LA JUSTICIA AGRARIA Y SUS DESAFÍOS.

Rolando Pavó Acosta.

29. El INRA: mecanismo administrativo de solución de asuntos agrarios.


    Condicionado por todos esos factores nace en nuestro país un mecanismo autónomo, de tipo administrativo para la solución de algunos de los conflictos agrarios, amparado jurídicamente en el artículo 48 inciso c) de la LRA, que preceptuaba  que el INRA tenía entre sus facultades y funciones la de tramitar y decidir con arreglo a esta ley todas las solicitudes o promociones que se dirigieren en relación con la colonización, dotación, distribución, régimen y demás aspectos de la reforma.


    Resulta interesante la coincidencia apreciable en el Programa de Joven Cuba y el texto de le Ley de Reforma Agraria en cuanto al propósito de sustraer los asuntos agrarios de los tribunales ordinarios, atribuyéndoselos a un mecanismo administrativo que se crearía a tales efectos. Coincidencia que también se visualiza al examinar las funciones del Instituto  Agrario en el Programa de Joven Cuba que ya se citó anteriormente y en la Ley de 17 de mayo de 1959. A este respecto en la aludida Ley se reguló lo siguiente:


 “ARTICULO 48.- Se crea el Instituto Nacional de Reforma Agraria (INRA), como entidad autónoma y con personalidad jurídica propia, para la aplicación y ejecución de esta Ley.
El Instituto Nacional de Reforma Agraria estará regido por un Presidente y un Director Ejecutivo, quienes serán designados por el Consejo de Ministros.
Serán facultades y funciones del Instituto Nacional de Reforma Agraria, las siguientes:

  1. Realizar los estudios, disponer las investigaciones, acordar y poner en práctica cuantas medidas sean necesarias para alcanzar los objetivos de la Ley, dictando al efecto los reglamentos e instrucciones generales y especiales pertinentes.
  2. Proponer al Ministerio de Hacienda las medidas tributarias de estímulo al ahorro o consumo que se estimen adecuadas para promover el desarrollo de la producción de artículos de origen agropecuario. 
  3. Proponer el margen de protección arancelaria requerida en cada  caso para el mejor desarrollo de la producción de origen agropecuario. 
  4. Coordinar las campañas de mejoramiento de las condiciones de viviendas, salubridad y educación de la población rural. 
  5. Determinar las áreas y límites de las Zonas de Desarrollo Agrario que acordare establecer y organizar. 
  6. Dirigir los estudios preparatorios para el reparto y dotación de tierras afectables, instalaciones de ayuda estatal, régimen administrativo de cada Zona y entrega de las tierras y sus títulos a los beneficiarios.
  7. Cuidar del cumplimiento de los planes de desarrollo agrario, dotación o distribución de tierras, tanto respecto al régimen interno de cada Zona como en lo relacionado con los propósitos de la Ley dictando las instrucciones y adoptando los acuerdos y medidas que considere necesarios. 
  8. Redactar los reglamentos de las asociaciones cooperativas agrícolas que organice y designar la administración de las mismas de acuerdo con lo dispuesto en el Artículo 43, llevar sus registros y decidir las cuestiones que puedan surgir entre sus miembros y conocer y resolver los recursos que conforme a los reglamentos pudieran establecerse por disentimiento de acuerdos o medidas adoptadas.
  9. Organizar y dirigir la Escuela de Capacitación Cooperativa.
  10. Tramitar y decidir, con arreglo a esta Ley, todas las solicitudes o promociones que se le dirigieren en relación con la colonización, dotación, distribución, régimen y demás aspectos de la Reforma; calificando las solicitudes que se presentaren para obtener sus beneficios.
  11. Confeccionar sus presupuestos y administrar sus fondos, así como los destinados a la realización de la Reforma Agraria. 
  12. Organizar sus propios servicios estadísticos y los censos agrarios quinquenales, compilando y publicando sus resultados para conocimiento general. 
  13. Organizar sus propias oficinas y dictar los reglamentos internos necesarios, así como establecer sus relaciones con los Departamentos del Estado, la Provincia, el Municipio, Organismos Autónomos y Paraestatales, comisiones agrarias, delegaciones y asociaciones agrarias e industriales en general.
  14. Establecer y dirigir sus relaciones permanentes con las Asociaciones Internacionales que proceda”.

