BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

FUNDAMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN URBANO-REGIONAL

Andrés E. Miguel Velasco, Pedro Maldonado Cruz y Julio Cesar Torres Valdez




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CAPÍTULO VIII

EL DIAGNÓSTICO DEL PLAN

8.1 CONCEPTOS BÁSICOS

En tanto que el análisis del “contexto” está encaminado a lograr la “descripción” de la problemática y de la zona de estudio, el diagnóstico está enfocado a explicar la situación actual de la problemática del plan, determinando las posibles causas y efectos que involucra la problemática, es decir, trata de explicar lo que se considera está sucediendo en el área de estudio en relación a la problemática considerada.

El diagnóstico es una de las etapas básicas en la formulación del plan, y consiste en establecer las relaciones causa-efecto que permiten explicar el porqué de las diferencias detectadas y por este medio identificar sobre que actuar para corregir o mejorar la funcionalidad del sistema a planificar. Por lo que se refiere a los objetivos de desarrollo, la intención del diagnóstico es indagar qué bases objetivas existen para su logro así como la identificación de los obstáculos que deben salvarse.

El diagnóstico en la planeación consiste en la identificación de problemas o necesidades, destacando las posibles causas que determinan ese problema o las razones que contribuyen a la presencia de una necesidad. Operativamente el diagnóstico consiste en recolectar, clasificar, comparar y evaluar los datos de las variables e indicadores que caracterizan a la problemática considerada en el Plan, así como aquellos con los que interactúan en el contexto social.

Para llevar a cabo un diagnóstico se supone el reconocimiento de las dimensiones en las que se desarrollará el mismo:

1) Cuáles son los problemas del entorno analizado.

2) Los síntomas y grado en que los problemas afectan a la sociedad.

3) Al tipo y número de recursos humanos y materiales con los que cuenta la organización para desarrollar sus funciones; y

4) A la congruencia, eficacia y eficiencia con que la organización realiza las tareas y servicios que la sociedad le asigne.

5) Las tendencias, y de ser posible, visualizar las soluciones operativas, de corto, mediano y largo plazo relacionadas con los problemas considerados.

Las modalidades del diagnóstico son:

 Diagnóstico parcial: cuando se atiende una parte del problema o de la problemática.

 Diagnóstico integral: cuando se atienden todos los aspectos del problema o de la problemática.

 Diagnóstico simple: cuando se aborda el problema desde la perspectiva de una causa o variable controlable.

 Diagnóstico complejo: cuando el problema o problemática se aborda como multicausal, multifuncional y multidisciplinario.

 Diagnóstico tipo normativo: cuando se consideran como las causas de los problemas los aspectos normativos, de leyes, reglamentos o administración de las organizaciones, ciudades o regiones.

 Diagnóstico tipo estratégico: cuando se considera que las causas y soluciones de los problemas o de la problemática del plan se encuentra en la innovación, los cambios o determinados aspectos esenciales de las organizaciones, ciudades o regiones.

En el esquema No. I se indica el procedimiento que liga el diagnóstico con los antecedentes, concretamente la problemática, y otras etapas subsecuentes del Plan como la prospectiva, pues no es una actividad aislada del Plan.

Asimismo, el diagnóstico es una etapa de la planificación que puede realizarse de diversas maneras (ver el esquema No. II), pero cualesquiera que sea el camino seleccionado, no debe perderse de vista que el diagnóstico es una actividad orientada a poner en claro los problemas verdaderamente relevantes del plan, así como sus causas y consecuencias.

Esquema No. II. Las rutas de la elaboración del diagnóstico

De manera particular, puede sintetizarse que existen dos tipos de diagnóstico fundamentales, los que se ligan o son resultado de los tipos de planeación predominantes en la actualidad: la planeación normativa y la planeación estratégica (esquema No. III).

Esquema No. III Los tipos de Diagnóstico predominantes

Otra forma de realizar el diagnóstico es la que deriva de la propuesta de la aplicación de la metodología de la complejidad en la planeación del desarrollo es que las “políticas públicas” no sólo generan aspectos favorables, sino que también pueden sincronizarse con los ECOS o aspectos desfavorables de las regiones, es decir, las políticas públicas no sólo generan bienestar económico o social, sino que también pueden sincronizarse con los atractores y activadores de desórdenes. En sí misma, las políticas públicas pueden convertirse en un activador de caos cuando se aplica de manera espontánea, sin una orientación de mediano o largo plazos.

