3. Una aproximación al Dominio público en el Ordenamiento Jurídico cubano.

Tal y como se estableció en el Capítulo precedente la concepción de dominio público presenta una construcción teórica no muy clara, en tanto que está fundada en posiciones doctrinales y jurisprudenciales que tratan de delimitarlo a partir de dos perspectivas: desde una posición de derecho natural, en la que se argumenta que existen objetos que por naturaleza no pueden ser susceptibles de apropiación del hombre; y desde una segunda perspectiva –mayoritaria-, que sostiene que existe un dominio público establecido por determinación de la ley.

Lo cierto es que desde una u otra arista, en el Ordenamiento Jurídico cubano no se ha profundizando en el concepto de dominio público, y como lógica consecuencia tampoco en los elementos que lo integran, lo que se debe en lo fundamental a la no estructuración de la propiedad en pública y privada, sino en formas de propiedad, dentro de las cuales se destaca la propiedad estatal socialista de todo el pueblo sobre los medios fundamentales de producción como la más importante, y es ésta la que por sus elementos, se equipara a lo que se entiende por dominio público, así se distingue:

3.1- Sujeto.

No es de interés a los fines del presente trabajo, el análisis de las personas que pueden ser consideradas sujetos del dominio público en el Derecho cubano, para algunos el elemento más importante, ya que es evidente que los bienes de dominio público, no son res nullius , en ese sentido ningún particular puede ser titular del dominio público, pues este le pertenece exclusivamente al Estado en el estricto sentido de la palabra, o en su nombre a las empresas o entidades que administran y gestionan sus bines, en tanto que los bienes sobre los cuales recae parte o la totalidad de su actividad, formen parte de su patrimonio.

El Estado, sujeto por excelencia del dominio público en el Derecho cubano, es un término muy genérico que designa la totalidad de la comunidad política a un conjunto de instituciones y de personas –gobernantes y gobernados- que forman una sociedad jurídicamente organizada sobre un espacio geográfico determinado .

Algunos de los elementos que caracterizan al Estado cubano, los cuales son expresamente regulados por la Constitución cubana vigente :

• Territorio: es el signo físico de la existencia física del Estado, su base tangible, donde habita su pueblo y donde se desarrolla toda la vida social .

• Población: es el elemento humano, heterogéneo, formado por diversas clases y grupos sociales, sujetos de poder que son los activos o pasivos o participantes en la diversidad de relaciones que en una sociedad política pueden establecerse, cuyos derechos, deberes y garantías fundamentales se regulan en los artículos 41 al 66 .

• El poder: es el signo de la existencia de una organización política; es la facultad que autoriza y posibilita la imposición de las voluntades predominantes, la cual se ejerce a través de un aparato especialmente creado para ello, en correspondencia con las funciones generales y las que cada órgano particularmente asume. Para viabilizar el ejercicio de poder, se estructura territorialmente y a cada nivel de eslabón de la división territorial se crean los aparatos de estructura de poder (político, administrativo, judicial, de defensa, y otros) .

• La soberanía: es el derecho de toda organización política independiente (Estado soberano) para decidir sus acciones en los diferentes órdenes de la vida social, tanto en lo interno como en lo externo, sin la interferencia de otros y sin violar las normas de terceros Estados ni las acordadas internacionalmente. Su principal titular; el pueblo y, a su nombre, también el Estado; así se regula en la Constitución en los artículos 33, 11, 12, 69 y 131.

Podemos expresar que el Estado cubano se puede definir como un Estado unitario, estructurando en diferentes eslabones o unidades administrativo-territoriales: municipio, provincia y nación; creando a estos niveles diferentes órganos que forman al mismo.

El Estado cubano realiza un sin números de funciones tanto internas como externas, dentro de las cuales podemos mencionar: funciones políticas, la cual es la principal razón de ser; como ente político principal de la sociedad asume la dirección política en ella y lleva adelante la política que suele presentarse como política da la nación y que es, en lo medular, la que corresponde a los intereses de la clase ; funciones económicas, las cuales consiste en aquellas actividades que el Estado realiza en el plano económico las que varían según el momento histórico y el tipo de Estado de que se trate y funciones sociales, ya que el Estado realiza un grupo importante de tareas que tienen que ver con la vida social, por ejemplo, todas las cuestiones relacionadas con la asistencia social, la protección de los ancianos, los desocupados, entre otros.

