LA JUSTICIA AGRARIA Y SUS DESAFÍOS.

Rolando Pavó Acosta.

15. Los avances en otros países

    Allí la Ordenanza 511 del Gobierno Interventor de Estados Unidos, se pronunciaba por la creación de órganos judiciales especializados, quedando ello posteriormente respaldado por la Ley 1542 de 7 de noviembre de 1947, mediante la cual se instituyen los Tribunales de Tierra, supeditados al Poder Judicial y con una competencia encaminada hacia el logro del registro de todos los terrenos, por lo que se ha considerado que su concepción se orienta más hacia lo civil que hacia lo agrario.   

    Por la Ley 13.246 de 10 de septiembre de 1948, se introduce una jurisdicción agraria independiente en Argentina, consistente en las Cámaras Paritarias en las que tenían  representantes los propietarios, arrendatarios y el Ministerio de la Agricultura.

    La Ley  1480,  de  11 de junio de 1964, De Reforma Agraria y Colonización creó tribunales especializados en materia agraria.

    Se estableció  una jurisdicción agraria  en Chile, por la Ley Sobre Tribunales Agrarios, de 3 de octubre de 1967.
    Aunque los  casos de Argentina, Ecuador y Chile constituyen hoy sólo una referencia histórica, -pues luego se suprimieron, y devuelta a los tribunales ordinarios la competencia  para conocer de la materia agraria- no es despreciable el aporte de su experiencia a la evolución de la jurisdicción agraria.

   Los  Tribunales Agrarios en Perú, se crearon por la Ley 17.716, de Reforma Agraria, de 24 de junio de 1969.


    En 1969, el Gobierno del General Juan Velazco Alvarado, dio inicio a un vigoroso proceso de Reforma Agraria que se propuso ir más allá de la simple modernización de las estructuras  y del reformismo derivado de la mal llamada Alianza para el Progreso, tomando en consideración que en ese momento en Perú el 2% de los propietarios tenían concentrado el 76% de la superficie agrícola en magnitudes superiores a las 100 Hectáreas (Ha), mientras el 89% sólo eran propietarios del 10% de las tierras cultivables, en proporciones inferiores a las 10 Ha.
   Con el fuero privativo agrario del Perú, - según la opinión de Ricardo Zeledón-, se llegaba al caso más importante concebido hasta la fecha en el continente, pues alcanza el mayor desarrollo institucional con la presencia de una serie de principios fundamentales concebidos magistralmente para hacer efectivo el cumplimiento de la justicia social en el campo. 


    Pero es bueno aclarar que como bien observa L. T. Tapia, -el que se desempeñara como uno de los asesores de esta Reforma Agraria -, a la caída del Gobierno de Juan Velazco Alvarado comienza el desmantelamiento gradual de la Reforma Agraria peruana y de las instituciones que aportó, de lo cual son  ejemplos: el Decreto Número 2, de 17 de noviembre de 1980 que pone coto a los procesos de afectación de tierras con fines de reforma agraria, el Número 9, de 31 de marzo de 1991 y  la Ley Orgánica del Poder Judicial  promulgada el 29 de noviembre de 1991 que subordinó los Tribunales Agrarios al Poder Judicial.   

    Interesante también es el caso de la jurisdicción especializada agraria creada en Venezuela por la Ley Orgánica de Tribunales y Procedimientos Agrarios de 14 de abril de 1976.
    El 22 de febrero de 1960 se había dictado en Venezuela la Ley de Reforma Agraria, de acuerdo con el buen decir de Ramón Vicente Casanova, “como un estatuto legítimamente venezolano, con la influencia sí de la reforma mexicana"    y motivada por los mismos propósitos de afectar al latifundio, propiciar una más justa distribución de la tenencia de la tierra, transformar las estructuras agrarias atrasadas, mejorar la atención financiera y técnica al campesino y procurar el bienestar de la población rural. Más del 50 de las tierras estaban improductivas, 7 000 fincas, con extensión cada una de mas de mil Ha ocupaban el 73% de las tierras y en el otro extremo 320 000 fincas con menos de 10 Ha de cabida sólo sumaban en total el 3,5 % de  las tierras agrícolas. El objetivo primario era por tanto entregar la propiedad de la tierra a las 300 000 familias que no la tenían.
    Al examinar la Ley de Reforma Agraria venezolana de 1960, se notará que no contemplaba en su texto la sustracción de los asuntos agrarios del conocimiento de los tribunales ordinarios, sino que ello es una innovación posterior, producto de las lentitudes, dificultades y  frustraciones al tratar de ejecutar la Ley Agraria, según la valoración de R. Vicente Casanova, por el seguimiento de políticas equivocadas, la asimilación de modelos externos inadecuados que trajeron el éxodo rural y la quiebra de la cultura campesina.