De manera específica, la aplicación de la metodología de análisis de los conflictos puede incidir en el “diagnóstico” y en el “modelo” a adoptar en el proceso de planificación, en el sentido de reconocer los desórdenes o problemas que afectan las regiones y ciudades (embotellamientos de tráfico, descargas de aguas residuales, tiraderos a cielo abierto, etcétera), partiendo de la premisa que el desarrollo no sólo genera aspectos favorables sino que también puede sincronizarse a los aspectos desfavorables, y que ambos deben ser tomados en cuenta si se quiere impulsar el “desarrollo armónico” para la región. Posteriormente, la incidencia es de manera directa en las “estrategias” y los “programas” que materializan el plan, algunos de los cuales francamente deben estar orientados al combate de los desórdenes. El esquema no.8.1 muestra esta intervención.

En resumen, la metodología de la complejidad, a través del diagnóstico de los problemas o conflictos puede contribuir a hacer más efectivas las políticas públicas, y específicamente los planes y programas de desarrollo, para mejorar las condiciones de bienestar, sostenibilidad y armonía de la región, es decir, para alcanzar la “geoarmonía” de la región.

8.2 PROCESO DE ELABORACIÓN DEL DIAGNÓSTICO CAUSAL (CAUSA-EFECTO)

Un proceso común durante la elaboración del diagnóstico es seguir las etapas indicadas:

Etapa a: análisis de la problemática y detección de los problemas o conflictos fundamentales

En esta etapa se busca detectar:

o Definición de los subsistemas de importancia en el Plan.

o Descripción de la problemática.

Para realizar esta fase se recomienda descomponer el contexto del plan en susbsistemas utilizando las concepciones de la “Teoría General de sistemas”, según las concepciones indicadas a continuación.

a) Concepción de caja negra:

Se concibe al objeto o sistema como una estructura encargada de un proceso de transformación, para la cual se requieren ciertos insumos, y del cual se obtienen ciertos productos. Se ubica al objeto en relación con su medio ambiente, lo cual permite comprender el aspecto global antes de entrar en detalles. Se intenta responder a cuestiones como: ¿qué se busca?, ¿por qué?, ¿qué afecta?, ¿cómo afecta?

b) Concepción funcional:

Se conceptualiza el sistema como el conjunto de actividades organizadas que permiten cumplir con la función del sistema, donde se incluyen enlaces que corresponden a relaciones de dependencia entre actividades o flujos de información materiales, financieros, etc. Se realiza conforme a lo que se considera lógicamente necesario para cumplir la función y no a lo que ocurre en la realidad, ya que el propósito es que sirva para confrontarlo con lo que sucede en ésta, para detectar las disfunciones que existen. En una primera etapa se establecen solo las tareas de carácter general, dejando los detalles para etapas posteriores, en las que, de acuerdo con el problema planteado, puede requerirse que algunas actividades se lleven a un nivel de desagregación mayor, es decir que se destapen aquellas actividades en las que se han detectado problemas.

c) Concepción estructural:

Esta parte de que un sistema es un conjunto de elementos interconectados que forman una integridad. Y consiste en lo siguiente:

• Identificar las partes o componentes del sistema

• Establecer las propiedades de las partes.

• Identificar las relaciones entre partes.

Este forma de analizar los sistemas es muy útil para definir los diagramas causales de la problemática considerada.

En la elaboración del diagnóstico conviene tener muy clara la problemática y los problemas que se analizan. Es importante tener en mente que, cuando se trata con problemas, lo que se aprecia son sus efectos “síntomas” y las reacciones que estos provocan en las personas involucradas – insatisfacción, perplejidad, apuro, etc. Puede decirse que:

Ø Problema.- Son aquellas situaciones que se presentan en la dirección o gestión de un sistema como una discrepancia entre lo que se tiene y lo que se desea.

Ø Problemática.- Es el conjunto de problemas, o manifestaciones del problema (efecto, síntomas, reacciones como insatisfacción, perplejidad, apuro, etc.).

