42. Aproximación Diagnóstica a la aplicación de las normas sobre los procedimientos agrarios. Metódica.  

La investigación de las causas, así en el orden físico como en el moral y sobre todo en este último, nos hace tolerantes y compasivos, en otros términos nos hace justos y equitativos. José de La Luz y Caballero, Aforismos, 275.

  A los fines de evaluar la calidad de la calidad de la aplicación de las normas jurídicas que regulan los procedimientos agrarios identificar sus deficiencias y sus causas, fue necesario realizar un estudio empírico cuyos presupuestos metodológicos y resultados fundamentales se exponen a continuación.

• Universo, Muestra y Procedimiento Muestral: 

al no disponerse de ninguna estadística oficial del Ministerio de la Agricultura sobre las cifras  de radicación de expedientes de procedimientos agrarios de la década de los 90s, por tipos, por años y por cada territorio, hubo entonces  la necesidad de realizar un estimado del total mediante determinados procedimientos estadísticos partiendo de los siguientes datos de los cuales se disponía: las cifras totales y por territorios de  los  expedientes de usufructo, la cifra de Unidades Básicas de Producción Cooperativa, constituidas nacionalmente y por provincias, la cantidad de expedientes, por tipos y por  años de  las cuatro provincias que fueron objeto de indagación al elaborarse la primera versión del trabajo (Santiago, Granma, Holguín, Guantánamo, y las Tunas), la cantidad de pequeños agricultores, desglosados en propietarios y usufructuarios, por provincias, se pudo establecer que existe una regularidad en la proporción aritmética entre el Número de propietarios de tierra y la cantidad de expedientes de herencia y en los de traspasos de tierra que se radican en cada territorio, y se pudo establecer que tal proporción no resulta afectada por ningún otro indicador, sabiéndose que además las normas vigentes han sido las mismas durante el periodo que se desea estudiar,   El universo lo constituye el número total de expedientes sobre procedimientos agrarios radicados en los Departamentos Jurídicos de las Delegaciones Territoriales del Ministerio de la Agricultura (MINAGRI), de  las 14 provincias del país, durante el periodo 1991- 1998, lo que comprende un estimado de 116 043 expedientes.

   Para garantizar la representatividad se ha empleado  un muestreo polietápico. En una primera fase se estructuró el Conjunto General en varios estratos, considerando como tales a cada una de las 14 provincias, lo que se fundamenta en la falta de homogeneidad en cuanto a las características económicas, demográficas y sociales de las diferentes provincias.

    Se decidió escoger a 8 provincias, de modo que estuvieran representadas en el conjunto mas del 50% de las provincias del país, en este caso ello constituye el 57.14 %, es decir, por aproximación el 60%.

   Aleatoriamente fueron seleccionadas entonces las provincias de Granma, Santiago, Guantánamo, Holguín, Las Tunas, Ciego de Ávila, Villa Clara, Sancti Spíritus, es decir 8 de las 14 del país lo que equivale al 57.14%  del total.

    Las provincias seleccionadas sin dudas pueden caracterizar bien toda la problemática que tiene que ver con las reclamaciones y conflictos agrarios ocurridas en la década de los 90s pues, como podrá verse, seis de las provincias seleccionadas son de las que poseen una cifra de propietarios de tierra superior a la media nacional que es de 10 868, y además como podrá apreciarse se trata de territorios que presentan un por ciento de población rural superior a la media nacional que es del 24.8 %, como son las provincias de Granma (42.46 %), Las Tunas (41.27 %), Holguín (41.19 %), Guantánamo (40.50), Sancti Spíritus 30.50 %, Santiago (30.04 %) y Ciego de Ávila 25.48).