    Pero estimo que también se puso de manifiesto la falta de una verdadera voluntad política para dotar de eficacia real los preceptos de dicha Ley Agraria. 

   En Nicaragua,  al ponerse en vigor la Ley de Reforma Agraria mediante el Decreto No. 782 de 19 de julio de 1981 dictado por la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional, en virtud de su artículo 27, se instituyen los Tribunales Agrarios, cuyo funcionamiento fue reglamentado por el Decreto No.832 de 12 de octubre de 1981 de la Junta. Pero como es conocido en Nicaragua a la caída del Gobierno del Frente Sandinista, gradualmente se fueron derogando muchas de las leyes dictadas durante el Gobierno Sandinista, de lo cual es un buen ejemplo en este tema la Ley 87/87 de Traslado de la Jurisdicción Agraria  al Poder Judicial.

    En Costa Rica, se crean también Salas Especializadas en materia agraria mediante la Ley 6734 de 29 de marzo de 1982, Ley de Jurisdicción Agraria, (LJA) modificada  por la Ley No. 6975 del 30 de noviembre de 1984.
Colombia.
    Mediante el Decreto 2.303  de 7 de octubre de 1989, quedó establecido el Estatuto de la Jurisdicción Agraria, que crea juzgados agrarios y salas agrarias especializadas en los tribunales superiores, cuestión que había sido ya proyectada por la Constitución de 1936 y la Ley de Tierras Número 200/36.  

    Por su parte la Constitución Federal brasileña de 1988, en su artículo 126, deja establecido que para dirimir conflictos fundiarios el Tribunal de Justicia designará jueces especiales con competencia exclusiva para las cuestiones agrarias. Lo que aparece refrendado de modo similar en las constituciones de los Estados, como por ejemplo la del Estado de Pará de 1989 en su artículo 167, sin embargo por diversos factores ese proceso se ha quedado en  las definiciones generales.
    Han existido intentos y proyectos de ley para  instituir mecanismos jurídicos autónomos en materia agraria en otros países que no han tenido éxito, sobre todo por la complejidad de circunstancias e intereses políticos que lo han obstaculizado.

  Mediante el Decreto Supremo 3471 de 1953,  se había proyectado, hacia un modelo más bien administrativo al estilo del que existía en México en ese entonces.  Pero el último ejemplo en el desarrollo de la jurisdicción agraria en el siglo XX latinoamericano nos lo ofreció Bolivia cuando por la Ley 1715, Del Servicio Nacional de Reforma Agraria de 17 de Octubre de 1996, se creó la Judicatura Agraria Boliviana.

   En 1989, se presentó al Parlamento Nacional un Proyecto de Ley a través del cual se formulaba la creación de Tribunales Agrarios, propuesto por la Cátedra de Derecho Agrario de la Universidad Nacional Autónoma de Asunción, que no habiendo sido aprobado ha esperado por ser presentado nuevamente al Congreso Nacional a partir de la proposición que deben hacer el Poder Judicial y la Comisión Nacional de Codificación.

      En 1993 se presentó un Proyecto de Ley que se proponía la creación de una jurisdicción especializada agraria, que no prosperó. 
    Se debe significar la tendencia a unir en una jurisdicción especializada lo agrario y lo ambiental, lo cual se ha concretado en los últimos años en Costa Rica y Perú.    
       
16. Configuración Jurídica del Modelo Administrativo Mexicano.


    Por haber sido el primer paso en esta evolución y por otras diversas razones es preciso una mirada previa y más detallada del caso mexicano. En México de 1915 a 1992, se estableció un mecanismo autónomo de solución de los conflictos y reclamaciones agrarias.
    En cuanto a las normas de Derecho Procesal Agrario, éstas aparecían contenidas como un capítulo de la propia Ley Federal de Reforma Agraria.
    En el caso mexicano las facultades de resolver conflictos y reclamaciones agrarias, estuvieron atribuidas al Presidente de la República, a los Gobernadores de los Estados, al Jefe del Departa­mento del Distrito Federal, y a otros funcionarios administrativos de la Secretaría de Reforma Agraria y  de la  de Agricultura. Previéndose que los afectados por las resoluciones dictadas por esas instancias, podían acudir en apelación ante otro funcionario de superior jerarquía dentro del propio aparato ejecutivo y en los casos procedentes mediante amparo a la jurisdicción civil ordinaria. 
  