    De acuerdo con lo  dispuesto en el Capítulo IV de la Ley, se instituyeron las Zonas de Desarrollo Agropecuario (ZDA), que abarcaban áreas continuas y definidas del territorio nacional, cada una de las 28 ZDA en que quedó dividido transitoriamente el país constituía una unidad administrativa del INRA a los efectos de la aplicación de la Reforma Agraria. Los Jefes de ZDA, determinaban las tierras afectables y su asignación.
    Más tarde, consumadas las expropiaciones y afectaciones de tierras esta estructura se suprime y las funciones de resolver muchas de las reclamaciones y  conflictos derivados de la LRA agrarios fueron quedando en manos de las Delegaciones  del INRA que existían a nivel de cada una de las seis provincias de entonces y de sus oficinas a nivel regional y municipal. A  los efectos de la facultad decisoria de conflictos y reclamaciones agrarias, dichas dependencias disponían de un Departamento Legal que las auxiliaba, sustanciando los expedientes, practicando las pruebas  y preparando las resoluciones.
    El primer gran mérito del INRA, fue precisamente ese: el haber garantizado las expropiaciones y la redistribución de las tierras, de modo eficientemente y  en la menos brevedad posible bajo tales circunstancias.

30. Las Comisiones de Conflictos Campesinos: una buena iniciativa.


   Pero es necesario advertir que el mecanismo de solución de esos conflictos, a falta  del Reglamento de la Ley de Reforma Agraria, no funcionó de modo uniforme, sino que ello dependió de las condiciones y de la iniciativa de cada región geográfica, es así que particularmente en el territorio de las actuales provincias de Holguín y Las Tunas, a iniciativa de uno de los asesores de su Departamento Legal se crearon unas Comisiones de Conflictos Campesinos, que podrían considerarse como una variante del Tribunal de Tierras que anunciaba la Ley. Funcionaron inicialmente sólo a nivel de estos municipios y luego se extendieron a toda la antigua Provincia de Oriente, estando integradas primariamente por representantes de la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP), de la Dirección Política, del Sindicato de Obreros Azucareros y el Asesor Legal del INRA en la Zona de Desarrollo, Municipio o Región, que las presidía, luego estas Comisiones quedaron conformadas por dos representantes de la organización campesina  y por el asesor del Departamento Legal del INRA en cada Municipio. Ver Anexo VI.
     Las Comisiones sesionaban públicamente con preferencia en el lugar del conflicto, los asuntos llegaban al conocimiento de estas Comisiones luego de que los afectados dirigieran  reclamaciones o quejas a las instancias del INRA o también a través de cartas a los máximos dirigentes de la Revolución siendo el  veredicto de la Comisión de ejecución inmediata. Se basaban en los principios de unidad de acto, oralidad, conciliación, inmediación, celeridad y gratuidad, todo lo cual resulta una experiencia interesante, aún y cuando careció de generalización, reglamentación legal y continuidad.
    Por lo que aquí puede apreciarse las referidas Comisiones de Conflictos  Campesinos, al antecedente institucional que más se asemejan es a las Cámaras Paritarias, creadas en Argentina por la Ley 13.246 de 10 de septiembre de 1948, que consistieron en una variante de la jurisdicción agraria independiente, tales Cámaras allí se integraban por  representantes de los propietarios, arrendatarios y del Ministerio de la Agricultura

 