    Debe aclararse que se ha fijado como espacio temporal el  comprendido entre los años 1991 y 1998, partiendo del hecho de que en 1991 se promulgó el Decreto-Ley 125 y su reglamento, que introdujeron modificaciones significativas al alcance de la competencia del MINAGRI y a la tramitación de los procedimientos agrarios, manteniendo sus vigencia hasta el presente, hecho que asegura cierta homogeneidad al Conjunto General en el referido periodo a estudiar. Aquí cabe la aclaración de que posteriormente este estudio se ha complementado y actualizado con los datos obtenidos por otros trabajos realizados en las provincias Holguín, Granma y Guantánamo.  Se dispuso también, adicionalmente  de información empírica, aunque de ámbito reducido (Santiago de Cuba) sobre el desenvolvimiento de los procedimientos agrarios entre 1999 y el 2001, y de investigaciones empíricas sobre Holguín, Guantánamo y Granma, entre los años 2000 al 2007, sin embargo como quiera que los cambios legales, en cuanto a las reglas de procedimiento, luego de 1998, han sido mínimos y con escasa trascendencia para la tramitación, por  eso se pueden sostener como plenamente como válidas las valoraciones inicialmente  realizadas en 1999.

    También se estratificó el Conjunto en cinco grandes grupos:
1) Procedimientos de Herencia, 2) Procedimientos de Compraventa y otros traspasos, 3) Procedimientos de usufructo, 4) Procedimientos de creación de UBPC, 5) Procedimientos de Apelación.

   Finalmente la muestra quedó conformada por 4 334 expedientes sobre estos cinco tipos de procedimientos agrarios, -que son los que han tenido un mayor peso cuantitativo en la radicación y discriminando otros asuntos de menor peso estadístico-, lo que constituye el 10 % del total de expedientes de procedimientos agrarios de las (8) ocho provincias  seleccionadas y  el 3.73 %  del Universo.
   

• Métodos y Técnicas:

  Se  emplearon en el estudio los procedimientos metodológicos  siguientes:

• Método de Observación Sociológica; de tipo indirecta, estructurada.

    La Observación ha tenido por objeto: La actividad de los operadores de las normas de procedimiento agrario, tomando como unidades de observación: a) los Libros de Radicación de asuntos existentes en los Departamentos Jurídicos de las Delegaciones Territoriales del Ministerio de la Agricultura y b) a los Expedientes correspondientes a los procedimientos agrarios.

    El objetivo fue el  de evaluar empíricamente el comportamiento real del mecanismo jurídica de solución de reclamaciones y conflictos en materia agraria, así como la calidad en la aplicación de las normas de procedimiento agrario vigentes, para lo cual se emplearon varias Guías de Observación como instrumentos de recogida de la información.

• La Medición Sociológica: empleándose  como técnicas: a) la entrevista que fue aplicada a 12 a especialistas y funcionarios del Ministerio de Agri­cultura, b) Entrevista 45 a Expertos (Asesores Jurídicos, Jueces, Fiscales, Abogados y otros juristas, todas éstas de tipo estandarizadas, de acuerdo con un cuestionario como instrumento de recogida de la información y c) Entrevista no estructurada a 11 especialistas en otras profesiones (Historiadores, Economistas, Agrónomos, Filósofos, Sociólogos, Matemáticos y otros), y a determinadas personalidades que por el cargo desempeñado han tenido experiencias sobre el tema, con el objeto fundamental de  obtener datos y valoraciones que apoyen el estudio. La idea como podrá apreciarse en la variedad de especialidades a que se acudió, era la de aplicar la triangulación o integración de varios saberes en el análisis multidisciplinario de los datos.

 43. Comportamiento del procedimiento para la entrega de tierras en usufructo.

    En realidad bajo esta denominación se comprenden varias modalidades, según sea su finalidad y sujetos que se beneficien. Por razones comprensibles, este tipo de procedimientos entre los años 91 al 93, había tenido poca magnitud  dentro del total de asuntos radicados. Sin embargo, tomando como base los cambios introducidos por las Resoluciones 356 y 357 de 28 de septiembre de 1993, y la 419 de 6 de septiembre de 1994 del MINAGRI, incidentes en la estructura de tenencia de la tierra, a partir de  entonces la tramitación de este tipo de acciones dotatorias de tierra, ha pasado a tener un peso mayor respecto al total y una atención priorizada dada la urgencia de poner en explotación las tierras estatales ociosas, lo que también resulta comprensible por razones económicas y sociales.

   Cabe insistir en que se trata aquí en que a pesar la diversidad  de modalidades usufructo que se ha establecido legalmente, en general se caracterizan por poseer  una tramitación sin muchas complejidades, que pasa por una solicitud sencilla, algunas diligencias y una resolución accediendo a dicha solicitud.

