los procedimientos, sino sólo en los casos en que se manifiestan contradicciones y existen oposiciones  y tienen una función  solamente consultiva, sus veredictos sobre los casos particulares que sean sometidos a ellas, pueden resultar decisivos en cuanto a los pronunciamientos que hagan posteriormente los funcionarios facultados.
    De acuerdo con el artículo 44 de la referida  disposición que actualmente las regula, las Comisiones Municipales se integran por:

38. La Competencia del MINAGRI en la solución de conflictos agrarios.
   

Establecido el modelo de justicia administrativa especial agraria, sin embargo, los límites  competenciales no habían quedado tan esclarecidos, hasta que se dicta el DL 125/91, el cual a ese  respecto  formuló determinadas precisiones:

    Ciertamente esto  preceptos como se aprecia enfatizan el criterio de la competencia exclusiva de las autoridades administrativas del MINAGRI en los conflictos agrarios.
  No obstante cabe observar como este último precepto no realizó pronunciamiento en igual sentido en cuanto a los demás bienes agropecuarios, estimo que ello constituye un error de sistemática  si se toma en consideración que el propio DL anuncia tanto en su denominación como en su primer artículo que su objeto es el de regular la propiedad, posesión y herencia de la tierra y demás bienes agropecuarios que pertenezcan a cooperativas y pequeños agricultores.


    Esta deficiencia de la norma es causa de interpretaciones contradictorias y en consecuencia, en la práctica jurídica  da lugar a  conflictos positivos y negativos de competencia: unos opinan que los conflictos sobre animales, frutos, tractores, equipos y otros bienes agrícolas deben ser competencia  del Tribunal ordinario y otros, que ello corresponde a las autoridades administrativas, estimo que efectivamente, el asunto no quedó definitivamente resuelto con el referido texto  legal.  El resultado,  en los hechos, es cierta disparidad entre lo que se hace en una provincia o municipio y lo que se hace en otros, con lo cual sufren los  principios de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de las leyes


   A ello me permito agregar que en buen rigor de técnica legislativa, el legislador, en los Por Cuanto del DL debió dejarse constancia en torno a los fundamentos de la atribución de competencia al MINAGRI en asuntos agrarios y plantear la decisión de modo expreso, diáfano, en la parte preceptiva del texto legal del DL y no en una Disposición Transitoria, pues tales Disposiciones técnicamente tienen asignadas otras funciones; de la manera en que se hizo parece que el pronunciamiento sólo alcanza a los asuntos en trámite, cuando en realidad la intención normativa era regular el asunto para el futuro, esto también deja espacio para  especulaciones cuando se trata de algo que requiere  de la máxima claridad.


    Ciertamente el Decreto Ley 125 significó avances en cuanto a la introducción de un concepto de tierra, al expresar en su artículo 2- a) que, a los efectos de este Decreto Ley se entenderá por tierra: “la correspondiente a las que fueron declaradas como rústicas el 17 de mayo de 1959, las de todos los beneficiarios de la Ley de Reforma Agraria, las destinadas a la explotación agropecuaria y forestal ubicadas tanto dentro como fuera del período urbano, y las que siendo de origen rústico se encuentren dentro de un asentamiento provisional si su área excediera de 800 metros cuadrados.”


       Como puede verse se trata de cuatro requisitos en los que se asumen los criterios fundamentales que ha tenido en cuenta  la doctrina agrarista para definir tierra rústica o finca rústica: ubicación, origen, destino y extensión. Pero la lectura de este artículo citado, deja sin respuesta satisfactoria algunas interrogantes: para que un predio sea considerado tierra tendría que reunir más de uno de estos requisitos o bastaría uno sólo de ellos?, las que eran rústicas en 1959, lo siguen siendo aunque hoy estén ya urbanizadas?, igualmente las de los beneficiarios de la Ley de Reforma Agraria se consideran rústicas aunque también hayan sido urbanizadas?, cuando se dice destinadas a la explotación agropecuaria y forestal, ese destino tiene que ser posible o en los hechos?


