BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

FUNDAMENTOS DE LA PLANIFICACIÓN URBANO-REGIONAL

Andrés E. Miguel Velasco, Pedro Maldonado Cruz y Julio Cesar Torres Valdez




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PRIMERA PARTE

CONCEPTOS BÁSICOS

CAPÍTULO I

EL DESARROLLO URBANO-REGIONAL Y LA PLANIFICACIÓN

1.1 EL CONCEPTO DE DESARROLLO

Se entiende por desarrollo urbano-regional el proceso de mejora del bienestar y la calidad de vida que beneficia a determinadas partes de un país, las cuales reciben el nombre de “regiones” y “ciudades”. Según la ONU, es el proceso de desarrollo nacional en escala regional, que abarca las características económicas, sociales y físicas del cambio en una zona durante un período de tiempo más largo.

Los participantes de un proceso de desarrollo regional (gobierno, empresas, instituciones, hogares y personas) se influyen mutuamente al realizar múltiples actividades económicas, sociales y culturales. Por lo tanto, el desarrollo regional se considera como un proceso amplio, que abarca actividades económicas, sociales, culturales, políticas y ambientales.

La importancia del enfoque urbano-regional para los países en desarrollo se debe a varias razones. Todas ellas están relacionadas con algunas cuestiones y problemas básicos que se plantean a estos países cuando tratan de lograr un mayor ingreso y un nivel de vida más elevado. Los motivos más importantes son:

1. En el territorio de los países en desarrollo suelen existir grandes diferencias respecto de la explotación espacial de los recursos naturales conocidos, las posibilidades de los habitantes con sus características sociales y culturales, el nivel del ingreso, el índice de urbanización y la actividad económica (especialmente en agricultura o en inversiones de capital general en obras sociales).

2. En muchos países en desarrollo, la característica predominante es la pobreza de las masas, unida a un gran desempleo y subempleo entre sus habitantes.

3. Como condición previa para el desarrollo acelerado, los países en desarrollo deben establecer cierto nivel de infraestructura.

4. En algunos países en desarrollo existe una abundante emigración hacia las principales zonas urbanas.

5. La problemática ambiental se ha acrecentado en las diversas regiones del mundo, debido al elevado crecimiento poblacional y al cambio climático que afecta el uso de los recursos naturales, algunos de los cuales son cada vez más escasos como el agua y los hidrocarburos.

Desde el punto de vista social, se ha reconocido que el desarrollo es el proceso que favorece la creación de riqueza económica y de todo tipo, y transformar ésta en bienestar social. En la práctica, los especialistas consideran que el “desarrollo” mide el proceso de mejoramiento de las condiciones económicas y de bienestar de la población de las ciudades y regiones. El “bienestar” se refiere al nivel alcanzado en la satisfacción de las necesidades básicas fundamentales de la sociedad, que se expresan en los niveles de educación, salud, alimentación, seguridad social, vivienda, desarrollo urbano y medio ambiente (SHCP 2001). En el sentido señalado, la creación de riqueza económica por la vía del “crecimiento económico” puede considerarse una condición necesaria pero no suficiente para lograr el desarrollo, pues si tal riqueza no se refleja en la mejora de la calidad de vida de la población pierde su razón de ser. El “crecimiento económico” es utilizado como indicador del desarrollo, y se mide a través del producto interno bruto (PIB) per cápita, el cual es un promedio que se obtiene de dividir el PIB (es decir, el total de bienes y servicios producidos por una sociedad o región en un periodo de un año) entre la población total.

Asociado al concepto de desarrollo se encuentran los de la “pobreza” y la “marginación”, los cuales tratan de caracterizar a aquellos grupos que han quedado al margen de los beneficios del desarrollo nacional y de los beneficios de la riqueza generada, pero no necesariamente al margen de la generación de esa riqueza ni mucho menos de las condiciones que la hacen posible (Coplamar 1985: 22; Conapo 1995, Digepo 1995). De esta manera, puede decirse que condiciones necesarias para el desarrollo regional lo son el mayor crecimiento económico, el mayor bienestar y la menor o nula marginación de la región, en otras palabras, el desarrollo implica la eliminación de la pobreza a través de la creación de riqueza económica y bienestar social.

Debido a que en los últimos tiempos se ha confirmado que el poseer una mayor cantidad de bienes materiales no necesariamente provee una mayor felicidad humana, cuestión que se comprueba tanto en los países y regiones llamadas desarrolladas como en vías de desarrollo, desde 1990 la ONU ha sugerido que el desarrollo debe valorarse a través del impulso al “desarrollo sustentable”, definido como aquel que satisface las necesidades de recursos de las generaciones presentes sin comprometer la sobrevivencia de las generaciones futuras; y actualmente el “desarrollo humano”, el cual puede ser definido como el proceso de ampliación de las posibilidades de elección de las personas, y la capacidad de un individuo o una comunidad para contar con un ingreso económico decoroso, a la vez que con la existencia de condiciones suficientes para una vida creativa.

En nuestros días, existe una preocupación cada vez más creciente por lograr un “desarrollo equitativo o no vulnerable”, éste se refiere a la necesidad permanente de elevar la calidad de vida evitando los sucesos caóticos que permanentemente aquejan a las sociedades actuales como el cambio climático. Por ejemplo, es sabido que situaciones poco agradables que acongojan a los “países desarrollados”, donde cada vez con mayor frecuencia ocurre que los niños participan de la violencia social, es un hecho cotidiano la desintegración familiar, la pornografía, el vandalismo juvenil, el incremento de la afición a las drogas y el narcotráfico en las calles de la ciudades. En muchas regiones y ciudades pobres y ricas la inseguridad también se manifiesta en la contaminación ambiental y el temor al impacto de las catástrofes naturales (huracanes, sismos, incendios), etcétera. También se ha vuelto una preocupación creciente la falta de participación de la gente ocasionada por el proceso global, cuyas decisiones se generan en contextos ajenos a las personas y las regiones, y en oposición se propone el “desarrollo local”, el cual puede considerarse un esquema de participación para promover estrategias y mecanismos para la satisfacción de las necesidades básicas de la población, una metodología que promueve la intervención de todos los actores sociales trabajando por un sólo objetivo: desarrollar el recurso humano para que, como sujeto activo, sea protagonista de los cambios que la sociedad requiere.