31. El Ministerio de la Agricultura; reafirmación del modelo administrativo.


    En virtud de la ley 1323 de 30 de noviembre de 1976, Ley de la Organización de la Administración Central del Estado, se extingue el INRA, siendo su sucesor el Ministerio de la Agricultura. En realidad el Ministerio de la Agricultura había existido en Cuba desde la década del 40 y hasta ser extinguido por la Ley 905 de 30 de diciembre 1960, siendo evidente que no era necesaria su permanencia al haberse creado el INRA en 1959.
    Más tarde por el Decreto-Ley 67 de 19 de abril de 1983,  se  derogó la Ley 1323/76 y se ratificó la existencia del Ministerio de la Agricultura, poco después mediante el Decreto-Ley No.79 de 28 de marzo de 1984, se modifica el artículo 64 del Decreto-Ley No.67 en cuanto a las funciones del Ministerio de la Agricultura, y luego se dicta el Decreto-Ley 147 de 21 de abril de 1994 que reestructuró el sistema de organismos  de la administración central del Estado.
    En consonancia con este último Decreto-Ley, el Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros adoptó el Acuerdo No.3183 que  dispuso en su Apartado Segundo que:
 El Ministerio de la Agricultura es el organismo encargado de dirigir y ejecutar, en lo que le compete y controla política del Estado y el Gobierno en cuanto a: el uso, conservación y mejoramiento de los suelos, la propiedad y posesión de la tierra agropecuaria y forestal". Dicho Acuerdo establece a ese tenor en su Apartado Octavo que las Delegaciones territoriales de dicho organismo tienen entre sus atribuciones, la de "controlar el fondo de tierra, agropecuario y forestal y la aplicación de las disposiciones legales de la propiedad posesión y uso de la tierra. 
  En mi opinión, aún no han quedado suficientemente claros, los límites de las competencias entre  los tribunales y el MINAGRI y es comprensible que haya existido un marco de asuntos agrarios en los cuales los tribunales ordinarios continuaron ejerciendo jurisdicción, y que en varias ocasiones el MINAGRI promoviera conflictos de atribuciones ante el Pleno del TSP y como derivado de esta situación es lógico que frecuentemente las partes en el conflicto agrario invocaran en recurso de casación el motivo relativo al exceso o defecto en el ejercicio de la competencia judicial.
    En ese contexto hubo incluso varias sentencias del Tribunal Supremo Popular anulando el auto de declaración de incompetencia de los tribunales ad quo, por defecto en el ejercicio de la jurisdicción y que se ampararon en la ya citada Disposición Transitoria Cuarta de la Ley de Reforma Agraria, por ejemplo S. 72 de 29-2-78, S.72 de 22-5-79 y S.3 de 31-1-86, siendo ponentes de esas sentencias muy prestigiosos magistrados del TSP como  Humberto Hernández Nodarse, Marina Hart Dávalos, Luís Maria Buch, Rafael Cisneros y Amaury Noris Rodríguez, lo cual puede constatarse en la Tabla 1.Pero en ello es importante distinguir dos etapas bien delimitadas por la entrada en vigor del Decreto-Ley 125 de 31 enero de 1991.
    En la etapa anterior a 1991, prevaleció en la práctica judicial el criterio de que los tribunales mantuvieran un ámbito de competencia relativamente amplio en materia agraria, ya que conocieron de procesos sobre reivindicaciones de fincas, extinción o reconocimiento de condominios sobre fincas, nulidad de compraventas, reconocimiento de usufructos, derecho a rentas o precios de fincas y a servidumbres rústicas
    En ese contexto y a tenor de la Ley No. 7/77, De Procedimiento Civil, Administrativo y Laboral, el Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular emitió sendos acuerdos, el 147 y el 160, ambos de 1981, que se pronunciaron en el sentido de que los Tribunales al conocer de asuntos referidos a fincas rústicas o bienes de producción agropecuaria - como ocurría frecuentemente con las liquidaciones de condominio o de comunidad matrimonial de bienes-, diesen traslado a las Delegaciones del  MINAGRI a fin de conocer su parecer y para que este organismo pudiera ejercer los derechos de que se considere investido, haciendo cumplir lo dispuesto en los artículos 92 y 499 al 526 de dicha Ley.
En esta etapa se dictó el Decreto-Ley 63 de 30 de diciembre de 1982,  complementario del artículo 24 de la Constitución de 1976, que  tiene el mérito de haber sido la primera ley especial de herencia de tierras en Cuba; pero resulta procedente advertir que en las décadas del 70 y 80, motivado por diversos factores, era común muchos de los presuntos herederos entraran en posesión de las fincas  sin realizar ningún trámite legal.
   