    Diversos factores hacen imposible caracterizar de manera detallada y con precisiones estadísticas  el desenvolvimiento de este tipo de procedimientos, así como el dar seguimiento a los indicadores que se refieren a la duración razonable, al funcionamiento normal y al cumplimiento de los trámites, no obstante se pueden formular algunas valoraciones:

• Los referidos cuerpos legales no previeron los términos en los que habrán de desenvolverse los procedimientos, - no es hasta la puesta en vigor de la Resolución Conjunta 01/2000 que se responsabiliza a los Delegados Municipales de la Agricultura con exigir que estos expedientes se elaboren en un término máximo de 60 días- ; pero también como se trata de un género, cada forma de usufructo posee sus particularidades en el iter procedimental, lo cual condiciona  fluctuaciones en el tiempo de tramitación  por todo ello no resultaría exacto afirmar  categóricamente que existen demoras indebidas en la tramitación. En algunos tipos de usufructo  se puede decir que no parecen excesivos los tiempos promedios en los que se ha desarrollado la tramitación de estos asuntos. Ello no deja de ser significativo, teniendo en cuenta el gran volumen de ellos que se ha radicado, pudiendo derivarse que el mecanismo administrativo puede resultar ágil cuando se trata de redistribuir tierras. En otros casos como los que requieren autorización del Ministro, la tramitación se comporta mucho más demorada.

b) La promoción de este tipo de reclamaciones parecería sencilla, lo cual puede apreciarse en el Anexo V, y al no haber litis, no parece existir fundamento jurídico ni razones prácticas para que resulten de tramitación demorada. Pero se advierte que no existe una regulación detallada de todos los trámites que conforman el procedimiento, lo que disuelve la legalidad y la seguridad jurídica, así que tampoco se podría evaluar el cumplimiento de los trámites, apreciándose en relación con lo señalado en el párrafo anterior, que frecuentemente el expediente se radica en las Delegaciones Territoriales no desde que se formula la solicitud, sino tardíamente, cuando se han otorgado todas la autorizaciones y documentos que se exigen y por tanto el expediente está completo, ello repercute en que no se pueda establecer el tiempo real de duración. Esta situación exhibe cambios con la promulgación del Decreto Ley 259 y del Decreto 282, ambos de 2008, que regulan de manera más completa que las anteriores normas, todo el procedimiento de otorgamiento de tierras estatales ociosas en usufructo.

c) Existieron fluctuaciones considerables en el comportamiento por provincias y por años, lo cual muestra que el proceso de entrega de tierras en usufructo en todo el país no ha sido uniforme ni simultáneo, en lo que deben influir las peculiaridades económicas de cada territorio y las de cada tipo de usufructo.

   En relación con la cantidad de solicitudes, el número de usufructos otorgados hasta 1999 había resultado elevado, como puede observarse en la Tabla 2, lo cual muestra el interés y la prioridad que se  prestó a este tipo de procedimientos.
    Llama la atención,  la escasez -durante la década de los 90s-, de expedientes sobre la modalidad del usufructo que prevé la Resolución 24 de 1991, es decir, a favor de las personas que estuvieran en posesión de la tierra desde fecha anterior  al 31 de julio de 1986, que se hubieran mantenido vinculadas al trabajo de la tierra de manera permanente y estable hasta el momento en que se le conceda el usufructo y que hayan comercializado los productos obtenidos con las empresas acopiadoras del Estado,  precisamente porque el precepto se introdujo para resolver numerosos casos que se encuentran en esa situación

   Este tipo de usufructo que concedía la Resolución 24 (que era algo similar a lo que cierta doctrina y algunas leyes en algunos países han denominado como usucapión de la posesión), ha sido suprimido por mandato de la Resolución 1 de 4 de enero de 2002 del MINGRI, al dejarse sin efecto los artículos 13 y 14 de la Resolución 24 que lo autorizaba, lo cual constituye una decisión polémica pues cierra la posibilidad de dejarle la tierra en usufructo a personas que aunque trabajen la tierra durante veinte años o más, no reúnen los requisitos de parentesco, para la herencia de la tierra -como hijastros, yernos, cuñados, sobrinos, primos-, generándose en lo sucesivo muchas situaciones de injusticia, de las que también derivarán afectaciones al cumplimiento de los fines económicos y sociales  de las fincas, acrecentándose problemas actuales como éxodo rural, parecería contradictorio que a esas personas no se les conceda ningún derecho en relación con la tierra que trabajan, cuando La ley de Reforma Agraria lo hizo desde 1958 y luego en 1959.