Debe quedar claro que el desarrollo no es tanto un fin en sí mismo, sino básicamente un medio o instrumento conceptual para comparar, para indagar el beneficio que los cambios o avances sociales y regionales llevan aparejados en las regiones y ciudades, para los grupos sociales y las personas, todo en armonía con el medio ambiente.

1.2 LOS TIPOS DE DESARROLLO

El concepto de desarrollo adquiere en la práctica una serie de connotaciones tales como “desarrollo económico”, “desarrollo social”, “desarrollo endógeno”, “desarrollo local”, “desarrollo sustentable”, etc., pues en la realidad el proceso de desarrollo es complejo: posee múltiples determinaciones y expresiones, no es un “proceso puro”. La “etiqueta” que siempre lo acompaña, debe indicar el aspecto que se está priorizando para impulsar el bienestar, no debe confundir, ni producir la impresión de que se trata de procesos totalmente diferentes, e incluso contradictorios. El planificador no debe perder de vista que el propósito de cualquier proceso debe ser la mejora del bienestar familiar, personal, de las ciudades y regiones, pues si no sucede lo anterior, el desarrollo será un proceso fallido. En resumen, cuando se dice “desarrollo económico”, se trata de impulsar el bienestar a través de la economía como medio: cuando la economía es el fin en si mismo, el desarrollo no es tal. Otros ejemplos, cuando se dice “desarrollo local”, se está indicando que el bienestar trata de ser impulsado a través de las organizaciones locales; o cuando se dice “desarrollo sustentable”, se está indicando que se trata de estimular el desarrollo por al menos tres vías: la economía, el cuidado del medio ambiente, e incidiendo directamente en el propio bienestar social. Y así sucesivamente, es decir, en la práctica existe más de una manera de impulsar el bienestar: en esto consiste el arte de planificar el desarrollo, es decir, en encontrar la vía más adecuada para impulsar el bienestar social.

1.3 EL DESARROLLO SUSTENTABLE EN LAS CIUDADES Y REGIONES

Una de las alternativas más recomendadas en la actualidad para mejorar la calidad de vida en las ciudades y regiones, es el “desarrollo sustentable”. En términos generales, éste posee varias definiciones. Las más comunes son:

• Informe Brundtland (1987):

el desarrollo sostenible (o desarrollo sustentable), es “aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer las necesidades de las futuras generaciones”.

• World Wildlife Fund (IUNC 1991):

“Desarrollo sustentable significa mejorar la calidad de vida mientras que viva dentro de la capacidad de carga que soporten los sistemas”.

• Internacional Council for Local Environmental Initiatives (ICLEI 1994):

“Desarrollo sustentable es proporcionar los servicios básicos ambientales, sociales y económicos a todos los residentes de una comunidad sin amenazar la viabilidad de la naturaleza, construyendo sistemas sociales cuestionándose cual es la dependencia al entregar estos servicios”.

• Schoonbrodt (1995):

La sustentabilidad debe incluir: Completamente el desarrollo económico, social, cultural y político. Derechos iguales para todos con la mejor calidad de vida de cada uno y todas las personas. Rechazo social, económico y político de exclusión. Control de la población y reducción de la basura. Placer por la vida en la ciudad, disminuyendo el “empezar con lo natural y ‘soñar’ ”.

• Wackernagel and Rees (1996):

“Desarrollo sustentable es la necesidad para la humanidad de vivir equitativamente dentro del entendimiento de la naturaleza”.

• Local Government Management Borrad UK (LGMB 1999):

“Desarrollo sustentable es reducir los niveles presente de consumo de la energía y los recursos que dependerán de generaciones futuras para proveerlos con recursos, absorber sus desechos y proveer condiciones de vida seguras y saludables.

• Novartis F (2004):

“Desarrollo sustentable envuelve programas en el desarrollo de las ciudades que directamente contribuyen a un mejoramiento en la calidad de vida del resto de la gente pobre”.

• World Business Council for Sustainable Development (2004):

“Los negocios sustentables requieren en la práctica “negocios lideres” que son como una catálisis para el cambio a través del desarrollo sustentable, y para promover los roles de la eco-eficiencia, innovación y cooperación a través del desarrollo sustentable”.

En resumen, en este modelo el bienestar trata de ser impulsado a través de los siguientes frentes:

Aplicado a la planificación, en este modelo de desarrollo los planes o proyectos deben ser:

1.4 LOS INDICADORES DEL DESARROLLO

Desde el punto de vista “técnico”, puede decirse que:

Desarrollo = más crecimiento económico, más bienestar social, mas preservación del medio ambiente, menos marginación, menos pobreza

Actualmente, el desarrollo se mide o evalúa por los “logros” o por las “carencias” de satisfactores (materiales y no materiales) que posean las regiones, las comunidades locales o los individuos residentes en ellas. En el primer caso, los indicadores toman en cuenta el ingreso disponible, así como la cantidad (porcentaje) de recursos naturales y servicios públicos (agua, drenaje, pavimentación, electricidad, educación, etcétera), que posean los espacios y personas analizados. En esta vertiente, en la actualidad se utilizan los índices cuantitativos de ingreso, desarrollo, bienestar, y desarrollo humano, y en menor medida el de calidad, nivel o estándar de vida. En el segundo caso, los indicadores fundamentalmente se basan en el faltante de ingresos, servicios públicos o recursos naturales escasos que posean los espacios y personas analizados; y en tal tenor los índices actualmente utilizados lo son los de marginación y de pobreza.

