LAS TRANSFORMACIONES EN LA CONSIDERACIÓN DEL SECTOR SERVICIOS

Genilson Valotto Patuzzo

CAPÍTULO 3. Los servicios y su consideración en el GATS

En los capítulos anteriores hemos presentado algunas definiciones y conceptos de servicios que pretenden conseguir una mejor comprensión de las particularidades que presenta este sector y las dificultades que se presentan para su medición. Resumidas dificultades se unen a un incremento en el comercio de servicios en las economías y de manera especial, como recursos, al aumento en los intercambios internacionales del sector, que hasta la década de ochenta estaba orientado hacia la economía interna de los países, debido a la propia funcionalidad de los servicios que abarcan una infinidad de segmentos industriales y comerciales que son responsables de gran número de empleos e inversiones de los Estados que se plasman en sectores como el transporte, construcción, distribución, turismo, educación, salud, profesionales, etc.

En el ámbito global, es reciente la inclusión del tema servicios en la agenda del comercio internacional. Fue al final de la Ronda Uruguay cuando se llego a un acuerdo internacional de servicios: el GATS (General Agreement on Trade in Services), mientras que anteriormente los servicios eran tratados como las tradicionales negociaciones de bienes de forma bilateral. Oportunamente la finalización del Acuerdo permite hablar formalmente de negociaciones multilaterales sobre servicios pactados en reglas y principios propios. Posteriormente a la entrada en vigor del Acuerdo en 1994, las características de este también fueron incorporadas a algunos acuerdos regionales como son los casos del NAFTA (North Agreement Free Trade) y del MERCOSUR (Mercado Común del sur) (BATISTA, 2007) .

Cabría señalar que las actividades que componían las economías de los años 1970 no eran intercambiables por naturaleza, en razón de una separación muy escasa de los precios en relación con su intercambio internacional. Con mucha frecuencia, además, los servicios estaban sometidos a fuertes barreras cambiarias y a fuertes medidas restrictivas y proteccionistas adoptadas por casi todos los países. Al respecto, como describen Horta; Souza y Waddington (1998) y Daniels; Radebaugh y Sullivan (2004) , las intervenciones de los Estados en el comercio de servicios pueden ser clasificadas como económicas o no económicas. En el cuadro 1.3 se hace un resumen de las razones esgrimidas para una mayor o menor interpretación en este orden.

Con el incremento del comercio de servicios y principalmente del internacional, como hemos dicho anteriormente, los servicios pasaron a ocupar un lugar aún más destacado en las economías actuales. Esto es un hecho incontestable, como indican varios informes de la OMC, FMI y OCDE desde los años 1985 y siguientes. Este aumento se expresa de manera especial a través del crecimiento de la parte de los servicios en los consumos intermedios de las empresas, como señalan Chane-Kune y Mulder (2000:01):

(…) en los Estados Unidos, ésta ha pasado del 39% en 1972 al 52% en 1992. La necesidad de adaptación a la demanda y la creciente complejidad de las producciones han obligado a los productores a concentrarse en su actividad principal y recurrir por consiguiente, cada vez más, a prestatarios de servicios externos y especializados.

En la etapa señalada respecto a los intercambios internacionales de servicios cabe indicar la carencia de acuerdos multilaterales de servicios, ya que antes del año 1994, las primeras y únicas referencias a los servicios que se encuentran en los acuerdos no arancelarios del GATT sólo aparecieron en los códigos sobre barreras no tarifarias decididos en la Ronda de Tokio (1973-1979) . Las discusiones y acuerdos internacionales sobre intercambios de servicios permanecieron durante mucho tiempo limitados en el orden bilateral y en contexto de sectores específicos, por ejemplo el transporte aéreo y otros tipos de transporte así como las telecomunicaciones. Un ejemplo de cooperación internacional en materia de servicios, creada en el siglo XIX es la UPU (Unión Postal Universal ).