El Estado puede directamente usar, disfrutar, poseer, administrar, y disponer de su patrimonio conforme a lo previsto en la ley, o puede crear empresas o entidades que bajo el principio de administración operativa, usan y gestionan los bienes que integran el patrimonio estatal acorde a sus fines esenciales; cuestión que ha sido plasmada en la Constitución de la República , en el Código Civil y el Decreto Ley 227 de 2002 del “Patrimonio Estatal” .

En ese orden, amerita puntualizar que el Código Civil cubano, al definir el concepto de personas jurídicas en el apartado uno del artículo treinta y nueve, hace referencia a algunas que pueden ser titulares de derechos sobre el dominio público como:

a) Las Empresas y Uniones de Empresas estatales.

La empresa estatal socialista como persona jurídica surge por vez primera en la extinta URSS y en Cuba se origina en la expropiación de la burguesía nacional y extranjera. Las empresas recién sometidas al control obrero, operaron durante cierto tiempo aplicando los métodos de gestión heredados del capitalismo. Al promulgarse las bases del Sistema de Dirección y Planificación de la Economía se establece que la Empresa Estatal deberá constituirse desde el punto de vista legal como persona jurídica con dominio sobre todos los recursos materiales y financieros con que es dotada por el Estado .

El Código Civil nos remite a las disposiciones legales específicas que regulan las personas jurídicas, en el caso particular de las empresas estatales hasta la fecha, se han emitido las siguientes disposiciones legales:

• Decreto No. 42: “Reglamento General de la Empresa Estatal” de fecha 24 de mayo de 1979.

• “Normas sobre la Unión y la Empresa Estatales de Subordinación Nacional”, aprobadas por acuerdo del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros de fecha abril de 1988; y

• Decreto Ley No. 187: “De las Bases Generales del Perfeccionamiento Empresarial” de fecha 18 de agosto de 1998.

La unión y la empresa estatal componen el núcleo fundamental del Sistema Empresarial cubano, presentando un régimen jurídico bifronte: un “Reglamento General de la Empresa Estatal” adoptado mediante el Decreto No. 42, del CECM, de 24 de mayo de 1979, actualmente en vigor sólo para las uniones y empresas de subordinación local; y las “Normas de la unión y la Empresa Estatales”, adoptadas por acuerdo del propio Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros el 7 de julio de 1988, que rige únicamente para las entidades de subordinación nacional.

Inicialmente hay que plantear que el concepto de empresa ha sido muy discutido por la Doctrina del Derecho Mercantil; en este sentido, se entiende aquí que la empresa es una organización de medios personales y reales destinados a la producción o mediación de bienes y servicios para el mercado .

Para RODRIGO URÍA la empresa es el ejercicio profesional de una actividad económica planificada, con la finalidad de intermediar en el mercado de bienes o servicios. Concepto suficiente amplio para comprender, tanto a la gran empresa desarrollada con poderosos medios instrumentales, como a la minúscula empresa reducida a la mera actividad de una simple persona individual .

Según MANUEL GARCÍA DÍAZ una empresa, independientemente de cualquier otra consideración es ante todo una organización que existe para prestar servicios (directos o como atributos de bienes) a otros entes existentes en su medio ambiente. Es una organización de servicio a su entorno. Si, además, tiene como unos de sus objetivos la obtención de beneficios a cambio de la prestación de sus servicios, es una organización lucrativa de servicios a su entorno .

MANUEL OSSORIO define a la empresa como la organización de los elementos de producción- naturaleza, capital y trabajo- con miras a un fin determinado .

En el Decreto No. 42: “Reglamento General de la Empresa Estatal”, en el artículo primero, se define a la empresa estatal como una entidad económica con personalidad jurídica propia; que constituye el eslabón primario de la economía y, como tal, la base del complejo sistema de relaciones de la economía nacional.