De manera concreta, el “índice de desarrollo” (ID) mide el proceso de mejoramiento de las condiciones económicas y de bienestar de la población de la región. Puede obtenerse de funciones como

ID = S(Xi – Xo)/Si

donde Xi: indicadores utilizados; Si: desviación estándar.

El “índice de bienestar” (IB) únicamente trata de medir el proceso de mejoramiento de las condiciones de servicios públicos básicos de la población de la región como la salud, vivienda, educación y alimentación. Puede obtenerse de funciones como la señalada a continuación:

IB = (S(Xi – Xo)2 / Si)1/2

El “índice de ingreso” mide las percepciones monetarias a través del producto interno bruto (PIB) per cápita, el cual es un promedio que se obtiene de dividir el PIB (es decir, el total de bienes y servicios producidos por una sociedad o región en un periodo de un año) entre la población total, es decir

PIB per cápita =PIB/ Población total

La “calidad o el nivel de vida” conceptualiza el “dominio del individuo sobre los recursos en forma de dinero, posesiones, conocimiento, energía mental y física, relaciones sociales, seguridad y otros por medio de los cuales el individuo puede controlar y dirigir concientemente sus condiciones de vida” (Erikson 1996: 107).

El ”índice de desarrollo humano” (IDH), se define como el proceso de ampliación de las posibilidades de elección de las personas (Feres 2001: 27). Se obtiene como el promedio simple de los indicadores Iij, es decir:

IDHj = 1/3*(I1j+I2j+I3j)

El “índice de marginación” trata de caracterizar a aquellos grupos que han quedado al margen de los beneficios del desarrollo nacional y de los beneficios de la riqueza generada, pero no necesariamente al margen de la generación de esa riqueza ni mucho menos de las condiciones que la hacen posible” (Coplamar 1985 :22). Puede obtenerse de funciones como la señalada a continuación:

IM = S Pi ((Xij – Xi) /Si)

El “índice de pobreza”: este concepto trata de valorar la “pobreza” de las personas, regiones, ciudades y/o países. La cuantificación de la misma se basa en tres enfoques para su estimación: necesidades básicas, ingreso y capacidades (Corredor 1999). El enfoque de “Necesidades Básicas” es considerado como un método directo de la medición de la pobreza. Identifica como pobres a todas aquellas personas cuyo consumo efectivo de bienes no permite satisfacer alguna necesidad básica (Feres y Mancero 2001b). Definidas éstas como una canasta de bienes materiales entre los que se cuentan: las condiciones de la vivienda, el acceso a servicios públicos, la asistencia escolar de los menores, el nivel educativo, la ocupación del jefe del hogar, entre otras.

Otro método es el del “Ingreso”, el cual es un método directo de medición de la pobreza, que examina el potencial de consumo de las familias a partir de su ingreso corriente. Este método supone que con el ingreso percibido las familias adquieren una combinación de bienes y servicios, que les permite maximizar su utilidad de acuerdo a sus preferencias. El “Método de Medición Integrada de la Pobreza” combina los dos métodos anteriores, identificando la satisfacción de algunas necesidades por NBI –especialmente aquellas cuyo acceso es a través de bienes públicos y/o semipúblicos- y el resto de ellas, a través de la LP, esto es, las necesidades cuya satisfacción deriva por el acceso a formas mercantiles de adquisición.

En cuanto a la medición de la pobreza a través de las “Capacidades”, Amartya Sen define la calidad de vida de una persona en términos de sus capacidades. Una capacidad es la habilidad o potencial para hacer o ser algo. Los funcionamientos pueden ser tan elementales como estar bien nutrido, tener buena salud, etc., o tan complejos como alcanzar la autodignidad o integrarse socialmente.

 

Por su parte, los indicadores del Desarrollo Sustentable son diversos. Pueden dividirse en indicadores de los factores, los problemas y las soluciones:

• Factores e infraestructura que deben tomarse en cuenta:

Recursos naturales; Aire; Suelo; Agua; Bienestar social; Viviendas; Agua potable; Electricidad; Pozo de agua; Pavimentación; Hospitales (salud); Iluminación; Energía solar; Clasificación de los desechos sólidos; Aprovechamiento de los desechos sólidos; Materia orgánica, Materia inorgánica; Fuente de agua (pozo, manantial); Río; Mar. ; Desarrollo económico: Centro comercial; Mercado; Agricultura; Comercio; Servicios; Turismo.

• Problemas que deben resolverse para lograr el desarrollo sustentable:

Ruido; Contaminación; Basura; Deforestación; Erosión; Sustancias contaminantes; Flora en peligro de extinción; Fauna en peligro de extinción; Escasez de recursos no renovables; Basurero al aire libre; Desaparición de áreas verdes; Tráfico vehicular; Accidentes de tránsito; Delincuencia; Desempleo; Pobreza; Marginación; Emigración.

• Soluciones que propone el desarrollo sustentable

Reciclaje; Reutilización; Reforestación; Áreas verdes; Vivero; Planta de tratamiento; Pavimentación ecológica;; Hospital; Relleno sanitario; Iluminación ecológica; Aprovechamiento de energía solar; Clasificación; Aprovechamiento; Aplicación de normas y reglamentos ambientales; Educación ambiental; Creación de unidades habitacionales ecológicas; Vivienda ecológica.

• El desarrollo sustentable propone utilizar en los hogares:

Focos ahorradores de energía, energías alternas como la solar (calentadores solares, alumbrado), sistemas de recolección de aguas pluviales, sistemas para el reuso de las aguas jabonosas, separación de los residuos sólidos, y hasta donde sea posible, consumir productos orgánicos, y más.

• Y en nuestros barrios y empresas promover, hasta donde sea posible:

Focos ahorradores de energía para el alumbrado público, sistemas de recolección de aguas pluviales (pozos de absorción, cisternas, represas), sistemas para el reuso de las aguas jabonosas, plantas de tratamiento de aguas residuales, separación de los residuos sólidos, y más.