    Uno de esos factores puede haber sido que la Ley de Reforma Agraria, en su artículo 35, establecía que en caso de muerte del propietario la finca se adjudicaría a uno solo de los herederos que trabajase la tierra y que de no haber acuerdo se vendería la finca en pública subasta liquidándose la parte proporcional del precio a cada coheredero, tal vez esa solución jurídica por lo poco viable en términos de justicia haya producido un efecto disuasorio respecto a la decisión de realizar trámites sucesorios.   
    También en el plano subjetivo, tal vez la tradición no era favorable a que los campesinos se involucraran en la realización de las diligencias de un complicado proceso judicial y unido a ello no existía ningún mecanismo legal que estimulara o compulsara a las personas a realizar el trámite de herencia, lo importante para ellos  era en todo caso obtener los créditos del banco, los insumos para la producción y contratar la producción  y esto normalmente esa asumido por el INRA y la Asociación Nacional de Agricultores Pequeños (ANAP), sin muchas exigencias legales en cuanto a acreditar la condición de propietario.  
   En el orden adjetivo, se debe resaltar que el DL 63  siguió el criterio de compartir la  competencia en materia de herencia de tierras, al disponer que los presuntos herederos interesados en adjudicarse  fincas, promovieran primeramente el proceso judicial de declaratoria de herederos y que luego realizaran los trámites del procedimiento de adjudicación ante los funcionarios de las Delegaciones Territoriales del MINAGRI, lo que vendría a resultar un procedimiento demasiado complejo y a la postre, demorado. Pero es evidente que al ubicar el procedimiento de la adjudicación de fincas en las Delegaciones Territoriales, hay ya una clara sustracción del asunto del Tribunal hacia la vía administrativa.
      Poco después la competencia judicial sufriría otro recorte más cuando en virtud de la Ley 50/84, de las Notarías Estatales, la declaratoria de herederos (salvo que fuera litigiosa) dejaba de ser un asunto judicial para convertirse en una función notarial.
    El Decreto-Ley 125, "Régimen de Posesión, Propiedad y Herencia de la Tierra y Bienes Agropecuarios" de 30 de enero de 1991, inicia una nueva etapa pues modifica sustancialmente el  estado de cosas descrito en cuanto a la competencia judicial en las cuestiones agrarias, especialmente en materia de sucesión de tierras, -y es éste a mi modo de ver uno de los grandes méritos de esta legislación-, al disponer que todos los trámites para  el reconocimiento de derechos hereditarios sobre tierras de propiedad individual y para la adjudicación de las mismas, se realicen directamente ante los funcionarios del MINAGRI, suprimiéndose la necesidad de intervención judicial o notarial.
    Se aprecia en este mismo sentido que el citado DL 125, enfatiza el  criterio de que las reclamaciones y conflictos sobre propiedad y posesión de finca rústica sean extraídos de la competencia judicial y sometidos exclusivamente a la decisión del MINAGRI, y congruentemente con ello se ha producido un cambio en la actitud judicial  a este respecto. 
    Concluyendo este aspecto, se puede expresar que contamos con un mecanismo de solución de conflictos agrarios,  propio de la nueva sociedad cubana surgida en 1959, plenamente justificado por las condiciones y necesidades históricas de la Revolución Cubana en los momentos en que triunfa, del cual es justo apreciar que permitió cumplir  con eficacia tareas vitales para la  Revolución en sus primeros momentos, como lo eran asegurar las medidas expropiatorias de los bienes agropecuarios, el logro de altos niveles de socialización de la tierra, sirviendo posteriormente al MINAGRI para ejercer el control estatal sobre el fondo de tierras, y que a través de ese mecanismo se han resuelto decenas de miles de conflictos y reclamaciones sobre tierras rústicas, coadyuvando a la ejecución de la política agraria del Estado Socialista.
    Particularmente decisivo ha sido su papel en la rápida ejecución de las medidas instrumentadas a partir de 1993, cuyo centro ha sido la entrega de las tierras estatales en usufructo. De tal modo la experiencia cubana en cuanto a la evolución de los mecanismos autónomos de solución de los asuntos agrarios, ha aportado un modelo de justicia agraria que resulta  interesante para los estudios sobre Derecho Procesal Agrario. Sin embargo hoy es preciso que se examine su eficacia a tenor con  el proceso de perfeccionamiento del régimen legal del sector agrario que se ha venido produciendo fundamentalmente a partir de 1993.
     A partir de 1993 se introdujeron cambios legislativos que  modificaron  la estructura de tenencia de la tierra, destacándose como lo más significativo: el Decreto-Ley 142 Sobre las Unidades Básicas de Producción Cooperativa, el Acuerdo No. 2708 del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, las Resoluciones 354/93 del MINAGRI, la Resolución 4/96 del Ministerio de Economía y Planificación y la 780/98 del MINAGRI ambas sobre la creación de las Granjas Estatales de nuevo tipo, así como también se instituyeron   las Empresas Agroforestales y  Granjas de las FAR y del MININT.
   Al mismo tiempo se han entregado miles de Ha de tierras estatales ociosas en condiciones de usufructo a productores individuales, cooperativas y entidades estatales por las Resoluciones del MINAGRI 289/90, 140/92, 356/93, 419/94, 223/95, la 768/98, y la 780/98  todas del MINAGRI. Sobre la base de lo dispuesto en la Ley 77/95 Sobre la Inversión Extranjera, se pusieron en práctica  nuevas experiencias con el desarrollo de negocios conjuntos en la agricultura, la mayor y más significativa de las cuales ha sido la constitución  de la Empresa Mixta Taichí SA en 1998, con capital cubano y chino, cuyo objeto social es fundamentalmente la producción y comercialización del Arroz y para lo cual el  Estado le entregó en usufructo más de 3000 ha. 
    Además se produjeron modificaciones importantes al sistema de comercialización de la producción agropecuaria por el Decreto 191/94 sobre el Mercado Agropecuario y por otro lado se inició un proceso de fortalecimiento de las Cooperativas de Créditos y Servicios (CCS), a lo que hay que agregar los cambios en el régimen tributario.
    Este proceso de transformaciones profundas en el régimen legal del sector agropecuario cubano ha estado encaminado al propósito de contar en el futuro con una agricultura eficiente, para lo cual resultaba inaplazable mejorar la legislación en este campo.