El nuevo escenario mundial ha presentado más adelante una creciente demanda de servicios y una falta de protección de los intercambios internacionales en contraste con la prestación interna. La fuerte presión de los países desarrollados liderados por los Estados Unidos para incorporar al GATT el tema de los servicios iría cambiando la situación. Durante la Ronda Uruguay , los países desarrollados mantuvieron posiciones acerca de la necesidad de incluir el tema servicios en la estructura multilateral del comercio. Según Barbosa y Jakobsen (2006) y Horta; Souza y Waddington (1998), los países desarrollados encontraron la fuerte reacción de los países en desarrollo, que se organizaron en un grupo de diez países, llamado “Grupo de los Diez” o G10 , liderado por Brasil e India, que temían una posible pérdida de soberanía y de libertad de acción para regular la producción y la comercialización de estas actividades en conformidad con sus objetivos políticos específicos.

Además, los representantes del G10 argumentaban que las discusiones sobre el tema de servicios comprometerían el esfuerzo de liberalización del comercio de mercancías, pues estaban desviando la atención de los debates de una posible amenaza sobre las transacciones del comercio de bienes por parte de los países industrializados. Pero el G10 no logró impedir la inserción del tema de servicios en la agenda de la OMC, creada tras la Ronda Uruguay, si bien lograron la separación de los acuerdos. A partir de primeros de enero de 1995 el GATS (General Agreement on Trade in Services) o AGCS (Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios) entró en vigor al lado de otros acuerdos multilaterales, especialmente el relativo a mercancías (GATT).

La negociación del texto del GATS tardó ocho años. Dentro de las disposiciones negociadas se puso de manifiesto la necesidad de elaborar una lista de los sectores que compondrían el acuerdo. Así, se encargó a la Secretaría del GATT la confección de una lista que incorporara o incluyera a los distintos sectores, con el objeto de intentar llegar a una clasificación de los servicios internacionales. Para ello, dicha Secretaría , teniendo en cuenta los sistemas de clasificación existentes en los años 1990 se basó en los siguientes instrumentos:

1) La clasificación del Manual de balanza de pagos del Fondo Monetario Internacional (FMI), basada en las transacciones internacionales de servicios y su progresión en movimientos de divisas.

2) La Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU) referida a las actividades consistentes en servicios.

3) La Clasificación Provisional de Productos (CCP) basada en los productos.

1. Respecto al primer instrumento, la metodología utilizada para elaborar la balanza de pagos es la contenida en el Manual de Balanza de Pagos del FMI. Las estadísticas de la balanza de pagos registran las transacciones de distintos tipos entre residentes y no residentes. Con respecto a los servicios, se contabilizan en la balanza de pagos las transacciones internacionales de servicios, y se presentan con cierta desagregación en las características de los servicios. Pero en esta clasificación se consideran únicamente las transacciones de servicios transfronterizos y el consumo realizado en el extranjero, siempre que implique movimientos de divisas.

Evidentemente, no se abarca la totalidad de los servicios, quedando una serie de servicios comerciales sin incluir. Hay que señalar que se registran en el Manual de FMI las operaciones referidas a ingresos y pagos de divisas internacionales, aspectos que muestran las limitaciones que presenta con respecto al comercio de servicios.

2. En el segundo instrumento, esto es, la Clasificación Industrial Internacional Uniforme de las Actividades Económicas (CIIU) se interpreta por rama de producción, el “conjunto de todas las unidades de producción que se dedican primordialmente a la misma actividad o a un tipo similar de actividades”. Así, tenemos que un producto fabricado corresponde a una actividad que se asigna a aquel sector en función de su campo principal de actividad. El fabricante, además de las actividades de producción, también suministra servicios de mantenimiento y de reparación.

Si bien esta clasificación llega a distinguir 138 actividades de servicios presenta algunos problemas para realizar una lista de sectores de servicios. Así, las unidades clasificadas en una categoría determinada pueden englobar servicios que no son característicos de la actividad económica principal de las mismas. Además, a efectos del comercio internacional, el aspecto a considerar son los servicios comercializados y no la actividad que origina los servicios.

3. La tercera, la Clasificación Central Provisional de Productos (CCP), surgió a solicitud de la Oficina de Estadística de las Naciones Unidas para organizar la Clasificación Central de Productos para los Servicios. Fue publicada en 1991. En la misma se parte del criterio de que, puesto que los productos pueden ser el resultado de actividades, la clasificación debe vincularse a las clasificaciones de actividades. Así, al valor de la producción de todos los componentes de que se trate se le asignan distintas categorías. Esto permite un mayor nivel de desagregación, al ser posible encontrar mayor número de productos factibles de identificar las actividades.