   Claro que se trata de un concepto de tipo sustantivo y no es este el espacio idóneo para su examen exegético; pero no se puede dudar que su empleo trasciende necesariamente hacia lo procesal o adjetivo. En este sentido estimo que la cuota de imprecisión que todavía acompaña a la definición de tierra que introdujo el citado Decreto Ley, implica también otra dosis de oscuridad en cuanto a los límites de la competencia administrativa y la de los tribunales cuando se trata de conflictos sobre la propiedad inmobiliaria.    
    Se debe significar que además el Decreto Ley dispuso en su artículo 41 que contra lo resuelto por  el Ministro de la Agricultura no cabrá recurso ni procedimiento alguno en la vía judicial, donde sólo serán admisibles las reclamaciones relativas a la inconformidad con el precio de lo pagado, por quien se considere perjudicado con las medidas que se refieren los artículos 10 y 11 del Decreto- Ley, con lo que impide la posibilidad de acudir a la vía del llamado proceso contencioso-administrativo para impugnar resoluciones dictadas por los funcionarios del MINAGRI .


    Como ya expresaba, los procedimientos normalmente son decididos en primera instancia por los Delegados Territoriales y en segunda instancia por el Ministro, sin embargo se presentan desde este punto de vista dos  variantes fundamentales:
1) Procedimientos en los que la decisión sobre la reclamación o el conflicto corresponde en primera instancia a los Delegados Territoriales, siendo éstos la gran mayoría.


2) Procedimientos en los que la decisión del procedimiento en primera y única instancia  se desarrolla  ante el Ministro, como los casos de: el reconocimiento de derechos hereditarios  a tenor de lo dispuesto en el artículo 32 del DL 125, acerca de las personas que no reúnan los requisitos establecidos en dicho DL, para adjudicarse la tierra por herencia, y algunos pocos más. 


    En relación con esta clasificación de los procedimientos que señalaba anteriormente, cabe  hacer algunas consideraciones.


    La Resolución Conjunta 02/2000, MINAGRI-MINAZ, le atribuye competencia al Jefe de la Oficina Municipal del Registro de Tenencia de la tierra para mediante Resolución realizar el ajuste cuando tratándose de usufructuarios, exista diferencia entre el  Certificado de Tenedor Inscripto y el área que esta explotando en realidad, en estos casos cabe recurso de apelación que resolverá el Delegado Territorial, es decir, que en tales casos el Delegado conocerá en segunda instancia y no en  primera como es lo regular en este ámbito, además de acuerdo a como se dispuso en esta nueva regulación en este tipo de asunto contra lo resuelto por el Delegado no cabe ningún otro recurso. Resulta evidente la contradicción entre lo que aquí se dispone y lo que regulaba el DL 125, que hacía la previsión de que contra las Resoluciones de los Delegados Territoriales cabía recurso de apelación ante el Ministro de la Agricultura.


    Existen algunos procedimientos agrarios que se desarrollan en las instancias del MINAZ, como es la creación, fusión y disolución  de las  Unidades Básicas de Producción Cooperativa (UBPC), dedicadas a la producción de la caña de azúcar.
    Por otro lado cabe apreciar que restan aún asuntos agrarios que han seguido siendo conocidos por los tribunales, tales son los casos de liquidaciones de condominio y comunidad matrimonial de bienes recaídos en fincas y otros bienes agropecuarios, servidumbres rústicas conflictos sobre reivindicaciones de reses, equipos,  indemnizaciones sobre seguros agropecuarios y otros. 


   No deja de resultar curioso el hecho de que los Tribunales hayan seguido haciendo estas liquidaciones, escuchando el parecer del MINAGRI como se ha establecido; en cambio en las entrevistas con los especialistas del MINAGRI de algunas provincias y en la revisión de expedientes, resultó que hay algunos territorios donde se ha procedido a sustanciar directamente el procedimiento en las Delegaciones; claro que entonces han surgido enormes dudas dada la inexistencia de normas de procedimiento para efectuarlo. Lo mismo puede decirse que ocurre en el orden fáctico con determinados procedimientos sobre servidumbres y otros asuntos relativos a propiedad y posesión de tierras. 