  La institución del amparo agrario dejaba expedita la  vía judicial para que los  afectados por la Ley Agraria acudieran ante los tribunales ordinarios para la defensa de sus intereses y es uno de los factores jurídicos que incidieron en la ineficacia del modelo administrativo de solución de las reclamaciones y conflictos agrarios, pues la figura polémica del amparo fue desplazándose coyunturalmente, en distintos momentos históricos entre la protección de los pequeños propietarios y la de los terratenientes.
   

Por tanto aquí se trataba de personas que no necesariamente tenían que ser especialistas en Derecho, las cuales decidían de modo unipersonal las peticiones que se les formulaban. Pero cabe observar como ya un Decreto  de 19 de septiembre de 1916 estableció que la autoridad facultada para resolver una solicitud de dotación o de restitución de dotación, restitución o cualquier otra que implique el reconocimiento de derechos sobre la tierra deberá oír el parecer de la Comisión Agraria Local y  Nacional según el caso.
  

  En México, hasta 1992, la competencia  se había referido al conjunto de asuntos provenientes de la garantía concedida a los campesinos para el ejercicio de una serie acciones agrarias legitimadas en virtud de la Ley Federal de Reforma Agraria y sus complementarias: de creación de nuevos centros de población ejidal y otras que  en  mayor o menor medida eran subsidiarias de esos tres derechos  originarios.
   En cuanto a los tipos de procedimientos en México hasta 1992, los procedimientos especiales habían sido la regla, concibiéndose tantos procedimientos como acciones agrarias. L. Ponce de León Armenta en un interesante trabajo que escribiera sobre el tema enumera unos 28 procedimientos distintos, los que clasifica atendiendo a la forma de propiedad a la que  se refieren: ejidal, comunal o la pequeña propiedad. 
  

En el modelo existente en México antes de 1992, los procedimientos que se desarrollaban ante los diferentes órganos y autoridades agrarias -obviando las diferencias entre ellos-, comprendían entre sus actos fundamentales: una petición, una fase de pruebas y una resolución del funcionario facultado.
  Y como ya se decía anteriormente, en  México se crean los Tribunales Agrarios, en virtud de la Ley Agraria de 23 de febrero de 1992. Los cambios en el modelo de justicia agraria mexicano, obedecieron a la comprobada ineficacia del mecanismo administrativo, ya estudiada y señalada por prestigiosos agraristas de ese país.

17. Modelo Judicial Agrario: visión comparativa desde el Derecho latinoamericano. 

El Instrumento Normativo Procesal Agrario.
    En la práctica legislativa en cuanto a la regulación de la materia procesal agraria se han perfilado dos variantes: la primera consiste en incluir toda esta materia en la propia Ley de Reforma Agraria como en Perú, y una segunda en la que se crea un instrumento normativo autónomo, consistente en una pequeña Ley Orgánica, reguladora de la jurisdicción y los  procesos, como en Venezuela y Costa Rica.
    Un caso particular en este sentido fue el de Chile, donde se  logró temporalmente una autonomía parcial de la materia procesal agraria en virtud de la Ley sobre Tribunales Agrarios; pero no se creó ningún instrumento para regular los procesos agrarios sino que se siguió operando con la propia ley de procedimiento civil.
   

En México a partir de 1992 se aprecia  una solución un tanto ecléctica pues la nueva Ley Agraria, instituye los tribunales agrarios,  que establece los principios generales del proceso, sobre la competencia, las fuentes formales  del derecho procesal agrario, los trámites del juicio agrario, pero simultáneamente se puso en vigor la Ley Orgánica de los Tribunales Agrarios (LOTA).
    El caso boliviano resulta peculiar, pues si bien retoma el estilo peruano al regular la judicatura y los procedimiento agrarios por mediación de la Ley Agraria, Ley 1715 del 18 de Octubre de 1996,  luego por la Ley 2025 del 22 de Octubre de 1999 se facultó al Tribunal Agrario Nacional para que dictara sus propios reglamentos de organización y funcionamiento, lo cual ha hecho con fecha 8 de Diciembre de 1999.
 