De este modo, se introducen descripciones detalladas de los sectores y subsectores de servicios. Se pueden distinguir aproximadamente 600 productos de servicios. Además, dentro de esta clasificación se considera el movimiento de los factores de producción siempre que realmente produzcan un producto de servicios. Ejemplo de ello es el traslado del proveedor al sitio en que se encuentra el consumidor.

No obstante las limitaciones que presentan los anteriores criterios de clasificación, en las negociaciones conducentes al Acuerdo sobre servicios se utilizó la CCP. Posteriormente, la Secretaría del GATT elaboró sobre la base de dicha clasificación una lista con 161 actividades terciarias, distinguiendo sectores y subsectores. La CCP se ha tomado como base para la clasificación de los servicios en las negociaciones de la Ronda Uruguay y en la definición de servicios en el marco del GATS (contiene en el documento MTN/GNS/W/120).

Evidentemente, con el paso de los años y con la heterogeneidad y la naturaleza de los servicios que describimos anteriormente y con la existencia de criterios diferenciados de clasificación, las discusiones al respecto han proseguido, incorporando una visión más adelantada de la variedad de los nuevos e innovadores servicios que están surgiendo en la actualidad. Surge así la necesidad de que los países actualicen sus clasificaciones a lo largo de algunos años como la propia OMC, que según su Director General Pascal Lamy:

Han quedado atrás los días en que los servicios se consideraban no comerciables. No sólo los flujos de comercio y los cambios en los servicios como consecuencia de los avances tecnológicos, la innovación y la apertura comercial, sino también nuestra propia concepción del comercio se modificó sustancialmente en el GATS, lo que nos llevó a ver el comercio de servicios a través de un objetivo, los llamados “cuatro modos de suministro” (…)

La definición de servicios en el GATS

En este contexto, y teniendo en cuenta los antecedentes recogidos en el apartado anterior, se hace necesaria la distinción entre comercio de bienes y de servicios, y principalmente el intercambio internacional de servicios. Aquí el GATS adopta caminos distintos a los empleados en el comercio de bienes, con el principal objetivo de la eliminación de las barreras al intercambio internacional de servicios. El conjunto de la interpretación que se hizo del concepto o significado del comercio de servicios se traduce en la definición que se indica a continuación:

En la Parte I, art.1.2 del GATS, se define el comercio internacional de servicios en términos más amplios, como el “suministro de servicios”. Comprende con ello la producción, distribución, comercialización, venta y prestación de servicio. Su artículo I.3b define el término “servicios” como todo servicio de cualquier sector, excepto los servicios suministrados en ejercicio de las facultades gubernamentales, y en el I.3c se define como “servicios suministrados en el ejercicio de las facultades gubernamentales” aquellos servicios que no se suministren en condiciones comerciales ni en competencia con uno o varios proveedores de servicios.

Así surgen los cuatro modos de suministro que a continuación se enumeran:

i. Modo 1 – “El suministro de un servicio desde el territorio de un Miembro al territorio de otro Miembro”. Esta modalidad se denomina de suministro transfronterizo de servicios. Podría decirse que es una de las formas más directas de comercio de servicios, comparable a los movimientos de mercancías. Es el propio servicio el que cruza las fronteras, no existiendo traslado del prestador ni del consumidor. Se pueden mencionar en este orden los siguientes ejemplos: el asesoramiento jurídico, el financiero, a través de algún medio de comunicación (correos), de telecomunicaciones (Internet), programas de televisión, películas cinematográficas, software de informática, transporte internacional, etc.

ii. Modo 2 – “El suministro de un servicio en el territorio de un Miembro a un consumidor de servicios de otro Miembro”. Denominado consumo en el extranjero o también acercamiento o movimiento del consumidor. Se refiere a otra manera directa de comercio, en la que es el consumidor el que atraviesa las fronteras. Corresponden a esta modalidad: viajes de turismo, asistencia médica, estancia en centros de enseñanza, reparación de embarcaciones en el extranjero, etc.