El “índice de desarrollo sustentable” (IDS) también puede considerarse una medida de potenciación que indica que los individuos, cuando disponen de una serie de capacidades y oportunidades básicas, como son la de gozar de una vida larga y saludable; adquirir conocimientos, comunicarse y participar en la vida de la comunidad; disponer de los ingresos suficientes; y contar con un ambiente que les garantice disfrutar de un nivel de vida digno, están en condiciones de aprovechar otras muchas opciones. Por tal razón, el “desarrollo humano sustentable” puede evaluarse a través de la relación

IDS = 3/4IDH + 1/4a

donde IDH: índice de desarrollo humano normal, “a” es el “parámetro ambiental” representado por el consumo de agua, dado que este recurso natural puede considerarse como la clave de la sustentabilidad. Este parámetro ambiental “a” del desarrollo humano sustentable se propone como

a = (Qr-Qp)/(Qmax-Qmin)

donde “a” puede medirse como lts agua al día/persona; o mml de agua al año/persona (o algún otro parámetro como la cantidad de suelo, calidad del aire, etc.). En este caso Qr: cantidad de agua recibida por las personas en su región; Qp: valor de la cantidad mínima de agua propuesta para la región, cantidad promedio de agua recomendado por la ONU por persona, equivalente a 150 lts agua al día/persona (Howard 2003); Qmax: valor de la cantidad máxima de agua proporcionada en la región; Qmin: valor de la cantidad mínima de agua proporcionada en la región.

1.5 EL DESARROLLO Y LA PLANIFICACIÓN

La temática del desarrollo urbano-regional está muy relacionada con los temas del urbanismo y la planificación. Dentro de la “planificación” es importante organizar el territorio siguiendo determinadas directrices, que servirán para alcanzar las metas nacionales y regionales de desarrollo establecidas. En estas directrices se establecen las facetas de la política de desarrollo para determinadas partes del país, y pueden formularse en forma descriptiva general o con mayor precisión. Si revisten la forma de metas cuantitativas que deberán alcanzarse en un lapso previsto y describen los medios de lograr esas metas, el conjunto de directrices suele recibir el nombre de “Plan de Desarrollo”.

Se entiende por planificación urbano-regional el procedimiento o metodología útil para la toma de decisiones y para la acción cuando las personas, familias y organizaciones de una ciudad o región requieren tener un control adelantado de los hechos por ellos previstos. Uno de los resultados más famosos de la planificación es el plan. Cualesquiera que sea su forma, el plan no es más que una manera peculiar de expresar la política de desarrollo regional. Tales políticas se pueden aplicar mediante diversos instrumentos y métodos; (por ejemplo, subsidios, disposiciones crediticias o fiscales, inversiones públicas y reglamentos de zonificación). En esa gama de posibles instrumentos, se elegirán para aplicarlos los que permitan obtener más eficazmente los resultados previstos.

Una característica sobresaliente de los planes de desarrollo urbano-regionales es la coordinación en el espacio de las distintas actividades económicas y sociales del futuro. Esta característica peculiar diferencia a los planes de desarrollo urbano-regionales de los planes de desarrollo sectorial.

1.6 LOS BIENES PÚBLICOS Y LA PLANIFICACIÓN DE LAS CIUDADES Y REGIONES

Conviene recalcar que una característica de la planificación del desarrollo urbano-regional es que ésta puede enfocarse a dos tipos de bienes: los privados, pero preferentemente a los bienes públicos. Los primeros son aquellos que proveen la exclusividad de su posesión, uso y consumo a sus dueños.

En contraparte, los bienes públicos tienen dos características: ninguna persona tiene derechos exclusivos sobre su consumo (no exclusividad), y que una persona consuma ese bien no impide que otra persona también lo haga (no rivalidad). Un bien público puede ser creado o modificado por una política pública. Bajo estas circunstancias, es difícil evadir el problema del “oportunista” que goza de un bien sin pagar por él, lo cual es posible porque nadie puede ser privado de su consumo. El ejemplo clásico del bien público es la defensa nacional. Este bien no es rival porque el consumo de una persona no afecta la cantidad o la calidad del consumo de otra, y no hay exclusividad porque es imposible excluir a personas específicas de los beneficios del bien, incluso si se niegan a pagar por él. Es difícil encontrar ejemplos de bienes públicos puros, pero existen numerosos ejemplos de bienes cuasi públicos, bienes públicos impuros o bienes mixtos. Como ejemplo se pueden mencionar las playas, los parques (Roemer 2003: 77-78), y la infraestructura urbana. Un ejemplo significativo sobre bienes públicos en el campo de la cultura y las artes puede ser el de la arquitectura pública. Una vez que ha sido construido un edificio, podemos disfrutar el exterior, aunque no hayamos contribuido a pagar su construcción y no sea posible cobrar por disfrutarlo. Un bien público de trascendente relevancia en el sector cultural, que debiera ser tan “clásico” en la economía como el de la “defensa nacional”, es el relativo a la cultura mexicana: nuestros rituales, comidas, artesanías, costumbres, música popular, y nuestro patrimonio intangible en todas sus manifestaciones; sin duda alguna, son un bien público ejemplar (Roemer 2003: 89-90).

Debido a que a nadie se le puede obligar a pagar por recibir el privilegio de su consumo, el bien público no puede ser financiado de la misma manera que un bien privado. Así, el pago (pero no necesariamente la producción) debe estar a cargo del Estado, de ahí el término “bienes públicos” (Roemer 2003: 78); es decir, un bien público es financiado, en ocasiones para su producción, pero casi siempre para su operación, con recursos públicos provenientes de los impuestos de los ciudadanos.