   La evolución de la normativa procesal agraria, en los países latinoamericanos, indica que al margen de que ello se regule o no en una disposición autónoma, lo más importante es lo relativo al contenido del instrumento jurídico, el cual en la acertada opinión de R. Zeledón, “Necesariamente debe comprender: la conformación de la materia procesal agraria extraída de la jurisdicción genérica, la creación de los órganos agrarios con sus poderes, límites, los principios inspiradores del proceso y su sistema”.

18. Tipos de órganos que resuelven las reclamaciones y conflictos en asuntos agrarios.


    Como quiera que luego de los casos de México de 1915 a 1992  y de Cuba 1959, no ha habido otro intento en los últimos treinta años  de atribuir la solución de conflictos agrarios a organismos administrativos, es claro que la tendencia evolutiva predominante ha sido creación de tribunales o salas especializadas agrarias.
  

  En algunos países, habiéndose sustraído de los tribunales ordinarios la competencia para conocer de conflictos agrarios, se perfila claramente la tendencia a  atribuir la competencia para conocer de tales  asuntos a nuevos órganos judiciales con una competencia especializada en esa materia, lo cual se aprecia en  los casos de Ecuador, Chile, Perú, Venezuela, Nicaragua, Costa Rica, México y Bolivia.
   Dentro de esta  tendencia, se manifiestan dos variantes: en algunos países se trata de Tribunales o Salas incorporados a la estructura del poder judicial ( Chile, Ecuador, Costa Rica y Venezuela) y en otros casos se trata de órganos judiciales autónomos, no subordinados al órgano supremo del poder judicial  (Perú,  México en  1992 y Bolivia).

19. Estructura Orgánica de la Jurisdicción Agraria.


     Se advierte como regularidad el establecimiento de dos instan­cias; una primera conformada por Juzgados Agrarios, a nivel provincial, con la excepción de México que establece Tribunales Unitarios Agrarios, uno por cada Distrito, los cuales pueden comprender territorialmente una o más entidades federativas, según decisión del Tribunal Superior Agrario tal y como establece el Reglamento Interior de los Tribunales Agrarios, en esta primera instancia los órganos son de carácter fundamentalmente unipersonal. La Segunda instancia está conformada por un Tribu­nal Superior Agrario  con competencia nacional, que conoce los recursos  contra las sentencias de los juzgados agrarios, de los procedimientos de revisión, conflictos de competencia, y otros, observándose como regularidad que el órgano en esta instancia es de carácter colegiado, excepto en Venezuela donde es unipersonal. 
   

En este tópico es interesante significar que en los casos de Venezuela y Costa Rica se mantiene la posibilidad de recurso extraordinario de Casación ante la Corte Suprema contra las sentencias dictadas por el Tribunal Superior Agrario, lo cual era así también en el modelo chileno y ecuatoriano. Sin embargo el modelo peruano suprimió por primera vez esa posibilidad de revocabilidad de las sentencias del Tribunal Nacional Agrario, criterio también adoptado por México en 1992 y por Bolivia en 1996.

20. Integración de los Órganos Jurisdiccionales Agrarios.


    En el caso chileno todavía se permitió la integración de la Sala Especializada agraria tanto por jueces profesionales como por legos.
   

El caso ecuatoriano inicia la tendencia a que  los  órganos jurisdiccionales Agrarios estén conformados solamente por personas calificadas en Derecho, criterio que ha devenido en una regularidad al ser refrendado en Perú, Venezuela, Costa Rica, México y Bolivia. En algunos casos se ha exigido adicionalmente, poseer varios años de ejercicio en la profesión de abogados (Art.12 de la LOTA de México, Art. 8 de la LJA de Costa Rica, etc), así como un determinado nivel de especialización, tal y como establece el artículo 11-ch de la LJA de Costa Rica, que  exige haber obtenido una especialización en Derecho Agrario o contar con una experiencia no menor de tres años en la enseñanza o en la práctica de esa rama. Por su parte Ley Boliviana ha exigido en su artículo 37 y 40 además del titulo de abogado, 6 y 4 años de ejercicio como abogado para el TAN y los Juzgados Agrarios respectivamente y alternativamente la Judicatura o la Cátedra Universitaria en esta especialidad o contar con la experiencia en la materia agraria.

 

21. La Competencia de los Órganos Jurisdiccionales Agrarios.


     La competencia de los órganos jurisdiccionales agrarios constituye un elemento importante en este estudio comparativo, que revela la dirección  experimentada en la evolución del Derecho procesal agrario latinoamericano.
  

