CAPÍTULO II. EL DOMINIO PÚBLICO. ESPECIAL REFERENCIA A SU CONCEPTO, OBJETO Y SUJETOS

El dominio público, es un concepto utilizado por el Derecho para indicar determinadas categorías de bienes que por su importancia y finalidad están sometidos a un especial régimen de utilización y protección, a fin de garantizar su destino esencial de uso o servicio público, de modo que se pretende en este Capítulo: Analizar los elementos básicos del dominio público, desde una perspectiva teórica y de Derecho comparado, teniendo en cuenta su concepto, su objeto y su sujeto, como vía de justificar su mejor instrumentación en el Derecho cubano.

1. Una aproximación necesaria a los conceptos de propiedad y dominio.

Se estima necesario con carácter previo, realizar una aproximación a los conceptos de propiedad y dominio, fundamentalmente para resaltar las diferencias entre ambos, más teóricas que prácticas. La Propiedad tiene un sentido genérico de toda relación del hombre con la naturaleza y todo poder sobre ella; el dominio se restringe más concretamente al poder pleno sobre las cosas del mundo exterior.

Para CASTÁN la propiedad viene de la voz latina propietas, derivadas de proprius, lo que pertenece a una persona o es propio de ello, vocablo que, a su vez, según algunos filólogos, de prope, cerca, indicando en su acepción mas general de una idea de proximidad y adherencia entre las cosas . Así, en un sentido filosófico, propiedad equivale a cualidad distintiva de una cosa o de una esencia; en un sentido vulgar y objetivo, significa las cosas sometidas al poder del hombre; y en un sentido económico-jurídico, la relación de dependencia en que se encuentran respecto del hombre las cosas que a éste sirven para satisfacer sus necesidades.

Dentro del orden jurídico se emplea también la propiedad en diversas acepciones. En la más amplia de ellas, la propiedad es toda relación jurídica de apropiación de un bien cualquiera, corporal o incorporal. En este sentido la toma VENEZIAN, al definirla como la relación, perpetua o temporalmente ilimitada, de la persona con las cosas y con los derechos . Esta concepción, que admite la propiedad de cosas y la propiedad de derechos, tiene alguna resonancia en el tecnicismo jurídico de nuestros días, que parece manifestar cierta tendencia a ampliar el concepto del derecho de propiedad . Así se habla hoy de propiedad intelectual y propiedad industrial, que son, en realidad derechos sobre bienes incorporales; propiedad del fondo comercial, que engloba una porción de cosas y derechos de muy diversa naturaleza. Pero esta concepción amplísima de la propiedad no es la más corriente en la doctrina científica. Lo general es limitar el concepto de aquélla a las cosas corporales.

En una segunda acepción, también muy comprensiva, se entiende por propiedad cualquiera relación jurídica de apropiación, plena o limitada, de las cosas corporales. Todos los derechos reales están incluidos dentro de esta concepción de la propiedad. La siguen en España SÁNCHEZ ROMÁN y otros autores, que dan a la propiedad un sentido genérico y al dominio –como en seguida veremos- un sentido específico de poder pleno sobre las cosas corporales.

Finalmente, en una acepción más restringida, que es la que se muestra más rigurosamente técnica, la propiedad es un derecho real cuyo ámbito se circunscribe en un doble sentido, en cuanto sólo recae sobre cosas corporales, y en cuanto, a diferencia de los demás derechos reales, atribuye a su titular un poder general y pleno sobre la cosa.

La palabra dominio se deriva, según algunos, de domo, as, are, que significa sujetar o dominar, y, según, BREAL, de domus, casa; dominus, es el señor de la casa, y dominium, el señorío doméstico. “En ambas versiones –observa DE DIEGO- dominio tiene el sentido de superioridad, dominación, poder que se ejerce sobre las cosas, que en este precepto están sometidas” .