La importancia de los bienes públicos para la planificación es que en ocasiones este tipo de bienes dan la impresión de que sobre ellos se puede actuar en cualquier momento y de cualquier manera, sin pedir permiso a nadie para su “manejo”. Por ejemplo, las mismas autoridades responsables del cuidado de este tipo de bienes muchas veces consideran que no existen obstáculos para emprender alguna obra pública. Un ejemplo lo puede ser la remodelación de un parque. Aparentemente, se puede disponer de la infraestructura y, por ejemplo, de los árboles del lugar sin tener objeción alguna. La sorpresa se da cuando los grupos ecologistas, o los ciudadanos en general, protestan por la destrucción de la flora urbana producto de la remodelación, y más adelante llegan las protestas de los historiadores, intelectuales, etcétera. A los planificadores se les recomienda que no emprendan obra alguna –así sea la remodelación de una pequeña banqueta— sin consultar a las autoridades respectivas acerca de los permisos, estudios y normas necesarios para la remodelación y construcción requerida.

Otro aspecto es el relativo al financiamiento de este tipo de bienes (pavimentación, infraestructura de drenaje, agua potable, alumbrado público, parques, etcétera); ya que cuando se requieren, los recursos para su financiamiento casi siempre son escasos: es necesario negociarlo con las autoridades respectivas, así como con los mismos ciudadanos que recibirán el beneficio inmediato de la obra pública, y en ocasiones, cuando se tiene suerte, se puede negociar el apoyo de la iniciativa privada. Los planificadores deben tener claro el costo de las obras a emprender, para poder elaborar o sugerir programas de financiamiento y pagos, de tal manera que los recursos financieros no sean el pretexto para su ejecución. Hoy en día se cuenta con mayores esquemas y posibilidades de financiamiento por parte de las cajas de ahorro y los bancos: los planificadores pueden recurrir a los expertos de estas instituciones para sugerir formas de financiamiento a la obra pública, de tal manera que para la ciudadanía y los gobiernos no resulte oneroso el emprender la realización de la obra pública requerida.

1.7 LAS DESIGUALDADES REGIONALES Y LA PLANIFICACIÓN

En el análisis regional, las desigualdades regionales son la manifestación en la cual las regiones de un país, sus ciudades, organizaciones y ciudadanos, tienen un acceso diferente, e incluso discriminatorio, a un nivel de desarrollo o una calidad de vida considerados adecuados para el momento histórico que se vive. Las desigualdades regionales de origen socioeconómico, y hoy en día ambiental, son producto de la interacción interregional y de acciones deliberadas de los ciudadanos, gobiernos y organizaciones, que ocasionan diferencias en el acceso a los bienes, servicios, infraestructura, bienestar, y por consiguiente a una calidad de vida similar para todas las regiones.

Las desigualdades regionales están hermanadas con la inequidad y los desequilibrios. La inequidad se manifiesta en la interacción entre regiones, o al interior de una misma región, es decir, puede ser inter o intraregional, y posee un fundamento de legalidad por basarse en acuerdos formales que garantizan un trato preferencial a ciertos actores sociales (ciudades, regiones u organizaciones) que originalmente tienen derechos y obligaciones iguales que los demás. La inequidad puede ser intangible inicialmente, e incluso manifestarse exclusivamente en el ámbito intraregional, pero tarde o temprano adquiere una expresión material que hace notorio la existencia de las desigualdades interrregionales.

Los desequilibrios regionales tienden a ser tangibles desde un inicio, y responden a las situaciones en las que la demanda y oferta de bienes, servicios, infraestructura y recursos naturales relacionados con el bienestar intrarregional no satisfacen a todos los ciudadanos; o una situación en la que los factores susceptibles de asegurar una calidad de vida óptima en la región están descompensados entre si de tal manera que tienden a generar situaciones económicas, sociales y ambientales inestables mientras no se corrijan. Al igual que sucede con la inequidad, los desequilibrios regionales tarde o temprano refuerzan las desigualdades regionales.

Entender las desigualdades regionales permite combatir el círculo vicioso que retroalimentan, basado en la pobreza, el desempleo, la emigración, el bajo bienestar, el detrimento medioambiental y el bajo crecimiento económico; en resumen, que ocasiona el deterioro de la calidad de vida de los habitantes de las regiones a través del conjunto de crisis, inestabilidad y conflictos que facilita. Las explicaciones clásicas de las desigualdades regionales se citan en el cuado No. I.

Cuadro No. I. Teorías clásicas de las desigualdades regionales

Teoría Fuente de la desigualdad

Ventajas comparativas de David Ricardo Diferenciación de costos: la desigualdad en la distribución de los recursos naturales, de la capacitación de la mano de obra, así como de la infraestructura, genera las DR.

Ventajas competitivas Diferencias de innovación, de nivel educativo, de tecnología entre sectores, empresas y regiones: la desigualdad crece conforme se generaliza el proceso de modernización tecnológica de algunas economías y empresas y se rezagan otras.

Hipótesis de Kuznets Crecimiento económico desigual: la desigualdad en la distribución del ingreso aumenta en las primeras etapas y disminuye en las últimas etapas del crecimiento económico.

Definición sectorial de Lydall Diferencias tecnológicas entre sectores: la desigualdad decrece conforme se generaliza el proceso de modernización tecnológica de la economía.

Teoría neoclásica Productividad marginal desigual de los factores: la desigualdad del ingreso está determinada por la productividad marginal de los factores y la intensidad con que se utilizan.

Teoría keynesiana Propensiones marginales a consumir diferentes: la desigualdad del ingreso está determinada por las diferentes propensiones marginales a consumir

Teoría marxista Apropiación desigual de los factores de la producción y la lucha de clases: las relaciones de producción son las que determinan el resultado de la desigualdad en la distribución del ingreso.

También se acepta que las desigualdades regionales se fundamentan en causas “intangibles”. En el cuadro No. II se resumen algunas explicaciones al respecto.

Cuadro No. II. Teorías de causas intangibles de las desigualdades regionales

Explicaciones sociales Fuente de la desigualdad

Históricas Las desigualdades son producto de los sucesos históricos de las regiones, en los cuales algunas han resultado ganadoras y otras perdedoras.