Los problemas se clasifican en:

Ø Los estructurados (teóricos).- Son utilizados para explicar teorías; o también son explicados a partir de teorías o metodologías comprobadas.

Ø Los no estructurados (empíricos).- Son destacados a partir de molestias, conflictos o desórdenes de la realidad.

En los problemas “Estructurados” existen complicaciones recurrentes con una estructura particular que, una vez reconocida, hace posible la elaboración de técnicas que pueden aplicarse a cualquier problema con esta forma, sin importar el contenido especifico. En los problemas “No Estructurados” se detecta una situación problemática, en la cual es difícil establecer los objetivos, la situación actual y prevista, y los medios para resolverla. En los primeros se trata de problemas ordinarios y cotidianos, en los segundos la complejidad de saber el origen hacen que sea difícil resolverlos. En la actualidad se está dando un fenómeno, en los que los problemas que eran estructurados se están convirtiendo (o lo estamos convirtiendo) en no estructurados.

También los problemas se pueden caracterizar como:

Ø Operacionales.- Estos se presentan en la operación de un sistema existente.

Ø De planeación.- Surgen cuando se va a crear un sistema.

En lo general, los problemas presentan características como:

Ø Complejidad.- Existe un fuerte vínculo entre varios problemas, mismos que se interrelacionan entre sus elementos.

Ø Incertidumbre.- Los problemas existen en un ambiente en constante movimiento, lo que impide precisar objetivos y situaciones actual, además de existir una incertidumbre del futuro.

Ø Ambigüedad.- No existe solo una forma correcta de ver el problema, ya que pueden existir dos o más personas con experiencia y diferente profesión, cada una verá el problema desde el punto de vista que considere importante respecto a su perfil.

Ø Confusión entre problema y síntoma.- Las soluciones muchas veces van dirigidas a atacar síntomas y no el problema que es lo más importante.

La otra característica que es necesario tomar en cuenta es la de tiempo y espacio, los problemas existentes en un tiempo pasado solo pueden servir de referencia a los problemas actuales, los que no se solucionarán de la misma manera que los que los antecedieron, ya que las características, leyes, situación financiera y política son distintas. En el caso del espacio, los problemas y soluciones que se den en un país no podrán ser aplicadas mecánicamente a otro país, esto en función a lo anterior y a la cultura de cada país.

Etapa B : investigación de los problemas clave

En esta etapa se busca detectar:

o Conocimiento teórico y empírico de la situación actual

o Construcción del objeto de estudio

o Investigación del estado actual

o Obtención de datos históricos

o Elaboración de escenarios de tendencias

En esta etapa se debe reconocer que la recopilación y procesamiento de información es tal vez la actividad que mayor cantidad de recursos humanos y materiales requiere. Por esto es recomendable evitar desperdicios de tiempo y recursos, definiendo de inicio el objetivo del plan (su delimitación). Por ello para formular conjeturas se sugiere hacer explícitos los aspectos siguientes:

o Qué información se requiere

o A partir de cuándo se requiere

o Qué conjetura se busca comprobar con esta información

o Qué preguntas específicas deberán contestarse al terminar el proceso

o Qué tipos de indicadores se pretende obtener con la información

o Cuáles son las fuentes posibles de información

o Qué procesamiento requiere la información

Así también el proceso de obtención y análisis de información dentro de esta etapa se relaciona con tres sub-etapas:

o Investigación del estado actual.

o Obtención de datos históricos.

o Elaboración de escenarios exploratorios.

Ejemplo de estimación de datos históricos:

Utilizando información cuantitativa: Se trata de estimar el número de vehículos que han circulado a lo largo de los años en una población X, para posteriormente efectuar los cálculos de las tendencias futuras:

Vehículos (Miles)

AÑOS Año Mes Día Hora

1985 65000 5,417 178 15

1990 68000 5,667 186 16

1995 69200 5,767 190 16

2000 81400 6,783 223 19

Tasa (%)(85-2000) 1.51 1.51 1.51 1.51

Tasa (%)(85-90) 0.91 0.91 0.91 0.91

Tasa (%)(90-95) 0.35 0.35 0.35 0.35

Tasa (%)(95-2000) 3.30 3.30 3.30 3.30

El comportamiento de las tasas de crecimiento es el indicado a continuación:

Deduciendo la información cualitativa de la información histórica: Según la tendencia de las tasas de crecimiento, el número de vehículos se ha incrementado notablemente, estando en el último quinquenio por arriba de la media histórica, lo cual nos indica que el número de vehículos puede incrementarse notablemente en los próximos años. Las consecuencias de esta situación pueden esquematizarse de la siguiente manera:

Etapa C: evaluación y análisis causal

o Evaluación.

o Análisis causal.

o Formulación de las tendencias.