  En Europa la competencia de la jurisdicción especializada agraria en opinión de A. Agúndez Fernández  se ha reducido casi únicamente a la solución de controversias derivadas de los arrendamientos rústicos. En otros continentes tampoco existen avances notables en este aspecto.  
    En Argentina, se siguió la línea andada por Europa limitándose la competencia de la  jurisdicción especializada agraria, a las controversias con motivo de la ejecución de los contratos entre  arrendatarios y  propietarios.
    Ecuador tuvo la virtud de haber aumentado la competencia a todas las acciones derivadas de la Ley de Reforma Agraria.
    En Chile la competencia se refirió solamente a los conflictos derivados de  las expropiaciones  generadas por la aplicación de la Reforma Agraria y las demás que fueran necesarias.
   En Perú, se consolida el criterio de máxima amplitud  en la concepción y en la formulación jurídica de los alcances competenciales de los Tribunales Agrarios al considerarlos competentes para conocer de todos los asuntos de Derecho Agrario.
    En Venezuela, se mantiene el criterio de amplitud atribuyéndose a los Tribunales Agrarios todos los asuntos que se deriven de la aplicación de la legislación agraria y del aprovechamiento de recursos agrícolas.
    En México, por el artículo18 de  la LA. de 1992,  se atribuye a los jueces agrarios una competencia que abarca un ámbito similar al caso peruano y que es  mucho  más amplia que la ejercida anteriormente por la llamada jurisdicción especial; aunque en relación con el modelo peruano, se advierten algunas diferencias: la legislación mexicana concibe la competencia alrededor del problema de la posesión de las tierras rústicas y enfatiza en los asuntos referidos al régimen de tierras comunales y ejidales, en cambio existen determinadas materias agrarias que no aparecen expresamente mencionadas como atribuidas a estos tribunales  como es el  caso de: el crédito agrícola, los contratos de compraventa de tierras, y los de comercialización de productos agropecuarios, las que sí aparecen atribuidas  en el modelo peruano.
    En Bolivia se le atribuye competencia a los tribunales agraripos en todas las reclamaciones y conflictos sobre posesión y propiedad  agraria.
    Y como ya se ha señalado anteriormente, en los años más recientes una de las corrientes en la evolucion de este aspecto ha sido la de llevar las cuestiones ambientales a la jurisdiccion especializada agraria, como ha ocurrido por ejemplo en Perú y Costa Rica.


Ver TAPIA, Lorenzo Tolentino: “Perfil para un balance jurídico de la reforma agraria peruana”.

Ver ZELEDÓN, R.: “La Institucionalización del proceso agrario en Iberoamérica”, p. 232.

  Ver TAPIA, Lorenzo Tolentino: op cit.

CASANOVA, Ramón Vicente: “La Reforma Agraria en América Latina, p.45.

Ver CASANOVA, Ramón Vicente/ Jiménez, Víctor/ y Soto, Oscar David: “30 años de Reforma Agraria en Venezuela”,  p.14.

Ver CASANOVA, Ramón Vicente: “La Reforma Agraria en América Latina” y  “La cuestión agraria (La agricultura como vocación de América Latina”, Revista del IIDARA 30/99, de CASANOVA, Ramón Vicente/ JIMÉNEZ, Víctor/ y SOTO, Oscar David: “30 años de Reforma Agraria en Venezuela”. p.14.

Ver. REY SANTOS, Orlando, y MC CORMACK, Maritza:  Manual de Derecho Agrario, p. 70

Ver PONCE DE LEON, L.: op cit. pp. 99 y 100.

Ver PONCE DE LEÓN ARMENTA, Luís: Derecho Procesal Agrario, ver IBARRA, Jorge Luís: Debates sobre las reformas al agro mexicano, y ver MENESES MURILLO, Luís y ZAMORA LÓPEZ, Bárbara: Legislación y Modernización Rural. 

Ver BEJARANO, Hugo y BARRIOS, David: “Régimen Agrario Boliviano“, Ponencia en el I Congreso Internacional de Derecho Agrario, Pinar del Río, Cuba, 2000. 

ZELEDÓN, Ricardo: “La Institucionalización del proceso agrario en Iberoamérica”, pp. 264 y 265.

Ver AGÚNDEZ FERNÁNDEZ, A.: “Jurisdicción de arrendamientos rústicos con especial consideración de los sistemas italiano y español”. p. 287.

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