Culturales Las desigualdades son producto del comportamiento rutinario de los actores sociales, los cuales han aceptado la inequidad y la desigualdad como un hecho normal en las regiones y ciudades.

Políticas Las desigualdades son producto de los acuerdos entre grupos de poder económico y político, los cuales favorecen el desarrollo de determinadas empresas, sectores y regiones.

Administrativas Las desigualdades son resultado de las decisiones burocráticas basadas en normas, reglamentos y modos de actuar, los cuales favorecen el desarrollo de determinadas empresas, sectores y regiones.

Las causas intangibles de las desigualdades regionales confluyen en México en el concepto de “centralismo”, que en gran medida determina que unas regiones del país tiendan ser favorecidas con la distribución de los recursos públicos y privados. Este proceder genera ganadores y perdedores dentro y entre las regiones. Generalmente las ganancias se reflejan a favor de las zonas, organizaciones o personas que reciben un trato mejor en la dotación de infraestructura, servicios, inversiones, etc., que las regiones, organizaciones o personas que se van quedando rezagados de los beneficios del desarrollo y de una mejor calidad de vida.

En la actualidad predomina la explicación que afirma que el desarrollo se basa cada vez menos en las “ventajas comparativas” y más en las “ventajas competitivas”, las cuales se generan al interior de las empresas y las regiones que las cobijan (Rosales 1991), y que muchas veces son producto de la urgencia por contar con al menos una región competitiva en el contexto global, pudiendo esto ser una fuente adicional de desigualdades entre las regiones de un mismo país.

En general, la desigualdad es un aspecto predominante de las sociedades latinoamericanas, y de México en particular. Las desigualdades regionales pueden desacelerar el proceso general de desarrollo (Ferranti 2003: 2-6), y por eso un esfuerzo especial de la planificación es combatir su existencia para asegurar que todas las regiones tengan acceso a un nivel de vida satisfactorio.

1.8 FUNDAMENTOS LEGALES DE LA PLANEACIÓN

En México, la Ley de Planeación, en su artículo 33, determina que el Ejecutivo Federal podrá convenir con los gobiernos estatales, satisfaciendo las formalidades que en cada caso procedan, la coordinación que se requiera a efecto de que dichos gobiernos participen en la planeación nacional del desarrollo; coadyuven, en el ámbito de sus respectivas jurisdicciones, a la consecución de los objetivos de la planeación nacional y para que las acciones a realizarse por la federación y los estados sean planeadas de manera conjunta. En todos los casos se deberá considerar la participación que corresponda a los municipios.

En el artículo 34 de la misma ley se señala que el Ejecutivo puede convenir con los gobiernos de las entidades federativas.

Esta disposición constitucional ha sido desarrollada y especificada en la legislación secundaria de carácter federal que ya se ha venido describiendo, pero también se ha retomado en las constituciones locales y en la legislación de los estados, a efecto de introducir las bases legales de operación en los sistemas de coordinación con la federación y con sus municipios, aunque este proceso de adecuación legal ha sido más lento.

También existe un gran número de leyes, reglamentos y normas ambientales, económicas, de construcción, etcétera, que el planificador debe tomar en cuenta al realizar un plan y llevarlo a la práctica.

1.9 MODALIDADES DE LA PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO URBANO-REGIONAL

Con el transcurso de los años han ido apareciendo diversos tipos de actividades de planificación en las regiones y ciudades de los países en desarrollo. Comúnmente la planeación regional se encuentra a la par con:

La planificación suele hacerse a plazo medio

del desarrollo nacional (de 4 a 6 años )

La planificación económica con metas globales y sectoriales

regional macroplanificación

Diversas formas de de la ciudad, del campo,

Planificación Local de la comunidad y de la zona,

y urbana que insisten en los aspectos físicos,

técnico y también social del

desarrollo dentro de una

determinada localidad

(microplanificación )

Tal como se define, la planificación del desarrollo urbano-regional constituye un vínculo entre estas formas de macro y microplanificación, y contribuye a englobarlas en un sistema amplio y coordinación de planificación, en virtud del cual cada parte se hace más eficiente y precisa.

En su papel como instrumento de vinculación, la planificación del desarrollo urbano-regional contribuye a desglosar los planes nacionales (sectoriales) en programas y proyectos separados y coordinados, y a transmitir las directrices de desarrollo nacional a cada localidad y a los distintos participantes del proceso “planificado desde arriba”, aunque lo ideal es efectuar una planificación “desde abajo”, que involucre directamente a los posibles beneficiarios de los planes. Aunque sirve naturalmente de instrumento de vinculación entre la macro y microplanificación, la planificación del desarrollo urbano-regional amplía la base de ambas y les añade nuevas dimensiones. Así la planificación del desarrollo nacional, además de la dimensión espacial, adquiere una perspectiva cronológica más prolongada, para la planificación del desarrollo urbano-regional suele abarcar periodos de corto plazo (1 a 3 años), de mediano plazo (3 a 5 años), y de largo plazo (en general más de 5 años).

Por otra parte, al vincular la planificación urbano-regional con la nacional, aquélla se descompone en etapas de aplicación medianas, en las que las posibilidades de desarrollo de todo el país se evalúan mejor que en un período largo. Estas etapas se cubren a veces con planes regionales a plazo medio.

En cuanto al papel que la planificación del desarrollo urbano-regional desempeña en la planificación local, puede afirmarse que los diversos tipos de esta última adquieren una perspectiva espacial más amplia:

• Primero, se destaca más la interdependencia de las localidades de una región y es posible coordinar mejor su desarrollo; y

• Segundo, mediante la planificación regional se puede evaluar correctamente el efecto del desarrollo nacional en la economía de cada localidad y adoptar las disposiciones más adecuadas.

• Tercero, hoy en día se acepta que la planeación urbano-regional puede desarrollarse a través de proyectos estratégicos.

En la práctica, la secuencia cronológica de las tres formas de planificación del desarrollo (nacional, regional y local) dependerá de las circunstancias y necesidades que existen en un determinado país.