iii. Modo 3 – “El suministro de un servicio por un proveedor de un Miembro mediante la presencia comercial en el territorio de otro Miembro”. Esta modalidad, definida por los conceptos de presencia comercial, es quizás una de las formas que requieren mayor atención a los efectos de las negociaciones. En efecto, en el Acuerdo se hace referencia a la presencia comercial como “cualquier establecimiento comercial o profesional, constituido, adquirido, a través del mantenimiento de una persona jurídica, como así también la creación o mantenimiento de una sucursal u oficina de representación, para prestar el servicio en el territorio de otro Miembro”. Este modo comprende la presencia en el mismo lugar del proveedor y consumidor. Como ejemplos podemos mencionar la creación de una sucursal de una compañía de seguros o el establecimiento de una filial.

iv. Modo 4 – “El suministro de un servicio por un proveedor de servicios de un Miembro mediante la presencia de personas físicas en el territorio de otro Miembro”. Se denomina presencia de personas físicas. En esta modalidad es el proveedor el que se traslada al lugar del consumidor, ya sea porque las personas físicas sean proveedoras de servicios, o bien sean empleadas de empresas proveedoras de servicios. También podría darse en forma conjunta este modo con el modo 3. Ejemplos: empresas que realizan trabajo en otro país, trasladando parte de su personal para la ejecución del mismo.

Si bien se ha intentado abarcar al comercio internacional de servicios en un sentido amplio a través de los cuatro modos de suministro de servicios definidos en el GATS y señalados anteriormente, no se contempla la libertad de circulación transfronteriza de la mano de obra, cuestión que plantea dificultad en su aplicación.

Por otra parte, resulta necesario para precisar los términos anteriores hacer mención a una serie de conceptos definidos en el Acuerdo en su Parte VI. Así su Artículo XXVIII, describe como "suministro de un servicio" que abarca la producción, distribución, comercialización, venta y prestación de un servicio; como "presencia comercial" que significa todo tipo de establecimiento comercial o profesional, a través, entre otros medios, de una persona jurídica, una sucursal o una oficina de representación (tema relacionado a los inmateriales); como "sector" de un servicio significa, uno o varios subsectores de ese servicio, o la totalidad de ellos, según se especifique en la Lista de un Miembro y la totalidad de ese sector de servicios, incluidos todos sus subsectores; como “proveedor de servicios” toda persona que suministre un servicio; “consumidor de un servicio” es quien recibe o utiliza ese servicio. El texto realiza una distinción entre personas físicas y jurídicas, entendiendo ésta como cualquier entidad jurídica organizada de acuerdo a la legislación establecida, de propiedad privada o pública, con o sin fines lucrativos, incluyendo sociedad de capital, consorcio, sociedad personal, empresa conjunta, empresa individual o asociación.

Dentro de las personas jurídicas se distinguen tres formas: si es en propiedad (posee más del 50% del capital social); bajo control (la facultad de designar a la mayoría de sus directores o de dirigir legalmente de otra forma sus operaciones); o si es afiliada (respecto a otra persona, cuando la controla o está bajo su control, o ambas están bajo control de otra). Cuando se suministra un servicio por medio de presencia comercial, por parte de una persona jurídica, si bien el trato se otorga al proveedor, lo es con respecto a la presencia por la cual suministra el servicio y no se extiende a otra parte del proveedor que esté fuera del territorio donde se está suministrando el servicio (DÍAZ MIER, 1996).

Si nos detenemos a hacer un breve análisis de la definición, se observa el carácter de universalidad que se ha pretendido alcanzar. Entretanto, hay un límite, puesto que tiene un carácter meramente enunciativo. Así, al concepto tradicional de comercio transfronterizo la definición en el GATS agrega tres modos de suministros de servicios: el consumo en el extranjero, la presencia comercial y la presencia de personas físicas. Es decir, las formas más probables de proveer un servicio. Sin duda, la prestación de muchos servicios requiere necesariamente del traslado del proveedor o del consumidor.

Evidentemente, se ha tenido en cuenta la forma de prestar o proveer el servicio, el vínculo con el origen del proveedor y su ubicación territorial. Es López Escudero (1996) quien hace referencia a la identidad de quién suministra el servicio y destaca la importancia que adquiere para la aplicación de las normas del GATS, la identidad de quien suministra el servicio, haciendo una comparación o semejanza con la noción de origen de un producto en el caso del comercio de mercancías.