    Partiendo de esta observación, estimo  que no ha quedado definitivamente resuelto el problema de los límites competenciales del Ministerio de la Agricultura en relación con la jurisdicción civil que ejercen los Tribunales, aspecto que  aún requiere  de  ser reconsiderado legalmente, porque sin dudas es causa de inseguridad jurídica y de indefensión del ciudadano.


  Ciertamente el Decreto Ley 125, parece claro a este respecto, lo único que cabe agregar es que sin embargo el DL 125 en su artículo 39, establece la posibilidad de impugnar toda resolución firme tanto de los Delegados Territoriales, como del Ministro mediante procedimiento de revisión ante el propio Ministro, lo cual está refrendado partiendo de supuestos realmente amplios.  Por eso, una cuestión que ha resultado polémica reside en la prohibición dispuesta por el Decreto-Ley 125 acerca del conocimiento de las resoluciones del Ministro de la Agricultura, por los Tribunales, en el sentido de que se estima por algunos que existen casos en los que pudiera considerarse esa posibilidad, precisamente por la consecuencia de cierre absoluto que producen actualmente las resoluciones dictadas por el Ministerio de la Agricultura dictadas en los procedimientos de revisión o de apelación cuando se han hecho firmes, comprobándose a veces que el resultado ha sido injusto y hasta plagado de ilegalidades en su tramitación-


      Resulta oportuno llamar la atención sobre el hecho de que, independientemente de que el término establecido para promover la revisión sea el de un año, en la práctica la flexibilidad se ha llevado hasta admitir el procedimiento más allá de ese término, cuestión que  pudiera ser polémica,  precisamente por estimarse que quiebra principios consolidados en la doctrina como los de preclusión y de seguridad jurídica, y que pudiera devenir en caótico y más sobrecargado aun el desenvolvimiento del mecanismo de solución del conflicto o la reclamación, pero debe admitirse que  viene a atenuar la rigidez que pudiera imputársele al ya citado artículo 41 del propio DL, corroborando que el Derecho Agrario debe atender más a razones de justicia que de legalidad estricta, lo que tiene antecedentes ya en el actuar del INRA.


    La clasificación o catalogación de los diferentes procedimientos que se ventilan ante las autoridades del MINAGRI  resulta una tarea de suma dificultad atendiendo a varias circunstancia, ya he expresado anteriormente, que no existe cuerpo legal único que enumere el conjunto de asuntos que se pueden plantear  ante el MINAGRI,  en segundo lugar desde una visión empírica se ha apreciado en la práctica que un mismo procedimiento ha recibido diferentes denominaciones en los diferentes territorios, - lo que en un territorio aparece radicado como reclamación de derechos en otros se nombra como reivindicación de tierra, reclamación de mejor derecho sobre tierra, etc-,  también los cambios frecuentes que se han producido en la política agraria y por tanto en la legislación ha hecho que varíe coyunturalmente la denominación de determinados procedimientos. Ello está determinado también por el nivel de calificación técnica y experiencias  de los juristas encargados de la tramitación, esto por supuesto que provoca variaciones incluso denominaciones erróneas,  así algunos de los expedientes clasificados como de Permuta de Tierras, en realidad no resultaron tales, en todo caso fueron más bien reubicaciones, dentro del propio fondo de propiedad estatal.     
   