I. GUÍA DE LECTURA

1. ¿Qué se entiende por desarrollo urbano-regional?

2. ¿Quienes son los participantes en un proceso de desarrollo regional?

3. Los motivos más importantes para el desarrollo urbano-regional son:

4. ¿Cómo se define el desarrollo económico-social, el desarrollo sustentable, el desarrollo humano, el desarrollo armónico y equitativo, el desarrollo regional?.

5. ¿Qué es el desarrollo desde el punto de vista “técnico”?

6. ¿Puede describir los métodos de los logros para la medición del desarrollo?

7. ¿Puede describir los métodos de las carencias para la medición del desarrollo?

8. ¿Cuál de los indicadores es el más explicativo para la problemática que pretende explicar en su región o ciudad?.

9. ¿Cuál es el término etimológico de la palabra “urbanismo”?

10. El urbanismo tiene como fin..., ¿puede comentar su respuesta?

11. ¿Cuáles son las disciplinas que conforman el “urbanismo”?

12. Puede decirse que el concepto de urbanismo ha pasado de un urbanismo natural a uno empírico, luego a uno funcionalista-industrial y finalmente a un urbanismo moderno, ¿puede comentar en que consiste cada uno de ellos?.

13. ¿Cuál es la relación que existe entre el desarrollo y la planificación?

14. ¿Qué es una “política pública”?

15. ¿Qué es la política urbano-regional?

16. ¿Cuál es la función básica de la política urbano-regional?

17. Se afirma que “en las regiones en vías de desarrollo la política urbano-regional debe combinar al mismo tiempo criterios de equidad, eficiencia y sostenibilidad”, ¿cuál es su opinión al respecto?.

18. El paso de una “política pública” a un proceso de “planificación no es inmediato, sino que pasa por diversa etapas, ¿puede comentarlas?

19. ¿Qué se entiende por planificación y cuál es su función básica?

20. De acuerdo con el factor espacio, los niveles de planificación son:

21. La planificación urbana es una disciplina...

22. ¿Qué aspectos debe englobar la planificación para ser efectiva en el ámbito urbano-regional?.

23. La planificación urbano-regional contempla varias etapas, ¿puede comentarlas?

24. Un plan se compone de varias etapas, ¿puede comentarlas?

25. Aspectos importantes en el diseño de un plan son:

26. Una de las etapas que involucra más tiempo y recursos en la realización del plan lo es...¿puede comentar por qué?.

27. Se recomienda que el contenido de un plan urbano-regional debe adecuarse a:

28. La planificación urbano-regional se puede realizar de dos maneras: como una planificación integral; o como una planificación parcial (o de proyectos estratégicos): ¿puede comentar en qué consisten éstas?.

29. ¿Cuáles son los niveles de la planificación?

30. ¿Cuál es la relación entre la planificación urbano-regional con otras actividades de planificación?

31. La etapa analítica de la planificación del desarrollo urbano-regional deberá concentrarse en:

32. ¿Cuál es la meta principal del desarrollo urbano-regional?, ¿por qué?

33. Los problemas de orden moral de la planificación son:

34. De manera “individual” la planificación es una actividad que reclama ciertos valores de quienes la practican, ¿puede comentarlos?. ¿Qué artículo de la Ley de Planeación faculta al Ejecutivo Federal para efectuar la Planificación en México?

35. Realice las actividades de discusión y síntesis correspondientes al capítulo.

II. EJERCICIOS SOBRE LOS INDICADORES DEL DESARROLLO DE LA REGIÓN

Paso 1). Obtenga los datos estadísticos de los indicadores del desarrollo en su investigación. Los posibles indicadores a tomar en cuenta son (la mayoría de estos indicadores pueden realizarse por series de tiempo, es decir, para varios años):

• Índice de desarrollo humano.

• Índice de marginación.

• Índice de pobreza.

• Índice de las desigualdades regionales.

• Indicadores de bienestar como viviendas con agua potable, electrificación, etc.

• Indicadores de sustentabilidad como el “índice de desarrollo sustentable”, aguas negras, desechos sólidos, áreas deforestadas, áreas verdes u otro (s).

Paso 2). Mapee los datos indicadores seleccionados como relevantes para su investigación.

Paso 3). Comente (reflexione) brevemente, por escrito, y de ser posible, a pie da cada mapa, lo que da a conocer la información (en sus reflexiones trate de visualizar las “microregiones” del mapeo realizado, y efectúe las comparaciones posibles).

Para el mapeo de los datos estadísticos, tome como referencia una escala impar, por ejemplo:

Escala cualitativa Escala cuantitativa Interpretación aproximada de los niveles de Desarrollo Interpretación de la marginación Interpretación de las desigualdades regionales

Muy Bajo (Color rojo) Vmín a (Vmín + A) Carencia de infraestructura y servicios de más del 60% de la población. Emigración, pobreza, desempleo. Carencia de infraestructura y servicios de menos del 10% de la población. Inmigración, pobreza urbana, desempleo. Las regiones, municipios o localidades avanzan con un desarrollo aceptable.

Bajo (Color amarillo) (Vmín + A) +0.01 a (Vmín + 2A) +0.01 Carencia de infraestructura y servicios de más del 50% de la población. Emigración, pobreza, desempleo. Carencia de infraestructura y servicios de hasta el 20% de la población. Inmigración, pobreza urbana, desempleo. Las regiones, municipios o localidades avanzan con un desarrollo que exige atención de sus zonas más pobres.

Regular (Color blanco) (Vmín + 2A) +0.01 a (Vmín + 3A) +0.01 Carencia de infraestructura y servicios de más del 40% de la población. Emigración, pobreza, desempleo. Carencia de infraestructura y servicios de más del 40% de la población. Emigración, pobreza, desempleo. Las regiones, municipios o localidades avanzan con un desarrollo espacialmente deteriorado, y que exige atención de sus zonas más pobres. Se requiere combatir la concentración espacial del desarrollo.