Entre los romanos tuvieron, al parecer, sentido diferente, aunque no es muy preciso. Según DERNBURG, la palabra dominium era más extensa, pues llamaban los romanos dominio a lo que pertenecía al “jefe de la casa”, aunque se tratase de un usufructo. La palabra propietas tuvo, en cambio, un sentido más estricto.

A juicio de ORTOLÁN citado por CASTÁN, las tres palabras que encontramos en la legislación romana para significar la idea de propiedad –mancipium, dominium, propietas- marcan sucesivamente las tres fases por que pasó la propiedad en Roma: reducida primero, a las cosas muebles “cogidas por la mano”; familiar, después, cuando sólo el pater familias podía tener propiedad; individual, por último, con la doctrina de los peculios .

Modernamente, muchos autores españoles (AZCÁRATE, SÁNCHEZ ROMÁN, DE DIEGO) distinguen también, pero en sentido inverso, la propiedad y el dominio, suponiendo que la primera tiene un sentido genérico, y el segundo un sentido específico, pues la palabra propiedad sirve par designar toda relación del hombre con la naturaleza y todo poder sobre ella, mientras que el dominio se debe aplicar únicamente al poder pleno (indiviso e limitado) de la persona sobre una cosa del mundo exterior. “Dentro de la relación total de la propiedad –dice DE DIEGO- , es el dominio el más alto y comprensivo poder que corresponde al hombre sobre las cosas de la naturaleza exterior” .

Este criterio de distinción no tiene en su apoya la tradición romana ni la del antiguo Derecho español (en el cual entendía GREGORIO LÓPEZ que el dominio era término más lato y general, pues comprendía tanto el dominio directo como el útil, mientras que la propiedad sólo se toma por el dominio directo), ni tampoco el tecnicismo del Código Civil español (que emplea los términos de propiedad y dominio en una virtual sinonimia). Pero no es del todo arbitrio, como vamos a ver.

A nuestro juicio, entre la propiedad y el dominio no hay diferencias de extensión o contenido, sino simplemente de puntos de vistas. La propiedad es un concepto económico-jurídico. La palabra dominio tiene un sentido predominante subjetivo, pues implica, como dice RUGGIERO, la potestad que sobre la cosa corresponde al titular; la palabra propiedad lo que tiene predominantemente objetivo, acentuando la relación de pertenencia de la cosa a la persona .

Así se explica que el lenguaje corriente, como ya quedó dicho, se habla de la propiedad en un sentido muy genérico que abarca muchas formas de señorío sobre toda clase de bienes (por ejemplo, propiedad de la herencia, propiedad de las marcas y patentes, propiedad literaria y hasta propiedad de los créditos y de los cargos), mientras que la palabra dominio se reserva, por lo general, en sentido técnico, para el señorío sobre las cosas corporales .

Para ALBALADEJO los términos “propiedad” y “dominio”, “propietario” y “dueño” son sinónimos. Planteando que “propiedad”, se emplea en dos sentidos, uno impropio y otro riguroso.

En el primero, se refiere, en general, a los bienes y derechos patrimoniales. Cuando se habla entonces de propiedad, se alude a todos aquellos o cualesquiera de ellos. Así, al decir, por ejemplo, el Ordenamiento Jurídico español reconoce la propiedad privada, o que existen delitos contra la propiedad, se expresa la idea de que están acogidos y protegidos, no solo el derecho de propiedad rigurosamente hablando, sino también el usufructo, las servidumbres, la hipoteca, los créditos, etc.

En el segundo, significa uno de los derechos patrimoniales sobre los bienes: el máximo posible. En este sentido la propiedad puede ser definida como el poder jurídico pleno sobre una cosa. Poder en cuya virtud ésta –en principio- queda sometida directa y totalmente (es decir en todos sus aspectos y utilidades que pueda proporcionar) a nuestro señorío exclusivo.