Ver PAVÓ ACOSTA, Rolando: “La reforma agraria en Cuba; del Programa de la Joven Cuba a la Ley de 17 de mayo de 1959”, Revista Santiago, Número 121, Universidad de Oriente, Santiago de Cuba, 2010, pp. 227-249.

Ver PAVÓ ACOSTA, Rolando: “La cuestión agraria en el pensamiento político jurídico cubano”. 1900-1958, Revista Santiago, pp. 64-78.

Ley de Reforma Agraria, de 17 de mayo de 1959, Gaceta Oficial de la Republica de Cuba, Edición Extraordinaria, Número 7, La Habana,  3 de junio de 1959. 

Ver MIR PEREZ, Juan: Aplicación de las leyes de las Reforma Agraria, pp. 155-163. Según Testimonio recogido el 2 de noviembre de 1997, en una entrevista al Dr. Juan Mir Pérez, como uno de los creadores de esa experiencia, el cual se había desempeñado como Asesor Legal del INRA a través de ese mecanismo, según su criterio llegaron a resolverse unos 10 mil casos en las provincias orientales. Lo curioso de esta experiencia es que de acuerdo con el testimoniante, él apreciaba a las Comisiones como el tribunal de tierra del que hablaba el artículo 54 de la Ley. Otro testimonio, brindado por el Lic. Julio Fernández Argüelles, en entrevista el 11 de noviembre de 2004 –quien fuera también fundador del INRA  y luego durante varias décadas, Asesor Jurídico del MINAGRI en la Provincia de Holguín-, arroja que las referidas comisiones se implantaron siguiendo orientaciones de la Dirección Nacional del INRA y que estas Comisiones se establecieron en otras provincias, como en Las Villas.  Más adelante el Dr. Juan Mir ha reafirmado la idea de que la Comisión de Conflictos Campesinos, “fue un Tribunal.” Ver Juan MIR PEREZ: Aplicación de las Leyes Fundamentales de la Reforma Agraria Cubana Ediciones ONBC, La Habana, 2008, p.162.

ACUERDO 3183, Sobre la estructura, funciones y  atribuciones del Ministerio de la Agricultura, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros, de fecha 6 de agosto de 1997. 

Ver e. g. ACUERDO, del Pleno del TSP, “Sobre conflicto de atribuciones promovido por el Jefe del Departamento de Asuntos Agrarios”, de la Dirección Jurídica del MINAGRI. de  13  de  julio de 1981, en: Boletín del TSP, Número.2/81. 

Vid. Boletín del Tribunal Supremo Popular (TSP) Número.1/81, p.12 y Número 2/81, p.13.

Ver e. g. S. 93 de 29 de marzo de 1991 del TSP que se pronuncia, declarando Sin Lugar el Recurso de Casación y no admitiendo el argumento planteado sobre un defecto en el ejercicio de la jurisdicción civil y declarando que el asunto corresponde conocerlo al MINAGRI, tomando como fundamento legal de la vigencia del DL 125.

Ello ha sido abordado en varios interesantes trabajos y documentos, sobre lo cual puede consultarse el Informe Central y Resolución Económica del V Congreso del Partido Comunista de Cuba,  Ver de GAREA ALONSO, José: Formas de Explotación de la tierra, legislación que las ampara, 1998; de VALDÉS PAZ, Juan: Procesos Agrarios en Cuba 1959-1995, Habana, 1996; de HERNÁNDEZ, José Hugo: Non-Sugarcane Agriculture: Sweeping Changes on the 90s, Revista Business Tips on Cuba, Número 5, Habana, 1996, pp.17-23.

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