Ciertamente, los modos de suministros y los conceptos básicos del GATS no son suficientes para abarcar todas las cuestiones relativas del comercio de servicios. Así, a efectos de estructurar el comercio de servicios, los miembros de la OMC utilizan habitualmente un sistema de clasificación que comprende 12 sectores de servicios básicos que se encuentra en el documento MTN/ GNS/W/120) de la OMC (1991) y sus correcciones y añadidos:

1. Servicios prestados a las empresas (incluidos los servicios profesionales y de informática).

2. Servicios de comunicaciones.

3. Servicios de construcción y servicios de ingeniería conexos.

4. Servicios de distribución.

5. Servicios de enseñanza.

6. Servicios relacionados con el medio ambiente.

7. Servicios financieros (incluidos los relacionados con los seguros y los bancarios).

8. Servicios sociales y de salud.

9. Servicios de turismo y relacionados con los viajes.

10. Servicios de esparcimiento, culturales y deportivos.

11. Servicios de transporte.

12. Otros servicios no comprendidos en los demás epígrafes.

Estos sectores se subdividen a su vez hasta llegar a un total de unos 155 subsectores. Con arreglo a este sistema de clasificación, cualquier sector de servicios puede ser incluido en la Lista de compromisos de un Miembro con respecto a sus obligaciones específicas de acceso a los mercados y de trato nacional. Cada Miembro de la OMC ha presentado una lista de este tipo en el marco del GATS, y es importante resaltar que esta clasificación no puede ser considerada como definitiva, pues uno de los temas en discusión en la Ronda de Doha incluye el tema de la clasificación del sector servicios, pudiendo la actual sufrir alteraciones.

Entre tanto, hay una sola excepción específica de un sector a la cobertura por lo demás amplia del Acuerdo. De conformidad con el Anexo sobre Servicios de Transporte Aéreo del GATS, sólo están incluidas las medidas que afectan a los servicios de reparación y mantenimiento de aeronaves, a la venta y comercialización de los servicios de transporte aéreo y a los servicios de sistemas de reserva informatizados (SRI). Se excluyen las medidas que afectan a los derechos de tráfico y los servicios directamente relacionados con su ejercicio. Esta exclusión está sujeta a un examen periódico.

No obstante, no es solamente la clasificación del sector servicios la que presenta problemas, pues la propia OMC (2006ª:13) reconoce las debilidades

de establecer un vínculo satisfactorio entre las estadísticas y los modos de suministros en el GATS y, propone en el MECIS algunas medidas para armonizar los problemas con un enfoque simplificado basado en la correspondencia general entre: i) las estadísticas sobre el comercio de servicios de filiales extranjeras y el modo 3, antes destacado, y ii) las estadísticas sobre servicios de la balanza de pagos y los otros tres modos de suministro. El suministro de servicios con arreglo al modo 4 no está bien reflejado en las estadísticas existentes. El MECIS señala el camino para crear un marco estadístico en un anexo sobre el movimiento de personas físicas que suministran servicios en el marco del GATS.

Otra exención global se refiere a los “servicios suministrados en el ejercicio de facultades gubernamentales”, cuyo concepto ya fue descrito anteriormente, que podemos ejemplificar como los servicios de la policía, la protección contra incendios, las operaciones de política monetaria, la seguridad social obligatoria y la administración de impuestos y aduanas. Este sector de los servicios gubernamentales es fuente de muchas discusiones sobre el tema, pues en

muchos países están o se privatizaron varios sectores motivo de gran discusión (principalmente en los sectores de salud, educación y distribución de agua). M. Barlow (2003:06) ya mencionaba el problema de los servicios públicos en las negociaciones del GATS:

Los servicios públicos están ya en línea para entrar en la máquina destructiva de las transnacionales de la OMC. Las corporaciones globales han tenido tanto éxito en persuadir a los gobiernos de que sus objetivos son comunes (que maximizar los beneficios de las empresas y los intereses de la sociedad son una misma cosa) que su acceso a muchas áreas de la vida pública ya está establecido. Ahora quieren comer el postre.