ORLANDO RIVERO también trata la distinción entre los vocablos “dominio” y “propiedad” al citar a CARBONNIER, el cual plantea que para los romanos y para el derecho civil francés precodificado, “el dominio (dominium) evocaba al señorío del propietario”; que el término “propietas, que apareció en el derecho romano-bizantino, sugiere ante todo la idea de una pertenencia personal, que excluye de la cosa a todos los demás individuos: propio es la antítesis de lo común”.

En Cuba fue objeto de algunas discusiones la distinción entre dominio y propiedad, cuestión que en la actualidad no es de trascendental, identificándose consecuentemente ambos vocablos.

El CN 1804 y, posteriormente el CC 1889, definieron el dominio como la facultad de aprovechar y disponer de una cosa del modo más absoluto pero dentro de los límites específicos establecidos por el ordenamiento legal, lo cual guarda profundos vínculos con los conceptos jurídicos enunciados en temas anteriores y con las pretensiones de la economía liberal del siglo XIX. Respecto al discutido carácter absoluto del derecho de propiedad que se dice emanado del proceso jurídico de la Revolución francesa, se ha indicado que fue una expresión para rechazar la relación entre dominio eminente y dominio útil que se abolía y no la ilimitación del derecho dentro del orden social, criterio que parece aceptable por cuanto, la propia jurisprudencia francesa, también la española o la italiana en sus casos respectivos, se encargó inmediatamente de recordar el lugar social de todos los derechos dentro del equilibrio del sistema jurídico. Sin embargo, autores muy anteriores a las revoluciones burguesas sostenían este calificativo de “absoluto”, como en el caso de GREGORIO LÓPEZ, famoso comentarista de las Partidas. O sea, el carácter absoluto del dominio viene, mejor entendido, bajo la imagen de una fuente o surtidor de poderes sobre una cosa que, en principio, no ha de entenderse limitado en su contenido, ejercicio y existencia temporal más que por las normas jurídicas imperativas. El CC 1987 (a. 129.1) define el dominio del siguiente modo: “La propiedad confiere a su titular la posesión, uso, disfrute y disposición de los bienes, conforme a su destino socioeconómico.” Como se aprecia, se trata de una definición dogmática de Derecho Civil, general y común a todas las formas de propiedad. Vale señalar que no sólo es el cumplimiento del destino socioeconómico de los bienes un presupuesto necesario para que la propiedad opere legítimamente, sino también otros dictados de legalidad y racionalidad.

Según POTHIER pleno dominio “es aquel en que la facultad de disponer de la cosa, y de vindicarla, habiendo sido dejada, se junta con la facultad de percibir toda la utilidad de la cosa”.

Para DEMOLOMBE y SAVIGNY el dominio “es el poder soberano y absoluto que pertenece a una persona sobre un bien cualquiera corporal o incorporal, haciéndolo propio” y “extensión de la libertad individual o derecho a percibir la mayor suma de utilidades que produzca una cosa” respectivamente.

Desde un punto de vista más social que jurídico, OSSORIO también nos ofrece una definición acerca del Dominio al plantear que “es el poder que uno tiene de usar y disponer libremente de lo suyo” y “plenitud de los atributos que las leyes reconocen al propietario de una cosa para disponer de ella” (Dic. Acad.). |“Plena in re potestas total potestad sobre una cosa” (Justiniano, Instituciones).

De todas estas definiciones, como de otras muchas existentes, se desprende el concepto tradicional de la ilimitación del dominio, hasta el punto de que muchas legislaciones consideran que lleva implícito no solo el derecho de usar de una cosa, sino también el de abusar de ella. Es el ius utendi atque abutendi de los exegetas del Derecho Romano. Ese concepto del abuso, aun subsistiendo en algunas legislaciones, es ya desconocido en otras y combatido por la doctrina moderna. El dominio y la propiedad sobre las cosas han de cumplir una función social, ejercida en provecho del dueño y en interés de la colectividad.