Los elementos que deben tomarse en cuenta para la elección de métodos y técnicas para determinar las causas y los efectos son:

o El propósito que se pretende alcanzar.

o Las características de las variables inmersas en el problema.

o Las posibilidades de acceso a la información relevante.

o El costo inherente a la captación de la información.

o La cantidad y calidad de recursos humanos con que se cuenta para realizar las proyecciones.

Algunas técnicas comúnmente utilizadas en la elaboración de esta etapa son:

1) Cadena causa-efecto

2) Diagrama causa-efecto

3) Identificación subjetiva de problemas

4) Técnica TKJ

5) Técnicas de simulación.

De manera particular, la utilidad de las cadenas causa-efecto para formular un problema es que un efecto tiene varias causas y que un efecto se convierte en causa de otro efecto, por lo que deben identificarse más que relaciones unitarias, las cadenas causa-efecto que permitan comprender y explicar la situación. Al no detectar las causas, se corre el riesgo de no atacar el origen del problema, dando posibilidad a que surjan nuevos problemas o a que el existente siga avanzando.

El análisis de causa-efecto puede conducir a la formulación de los “círculos virtuosos” de las causas que favorecen el plan; y de los “círculos viciosos”, que son las cadenas causales que oponen más obstáculos a la realización del plan. Un “círculo virtuoso” es el encadenamiento de aspectos positivos (fortalezas y oportunidades) que posee el plan. Esquemáticamente se pueden representar por el signo más (+). Un “círculo vicioso” es el encadenamiento de aspectos negativos (debilidades y amenazas) que posee el plan. Esquemáticamente se pueden representar por el signo menos (-).

Esquema de un “círculo vicioso” del Plan

El diagnóstico permite a los planificadores deducir cuales pueden ser las tendencias más probables del análisis realizado, las cuales se analizan más detalladamente en la “prospectiva del plan.

8.3 PROCESO DE ELABORACIÓN DEL DIAGNÓSTICO ESTRATÉGICO

Lo anterior se puede complementar con el diagnóstico FODAs de la planeación estratégica. Utilizando información de campo (del contexto) del plan, se tratad de destacar: las Fortalezas y Oportunidades derivan de los “círculos virtuosos”; y las Debilidades y Amenazas de los “círculos viciosos”.

Para la “planeación estratégica” la problemática se orienta a la definición de las tendencias del contexto analizado. Al respecto, se entiende por:

o Fortalezas: aquellas características propias del medio ambiente del plan, que faciliten o favorecen la realización de los objetivos organizacionales. En ocasiones, en una ciudad son los edificios, vehículos, infraestructura en general, personal con que se cuenta, etcétera.

o Oportunidades: Son aquellas situaciones que se presentan en el entorno del plan y que podrían favorecer el logro de los objetivos organizacionales.

o Debilidades: Son aquellas características propias del medio ambiente del plan, y que constituyen obstáculos o carencias internas que dificultan el logro de los objetivos organizacionales.

o Amenazas: Son aquellas situaciones que se presentan en el medio ambiente del plan y que podrían afectar negativamente las posibilidades de logro de los objetivos organizacionales.

Se considera que las “fortalezas” y “debilidades” forman parte del contexto interno del plan, en tanto que las “oportunidades” y “amenazas” constituyen elementos del contexto externo del plan. En las etapas subsecuentes del plan se supone que las fortalezas y oportunidades son para ser aprovechadas y validadas; en tanto que las debilidades y amenazas para ser prevenidas y combatidas. El esquema IV resume las características de este tipo de Diagnóstico.

Esquema No. IV. El diagnóstico estratégico

FACTORES INTERNOS

Controlables FACTORES EXTERNOS

No Controlables

FORTALEZAS

OPORTUNIDADES

DEBILIDADES

AMENAZAS

FACTORES INTERNOS

Controlables FACTORES EXTERNOS

No Controlables

En la medida de lo posible, todos los aspectos considerados, tanto en el diagnóstico de causalidad, como en el diagnóstico FODAs, tratar de mapearlo.

