INTRODUCCIÓN

Con el presente estudio pretendo reflexionar sobre las complejidades de la aplicación del principio non bis in ídem durante el ejercicio del poder punitivo del Estado y de la potestad sancionadora de la Administración, cuando se involucran y colisionan sistemas normativos diferentes (Administrativo y Penal), debido a la pluralidad de tipificaciones de un mismo supuesto de hecho.

El creciente incremento legislativo de carácter administrativo sancionador en todos los países, es una realidad que no puede pasar inadvertida para la ciencia del Derecho, no obstante aún deja mucho que desear su desarrollo teórico, legal e institucional.

El auge alcanzado por el “Derecho Administrativo Sancionador”, es en cierto modo, una consecuencia de la descarga de los sistemas penales recargados, que han evacuado los tipos delictivos de escasa relevancia jurídica en el orden penal hacia los sistemas normativos sancionadores de la Administración; y es también el resultado de una tendencia a la administrativización del Derecho Penal, con base en el principio de mínima intervención penal.

Por otra parte, no es dable ignorar, que el vertiginoso desarrollo tecnológico del siglo XX, ha impuesto en el planeta la necesidad de dar protección legal a nuevos bienes jurídicos, introducidos con los avances de la Informática, la Genética, los efectos de la industrialización en la Ecología, y otras muchas regulaciones de carácter social y económico, de modo que el intervencionismo estatal, a través de estas agencias de control social formal, es cada vez mayor.

Sin embargo, pudiera decirse, que el Derecho Administrativo Sancionador, en cierta manera nace auto flagelado, pues de una parte, sus disposiciones son el fruto de las decisiones de las instancias ejecutivas del Estado, impulsadas por las urgencias de la práctica gubernativa, con ignorancia de una concepción de sistema en su normativa, en muchos casos haciendo dejación de su articulación con los principios generales del Derecho y del Ordenamiento jurídico; y en otro sentido por su recurrencia al Derecho Penal para servirse de sus instituciones, reglas y principios, sin antes haberlos matizado y adecuado a sus requerimientos propios, y lo peor, sin hacerlos preceptivamente suyos.

Esta gama de razones ha dejado su huella epistemológica en el curso de la evolución de esta materia, y ha propiciado diversas definiciones conceptuales sobre la misma, desde los que la han considerado una rama autónoma y la han denominado Derecho Penal Administrativo (Teorías de Otto Mayer y James Goldschmidt), los que la ubican como un Derecho especial o de excepción, que se sirve de los mismos principios del Derecho Penal (Enrique Aftalión), Los que la consideran un Derecho ramal legislativo, que debe articularse al sector jurídico de cada una de las ramas que regula (Juan Vega Vega), y otras muchas definiciones que no es dable mencionar en tan apretado espacio, hasta llegar a la más reciente de “Derecho Administrativo Sancionador” (García de Enterría, Nieto A., Parada R., Carretero P., etc), que considero congruente con el lugar que ocupa, al menos por ahora, esta parte del Derecho dentro del Ordenamiento Jurídico.

A partir de esta última definición, el ejercicio de la potestad administrativa sancionadora es considerada como parte de las funciones de la Administración Pública, por lo que las normas que la regulan (el Derecho Administrativo Sancionador), se insertan en el campo del Derecho Administrativo, y se deben nutrir de los principios y reglas que lo informan, desde su matriz constitucional y del Derecho Público Estatal, (al que también concurre a su vez el Derecho Penal), del que podrá igualmente informarse para el desarrollo de las instituciones, y reglas que resulten útiles y adecuadas a su actividad.

Pareciera que al fin se logra encausar por la Doctrina la interrelación de esta materia con las que le son afines dentro del Ordenamiento Jurídico, más la realidad se encarga de afirmar lo contrario: a partir de las oscilaciones legislativas que tipifican supuestos de hechos que pueden tener un tratamiento administrativo o penal, sujetos a determinadas circunstancias a valorar por los operadores de los sistemas represivos, que no siempre resultan funcionarios capaces para responder a estas exigencias, ni cuentan con regulaciones inequívocas que rijan el procedimiento en vía administrativa.

Son precisamente estas situaciones conflictivas, las que pueden dar lugar a que se vulnere el principio non bis in ídem, cuando exista la triple identidad exigida, con las consecuentes afectaciones para el autor del hecho.

La razón fundamental por la que centré mi investigación en el problema de la colisión de normas (penales y administrativas), tiene su punto de partida en investigaciones realizadas con anterioridad sobre el funcionamiento del Sistema Contravencional en mi país, a través de las cuales pude percatarme de la ausencia de instrumentación jurídica para dar tratamiento legal al concurso aparente de leyes (penales y administrativas); así como para restituir la legalidad en los casos de duplicidad de sanciones y quebrantamiento del principio non bis in ídem.

Esta situación se ha agudizado debido al incremento que en los últimos años se ha observado en las regulaciones represivas de carácter administrativo, a lo que hay que añadir, que por razones de política criminal, existe un campo en retirada de la frontera de lo punible en base al “principio de mínima intervención penal”, en el que se ubican figuras de ilícitos que pueden tener un tratamiento penal o administrativo, en dependencia de determinadas circunstancias, sin que haya un desarrollo institucional semejante, que viabilice su aplicación, con las debidas garantías sustantivas y procesales.

Nuestro Ordenamiento Jurídico no escapa a estas anomalías, de modo que también registra múltiples tipicidades de ilícitos en una misma rama, y en ramas diferentes, dejando la vía expedita para que se produzca la violación del principio non bis in ídem, cuestión ésta de difícil solución por la práctica jurídica, dada la ausencia de instrumentación legal prevista para su tratamiento, que puede ser de hecho resuelta por los correspondientes operadores de forma casuística y heterogénea.

El campo de este estudio lo he enmarcado en el ámbito penal y administrativo, pero he excluido de la esfera administrativa lo concerniente al régimen disciplinario de los agentes de la Administración pública, por tratarse de regulaciones que en general soportan el bis in ídem, lo cual extrapola el conjunto de objetivos que nos hemos trazado con esta investigación.

Para realizar este trabajo, he utilizado el método de investigación teórico doctrinal en relación con el material bibliográfico consultado; y el método dogmático lógico abstracto para el análisis de la Legislación.

Los objetivos que persigo están dirigidos a obtener información doctrinal, y del Derecho Comparado español, que me permitan valorar los problemas de nuestro Derecho Administrativo Sancionador desde una práctica jurisprudencial más experimentada, especialmente en lo relativo a la aplicación del principio que me ocupa, y sus soluciones legales.

Puedo decir que en mi país confronté serias dificultades con el material bibliográfico, pues sobre Derecho Administrativo Sancionador no existen antecedentes doctrinales en Cuba, ni ha sido objeto de interés antes por el sector académico. Además el tema específico escogido es sumamente técnico y procedimental, y en este sentido tenemos como límite la carencia de Jurisprudencia constitucional; pero para colmar todo esto, hay que agregar el hecho de que la Administración no está sujeta a Jurisdicción alguna para hacer uso de su potestad sancionadora, por lo que tampoco los Tribunales Ordinarios aportan Jurisprudencia sobre el tema.

Esta situación bibliográfica tuvo solución durante la estancia en Valencia, donde he tenido la oportunidad de consultar textos actualizados sobre la materia, y dar conclusión a mi trabajo.