Sin embargo a partir del análisis exegético jurídico de lo establecido legalmente y de  las indagaciones empíricas realizadas sobre lo que en la práctica se ha venido radicando en la década de los 90s, en los diferentes territorios estudiados, -y aun así asumiendo el riesgo de cometer omisiones-, sin propósitos académicos  y sin más pretensiones que la de facilitar el estudio empírico posterior,  he arribado a que las  reclamaciones y conflictos agrarios, cuyo conocimiento se ventila en este  marco administrativo del MINAGRI se pueden calificar de forma siguiente:

21. Procedimiento de Queja o de Reclamación ante los Delegados Territoriales.

     Cabe aquí la aclaración en relación con la declaración de la ilegalidad de la ocupación de tierras, que las propias disposiciones del MINAGRI, que facultan a los Delegados para declarar a los ocupantes ilegales, también le otorgan la potestad discrecional conceder la condición de usufructuarios a esos ocupantes cuando en la tenencia se cumplan determinados requisitos, debiendo reconocerse que el MINAGRI, sobre todo en los últimos años ha utilizado reiteradamente esa facultad, de acuerdo con las posibilidades que han ofrecido las Resoluciones 24/91, 356/93, 357/93 y la 419/94  dictadas por el mismo organismo.


    En cuanto al procedimiento de declaración de utilidad pública e interés social de tierras rústicas con fines expropiatorios, al amparo de las disposiciones vigentes, debe destacarse que el MINAGRI en los últimos años lo ha aplicado casuísticamente, es decir,  solamente en situaciones muy escasas y luego de haberse agotado todas las posibilidades de persuasión, de convencimiento y advertencia, tratando de que esta medida drástica se adopte muy excepcionalmente, incluso hoy se acude mayormente a las posibilidades que ofrece la multa en el supuesto de que el motivo de la expropiación sea la infracción grave o reiterada del régimen de tenencia de la tierra, hay otros casos en que existe un interés social en la tierra y entonces se trata de no llegar a la expropiación forzosa y resolver la situación negociadamente con el propietario de la tierra, utilizando procedimientos de permuta o compraventa, lo cual generalmente se logra, de acuerdo con la apreciación empírica que he tenido de algunos de esos casos. 
   

Como puede derivarse de esta enumeración los procedimientos, sobre la base de su objeto y tomando en consideración la estructuración de la relación jurídica que establece con motivo del inicio del procedimiento en cuestión, lo que por supuesto trasciende hacia las peculiaridades de su tramitación se pueden clasificar convencionalmente en conflictos y reclamaciones.


   Estamos en presencia de conflictos, como ya decíamos a inicios cuando se produce o potencialmente existe la posibilidad de que se produzca el enfrentamiento entre pretensiones contrapuestas, tales serían los casos de: el procedimiento de herencia, la liquidación de copropiedad, la reivindicación de tierras y otros.
   Por su parte los procedimientos para la concesión de tierras en usufructo, de obtención de autorización para la creación de cooperativas, de la autorización para cualquier forma de traspaso de la tierra se pudieran considerar como meras reclamaciones.

 

Lo que aquí planteo no es puro ejercicio de hermenéutica, se trata de problemas que con reiteración se presentan en la práctica y sobre los cuales he sido consultado por numerosos jueces y abogados.  

DECRETO- LEY 125, Régimen de Posesión, Propiedad y  Herencia de la Tierra y Bienes Agropecuarios,  En Gaceta Oficial Extraordinaria de 30 de enero de 1991. Habana, Cuba.  

  Aquí vale la aclaración de que en cuanto a esta materia el MINAGRI, dictó la Resolución 852 de 27 de octubre de 2003, modificativa de la Resolución 356 sobre la entrega de tierras estatales ociosas para autoabastecimiento familiar, la Resolución 1, de 4 de enero de 2002, que al dejar sin efectos los artículos 13 y 14 de la Resolución 24 de 1991, no posibilita continuar concediendo este tipo de usufructo a a favor de personas que ahora deben ser declarados como ilegales. Lo que sin dudas contrasta con la nueva política de entrega de tierras estatales ociosas, puesta en marcha por el Estado Cubano, en virtud del DECRETO LEY 259,  Sobre la entrega de tierras ociosas en usufructo, de 10 de julio de 2008 del Consejo de Estado y DECRETO 282, Reglamento del Decreto Ley 259, de 27 de agosto de 2008, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros. 

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