Las “Normas sobre la Unión y la Empresa Estatales de Subordinación Nacional” aprobadas por acuerdo del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros en abril de 1988 define a la empresa como una forma organizativa de dirección de la producción y los servicios en que se estructura y desarrolla la actividad económica del Estado, con el objetivo de lograr la satisfacción de las necesidades sociales, constituyendo junto a la Unión, eslabón fundamental para la organización y funcionamiento de la economía nacional, basado en el principio del cálculo económico.

En el artículo 7 de las Normas se reconoce a la empresa como una entidad económica con personalidad jurídica propia, que tiene la responsabilidad de la ejecución de las líneas de producción y servicios asignados a través del plan único como instrumento fundamental de la política del Estado, con la calidad y eficiencia que este presupone y garantizando una eficiente utilización de los recursos.

El Decreto Ley 187 de 1998: “Bases Generales del Perfeccionamiento Empresarial” tiene como objetivo central, servir de guía e instrumento de dirección para que las organizaciones empresariales puedan realizar las transformaciones necesarias con el fin de lograr la máxima eficiencia y eficacia en su gestión incrementando su competitividad sobre la base de otorgarle facultades ante no dadas, establecer políticas, principios y procedimientos que propenden al desarrollo de la iniciativa y la creatividad y la responsabilidad de todos los Jefes y trabajadores, por tanto en su articulado mantiene como premisa el concepto ya definido de la Empresa Estatal como eslabón fundamental de la economía.

En estas bases se concibe la empresa como una organización con personalidad jurídica, balance financiero independiente y gestión económica, financiera, organizativa y contractual autónoma que se crea para la dirección técnica, económica y comercial de los procesos de elaboración de los productos y/o servicios, los que deberán lograrse con la mayor eficiencia económica. Funciona bajo el principio de autofinanciamiento empresarial, por lo que no solo cubrirá sus gatos con sus ingresos sino además genera un margen de utilidades. Se adscribe directamente a un órgano superior de dirección empresarial u órgano estatal o de gobierno que se determine.

En el caso de la unión, como verdadero complejo económico productivo, ésta se halla integrada a su vez por empresas, unidades básicas o por ambas, por lo que conforma en sí misma un sistema; la cual le imprime una mayor complejidad a las formas en que ésta – como forma superior de organización – está llamada a ordenar tanto sus relaciones internas entre sus empresas y unidades básicas, como externas, para el desenvolvimiento de su actividad .

Como expresamos anteriormente la unión es una forma superior de organización condicionada por el desarrollo de las fuerzas productivas y de las relaciones de producción. Funciona como un complejo económico-productivo y garantiza en lo posible la unidad orgánica del desarrollo de las ramas y territorios. Además facilita la aplicación de una política única científica-técnica y de inversiones, la creación de nuevos productos y de un eficiente servicio de venta.

De forma general podemos expresar que la unión es una entidad económica con personalidad jurídica propia que constituye un sistema integrado por empresas, unidades básicas , o por ambas, que tiene como objetivo la elevación de la eficacia de la producción y los servicios en comparación con la de las empresas o unidades básicas aisladas que la integran, mediante la concertación, la especialización, la cooperación, la mejor utilización de las instalaciones y de equipos de uso común, la centralización de algunas funciones de dirección y la ampliación de las fuentes de financiamiento, entre otras .

Igualmente cabe admitir, siguiendo el diseño de las relaciones de propiedad en el Ordenamiento Jurídico cubano, que una Organización Política, Social o de Masa, como sujeto de una peculiar forma de propiedad, pudieran ser sujetos en situaciones muy concretas del dominio público.

3.2- Objeto.

A nivel teórico y de Derecho comparado el objeto del dominio público, se trató en el epígrafe cuatro del Capítulo precedente, a partir de esa idea nos ocupa en este determinar sobre que pautas o parámetros, se puede delimitar el objeto del dominio público en el Derecho cubano, si ya se sabe que tal condición depende de varios factores como la importancia o trascendencia social de determinados bienes, la voluntad del legislador, y que esa cualidad no está sometida a un criterio cerrado.