 

    Y esto es todavía más contradictorio con el hecho de que desde el 2008, en virtud del Decreto Ley 259, se esté reconociendo el derecho a solicitar tierras estatales ociosas a quienes así lo deseen. Los estudios realizados recientemente sobre el comportamiento de los procedimientos de esas entregas de tierras en usufructo coinciden en revelar la existencia de demoras e incumplimiento de los trámites establecidos, estos problemas también han sido reconocidos por funcionarios del MINAGRI y de la ANAP.
    Se  había señalado que con vistas a garantizar una mayor realización del usufructo como del derecho real de aprovechamiento debe definirse el tiempo respecto al usufructo de la tierra, sin pago alguno, para evitar la incertidumbre del productor y crear condiciones apropiadas para un uso y conservación adecuada del medio de producción fundamental del sector agropecuario.

 la concesión del usufructo y de la extensión, que en el caso de las personas naturales sin tierra es de  hasta 13,4 Ha y a los que ya posean tierras se les podrá incrementar hasta la suma de 40,26 Ha, ciertamente brinda mayores garantías sustantivas para el beneficiario ya que la decisión sobre algunas de las causas de extinción la ubica a nivel del Ministro de la Agricultura; pero no todo quedó resuelto legalmente.  Pero en lo adelante, sobre todo en la labor  de los funcionarios del MINAGRI, al aplicar estas disposiciones jurídicas, habría  que estar muy atentos a aspectos jurídicos muy importantes como: la estabilidad  en  relación posesoria sobre  la tierra y demás medios de producción y su  posibilidad de utilizarlos de manera autónoma y responsable, ello supone  resolver adecuadamente dos presupuestos jurídicos: el primero radica en el  término por el cual se concede el usufructo, problema que no ha quedado  definitivamente resuelto con acuerdo con el Decreto Ley 259, y su Reglamento el Decreto 282, pues aunque establecen  un término de hasta 10 años para las personas naturales, prorrogables – dejando  respuestas pendientes como, por decisión de quién?, pues evidentemente que si  se trata de cultivo de café y cacao, 10 años resulta muy corto tiempo, por los  altos costos de la inversión, los altos riesgos de la actividad agropecuaria y  la limitada rentabilidad-, otro problema es que como el Decreto Ley dice hasta  10 años, en la práctica se ha estado concediendo por un término menor de 10,  detectándose  casos en los que se ha  concedido sólo por un año, (En la provincia de Santiago de Cuba, hay casos de concesión  del usufructo por  solo un año, conforme  a la discrecionalidad administrativa de los Delegados Municipales del MINAGRI,  así en la Provincia de Granma se ha seguido hablando de prestamos de tierra  para cultivas arroz, por un año) otro problema tiene que ver con las causas de  extinción del usufructo y la previsión de las garantías suficientes tanto  sustantivas como especialmente las procesales para cuando las autoridades  administrativas decidan extinguir su concesión del usufructo. 

    La falta de tales garantías sobre una posesión legal prolongada, podría estar siendo una causa del manejo no sostenible de la tierra y demás recursos naturales y pudiera estar en la base del incumplimiento de las expectativas productivas de esta institución y comprometer la permanencia de los usufructuarios a mediano y largo plazo. Por otra  parte los nuevos usufructuarios enfrentan el serio desafío que significa la recuperación de la cultura productiva tradicional - se calcula que hasta el momento más del 50 por ciento de los beneficiados con la nueva medida tienen menos de 35 años de edad- y de lograr no sólo la finalidad de aumentar la producción agrícola, de que sus éxitos productivos no resulten evanescentes y puedan cumplirse los demás fines del Derecho Agrario, o sea, la conservación de los recursos naturales y el desarrollo  de las comunidades rurales. 

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