Alto (Color verde claro) (Vmín + 3A) +0.01 a (Vmín + 4A) +0.01 Carencia de infraestructura y servicios de hasta el 20% de la población. Inmigración, pobreza urbana, desempleo. Carencia de infraestructura y servicios de más del 50% de la población. Emigración, pobreza, desempleo. Las regiones, municipios o localidades avanzan con un desarrollo espacialmente desequilibrado, y exige atención de la mayoría de sus zonas. El centralismo es alto, y se requiere combatir la concentración espacial del desarrollo.

Muy Alto (Color verde oscuro) (Vmín + 4A) +0.01 y más Carencia de infraestructura y servicios de menos del 10% de la población. Inmigración, exige más calidad en lainfraestructura y los servicios. Carencia de infraestructura y servicios de más del 60% de la población. Emigración, pobreza, desempleo. Las regiones, municipios o localidades poseen ya un desarrollo espacialmente desequilibrado. El centralismo es muy alto, y se requiere combatir la concentración espacial del desarrollo.

Valor mínimo del indicador: Vmín

Valor máximo del indicador: Vmáx

Ancho de clase = (Vmáx – Vmín)/5 = A

Nota: Cuando utilice datos históricos, por ejemplo, va a mapear un dato o indicador para varios años (1980, 1990, 2000, 2005), por ejemplo, el índice de desarrollo humano, tome como base de la escala de medición un año clave (por ejemplo, el primer año de datos con que cuenta, en este ejemplo, 1980).

EJERCICIO DE REFLEXIÓN PARA COMENTAR EL MAPEO

De la región de estudio, determine cuales son los modelos de desarrollo que han predominado, y analice que otras posibilidades de desarrollo existen para la región (que nuevos modelos pueden aplicarse para su desarrollo).

Analice cuales son los principales problemas que enfrenta la región de estudio para impulsar su desarrollo, jerarquícelos y mapéelos si le es posible, y determine cuales son las soluciones más convenientes para enfrentar tales problemas desde el punto de vista de las microregiones obtenidas en cada mapeo.

Describa los escenarios favorables y desfavorables de la región de estudio según las zonas en que puede dividirse su región de estudio, de continuar las tendencias del desarrollo actuales mapéelos si le es posible.

DATOS PARA EJERCICIO DE INDICADORES DEL DESARROLLO EXISTENTES EN LA ZONA METROPOLITANA DE OAXACA

DATOS PARA EL MAPEO

III. EJERCICIO SOBRE PLANIFICACIÓN DEL DESARROLLO

Determine lo siguiente:

1. Tema

Defina el tema a investigar en relación a la planificación del desarrollo urbano-regional de una región o ciudad.

2. Objetivos.

Defina el objetivo de desarrollo a lograr al manejar el tema.

3. Problemática del desarrollo en la región de estudio.

Describa el comportamiento de los indicadores del desarrollo en su región de estudio (Básicamente mapee e interprete los resultados respectivos).

4. Explicación del desarrollo en la región de estudio en relación al tema analizado.

Elabore la interpretación de la problemática de por qué sucede el desarrollo en relación a su tema. Para eso escoja una explicación teórica del desarrollo, o elabore la propia.

8. Políticas Públicas requeridas para impulsar el desarrollo en su región de estudio.

Defina las políticas públicas requeridas para impulsar el desarrollo en su región de estudio.

IV. EJERCICIO DE REALIZACION DEL DIAGRAMA ORGANIZADOR

Realice el diagrama organizador* de los temas correspondientes a la unidad que ahora culmina.

*Diagrama organizador.- El diagrama organizador permite rescatar los aspectos más importantes de un texto e interrelacionarlos entre sí con el fin de obtener la estructuración del contenido que se estudia.

Un diagrama organizador es una estructura gráfica elaborada con líneas, cuadros, círculos, flechas, dibujos, símbolos y palabras que tiene como fin explicar la estructuración o el cómo está conformado un texto.

Por ejemplo, para elaborar un diagrama organizador coloca en el centro del diagrama la idea central de la lectura y, con las ideas secundarias ve construyendo figuras que muestren cuál es la relación entre esas ideas y la idea central. Esas figuras pueden ser rectángulos o círculos en los que irás escribiendo los conceptos con los que se conecta la idea central. Puedes ayudarte con flechas indicativas.

V. ACTIVIDAD DE DISCUSIÓN Y SÍNTESIS

La interacción constituye el eje vertebral de esta actividad. Aquí se rescata la posibilidad de, en grupo, reestructurar el conocimiento obtenido en las actividades realizadas en la unidad. El papel del profesor es ser un organizador de la discusión, de manera que ésta no se desvíe de sus objetivos. La importancia de estas actividades radica en la idea de que todos pueden aprender de todos, a partir de una adecuada estructuración de la información.

Los equipos se conformarán con no más de cinco integrantes y de acuerdo con las afinidades de los integrantes del grupo. Las sesiones de discusión programadas deberán atender a la finalidad acordada, la cual se deberá cubrir cabalmente. Se realizará de la siguiente manera:

1. Cada uno de los integrantes del equipo formulará (propondrá) al menos una pregunta sobre el tema considerado al resto del equipo. La pregunta deber ser libre (dudas, críticas, reflexiones, comparaciones, etc.).

2. Posteriormente se procede a comentar (discutir) las preguntas formuladas.

3. Se elabora una síntesis** de la discusión correspondiente, la cual se dará a conocer al grupo.

4. Finalmente, el grupo elabora una síntesis** general de las discusiones de los equipos.

**Actividades de síntesis.- En éstas, el alumno deberá concretar el aprendizaje de su trabajo académico como las respuestas a las preguntada planteadas a lo largo del desarrollo de los diferentes temas, intentando reflejar un nivel concreción por escrito o a nivel de reflexión de su desempeño en el tratamiento de los temas abordados.


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