Es necesario entonces la remisión a la Constitución de la República que ofrece en ese sentido disposiciones de interés, como las contenidas en el artículo 11 , referente al ejercicio de la soberanía del Estado cubano, lo establecido en el artículo 27 , y en primer orden la expresa declaración en el artículo 15 de los bienes de propiedad estatal socialista, dentro de los que se incluyen entre otros, el subsuelo, las minas, los recursos naturales tanto vivos como no vivos dentro de la zona económica marítima de la República, los bosques, las aguas y las vías de comunicación; algunos de los cuales tienen el expreso reconocimiento de bienes del dominio público en otros ordenamientos jurídicos.

La preceptiva constitucional, se reitera en el ordenamiento infraconstitucional, fundamentalmente en el Código Civil, la Ley del Medio Ambiente, el Decreto-Ley doscientos veintisiete del dos mil dos, entre otros cuerpos legales, por tanto para determinar el objeto del dominio público es imprescindible tener en cuenta el criterio legal, por estar como regla sometidos a un régimen jurídico especial.

Los bienes que integran el dominio público, para el Derecho cubano integrantes del patrimonio estatal se clasifican en bienes de uso público y de servicio público; los de uso público son aquellos que por su naturaleza o fines se permite el libre acceso y disfrute de todas las personas en el territorio nacional; los de servicio público, son los que por naturaleza o destino sirven al desempeño de las funciones del Estado ; en esa línea se comparte la idea de que no todos los bienes que integran el patrimonio estatal tienen necesariamente que integrar las referidas clasificaciones, al Estado pueden pertenecerle bienes destinados al cumplimiento de sus fines sin que sean de uso público, o de servicio público.

Sobre la base de los criterios expuestos, el Derecho cubano debe considerar como bienes de uso público entre otros: Las zonas costeras , el mar, los bosques , las aguas, las vías de comunicación, los parques y plazas, los recursos naturales tanto vivos como no vivos dentro de la zona económica marítima de la República; por su parte dentro de los bienes de servicios públicos se incluirán: Las minas , los ferrocarriles, los edificios destinados a prestar un servicio general perteneciente al Estado o a un ente público, como los centros educacionales, los institutos, monumentos y museos, los cementerios, los puentes, los bienes declarados como parte integrante del patrimonio cultural de la nación y que pertenecen al Estado.

Los referidos bienes estarán sometidos a un especial régimen de protección y sus notas características serán la inalienabilidad, inembargabilidad, e imprescriptibilidad.

3.3.Contenido.

Este elemento que amerita una particular atención y que no es objeto del presente trabajo, se refiere al destino dado a los bienes que conforman el dominio público; dicho elemento se entiende a partir del uso que se haga de los mencionados bienes. En este sentido por tratarse de bienes nacionales, su uso en principio es realizado por el Estado, en cuyo caso existe un uso público del bien que se utiliza con el solo objeto de cumplir con una función pública; por otro lado, el uso público también puede ser ejercido por la colectividad, cuando de forma directa o indirecta obtiene del mismo una cierta utilidad –tal es el caso de las calles, puentes, etc. .

4. Consideraciones finales.

La Constitución de la República de Cuba y el Código Civil, son los cuerpos jurídicos fundamentales que regulan el objeto de la propiedad del Estado, sus disposiciones se complementan con la promulgación del Decreto-Ley 227 del 2002 “Del patrimonio del Estado”, donde se da una definición de patrimonio que resulta imprecisa, en consecuencia se debió disponer que: “es el conjunto de derechos, bienes y obligaciones cuya titularidad ostenta el Estado y los adquiridos, construidos o creados por este”. Se argumenta el hecho de que el Derecho cubano debe considerar como bienes de uso público entre otros: Las zonas costeras, el mar, los bosques, las aguas, las vías de comunicación, los parques y plazas, los recursos naturales tanto vivos como no vivos dentro de la zona económica marítima de la República; por su parte dentro de los bienes de servicios públicos se incluirán: Las minas, los ferrocarriles, los edificios destinados a prestar un servicio general perteneciente al Estado o a un ente público, como los centros educacionales, los institutos, monumentos y museos, los cementerios, los puentes, los bienes declarados como parte integrante del patrimonio cultural de la nación y que pertenecen al Estado. Los referidos bienes estarán sometidos a un especial régimen de protección y sus notas características serán la inalienabilidad, inembargabilidad, e imprescriptibilidad.