I. GUÍA DE LECTURA

1. ¿Qué es el diagnóstico del Plan?.

2. ¿Cuál es el papel de los desórdenes y el caos en la formulación del diagnóstico?

3. Explique las diversas modalidades del diagnóstico.

4. ¿Qué diferencia existe entre problema y problemática?.

5. ¿Cómo se clasifican los problemas?, ¿Cuáles son las características de los problemas?

6. ¿Cuál es la utilidad de las cadenas causa-efecto para formular un problema?

7. ¿Cuál es la diferencia entre problemas estructurados y no estructurados?

8. Describa el proceso de elaboración del diagnóstico.

9. Mencione algunas técnicas comúnmente utilizadas en la elaboración de un plan.

10. Explique las tres formas básicas para la construcción del objeto de estudio empleadas en la teoría general de sistemas.

11. ¿Cómo se define una fortaleza, una oportunidad, una debilidad y una amenaza en una región o en una ciudad?, ¿cómo puede aplicarse este tipo de análisis a la región o la ciudad?.

12. Comente el proceso de elaboración del diagnóstico en la planeación estratégica.

13. Realice las actividades de discusión y síntesis correspondientes al capítulo.

II. EJERCICIOS SOBRE LOS MÉTODOS DE PLANIFICACIÓN URBANO-REGIONAL

EJERCICIO I. Realice la propuesta del contenido del Diagnóstico de su Plan.

EJERCICIO II. Realice la parte (o partes) del Capítulo correspondiente (s) al “Formato de Plan”.

III. EJERCICIO DE REALIZACION DEL DIAGRAMA ORGANIZADOR

Realice el diagrama organizador* de los temas correspondientes a la unidad que ahora culmina.

*Diagrama organizador.- El diagrama organizador permite rescatar los aspectos más importantes de un texto e interrelacionarlos entre sí con el fin de obtener la estructuración del contenido que se estudia.

Un diagrama organizador es una estructura gráfica elaborada con líneas, cuadros, círculos, flechas, dibujos, símbolos y palabras que tiene como fin explicar la estructuración o el cómo está conformado un texto.

Por ejemplo, para elaborar un diagrama organizador coloca en el centro del diagrama la idea central de la lectura y, con las ideas secundarias ve construyendo figuras que muestren cuál es la relación entre esas ideas y la idea central. Esas figuras pueden ser rectángulos o círculos en los que irás escribiendo los conceptos con los que se conecta la idea central. Puedes ayudarte con flechas indicativas.

IV. ACTIVIDAD DE DISCUSIÓN Y SÍNTESIS

La interacción constituye el eje vertebral de esta actividad. Aquí se rescata la posibilidad de, en grupo, reestructurar el conocimiento obtenido en las actividades realizadas en la unidad. El papel del profesor es ser un organizador de la discusión, de manera que ésta no se desvíe de sus objetivos. La importancia de estas actividades radica en la idea de que todos pueden aprender de todos, a partir de una adecuada estructuración de la información.

Los equipos se conformarán con no más de cinco integrantes y de acuerdo con las afinidades de los integrantes del grupo. Las sesiones de discusión programadas deberán atender a la finalidad acordada, la cual se deberá cubrir cabalmente. Se realizará de la siguiente manera:

13. Cada uno de los integrantes del equipo formulará (propondrá) al menos una pregunta sobre el tema considerado al resto del equipo. La pregunta deber ser libre (dudas, críticas, reflexiones, comparaciones, etc.).

14. Posteriormente se procede a comentar (discutir) las preguntas formuladas.

15. Se elabora una síntesis** de la discusión correspondiente, la cual se dará a conocer al grupo.

16. Finalmente, el grupo elabora una síntesis** general de las discusiones de los equipos.

**Actividades de síntesis.- En éstas, el alumno deberá concretar el aprendizaje de su trabajo académico como las respuestas a las preguntada planteadas a lo largo del desarrollo de los diferentes temas, intentando reflejar un nivel concreción por escrito o a nivel de reflexión de su desempeño en el tratamiento de los temas abordados.


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