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DESARROLLO SOSTENIBLE EN ESPAÑA EN EL FINAL DEL SIGLO XX

Alfredo Cadenas Marín y otros




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CAPÍTULO 7

7 LAS MEDIDAS DE INTERVENCIÓN SOCIAL EN POS DE UN DESARROLLO SOSTENIBLE ESPAÑOL

7.1 LA INTEGRACIÓN DEL MEDIO AMBIENTE EN LAS POLÍTICAS DE INTERVENCIÓN ESTATAL: INSTRUMENTOS ECONÓMICOS Y FINANCIEROS

El V Programa de la UE sobre “Política y Actuación en Materia de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible: hacia un Desarrollo Sostenible”, el cual constituye la llave maestra de la política ambiental y de desarrollo sostenible española, señala como uno de sus objetivos, “realizar avances importantes en la puesta en marcha de instrumentos económicos y fiscales viables (tanto a nivel de la UE como de los Estados miembros) con el fin de asegurar la integración de los costes ambientales en los precios de bienes y servicios”.

Este objetivo ha sido evaluado en 1.999 por la propia Comisión de la UE en la que, tras afirmar que se han creado nuevos instrumentos financieros y de mercado, tal y como se propugnaba en el V Programa, declara que la adopción de medidas a escala comunitaria, sobre todo en lo relativo a impuestos por emisiones de CO2 o sobre productos energéticos ha resultado decepcionante . Asimismo, la propia Comisión se lamenta de que “los propios condicionantes institucionales (como por ejemplo, la necesidad de un acuerdo unánime en el Consejo ECOFIN) han impedido todo avance real”.

De otra parte, el Consejo Económico y Social (CES) de la UE, apoyándose en los estudios de la Agencia Europea de Medio Ambiente (AEMA), ha dictaminado que, aunque comparte los principios básicos del V Programa, expresa su profunda preocupación “por el continuo deterioro de la calidad del entorno natural europeo” y declara “la vigente necesidad de una mayor internalización de los costes externos, en el que pueden desempeñar un papel, no sólo las tasas y los impuestos, sino también otros instrumentos al mercado”. Y añade también que “es necesario evaluar y desarrollar los sistemas fiscales nacionales en función de su eficacia social y ecológica; de ahí que haya que prestar especial atención a las iniciativas de algunos Estados miembros”.

Asimismo, respecto a los instrumentos económicos de integración del medio ambiente en las decisiones económicas, el CES aboga por la utilización del recurso de flexibilidad –introducido en el Tratado de Ámsterdam para eludir el requisito de la unanimidad de decisión– en asuntos tan vitales tales como la articulación de un impuesto energético comunitario que armonizase, o incluso sustituyese, a los actualmente existentes en los Estados miembros.

De igual modo, sobre la utilización de instrumentos incentivadores de la protección ambiental, tales como subvenciones, el CES señala que “sólo se concedan aquellas que fomenten el desarrollo sostenible y se supriman todas las ayudas de carácter no sostenible”. Esta afirmación choca frontalmente con muchas políticas comunitarias de fomento productivo, fundamentalmente las de especifidad agraria y alimentaria y las de desarrollo rural (véase epígrafe 2.2.1). Finalmente, el CES recomienda expresamente el instrumento de acuerdos voluntarios a condición de que se impongan sanciones adecuadas en caso de incumplimiento.

La evaluación y diagnóstico relatado en los párrafos anteriores son de plena vigencia para el caso español en la actualidad , dado que:

1. Existen relativamente pocos ejemplos de tributos con fines ambientales de carácter estatal (impuestos y tasas): los impuestos que gravan la fabricación de hidrocarburos y electricidad y aquellos que inciden sobre determinados medios de transporte, así como las tasas o cánones relacionadas con las aguas continentales y marinas .

2. Existe un amplio repertorio de cánones ambientales en las distintas Comunidades Autónomas aplicables a los vertidos y a algunos residuos industriales : Los impuestos sobre instalaciones con incidencia ambiental de Extremadura y Baleares, el impuesto sobre la contaminación atmosférica de Galicia, el gravamen sobre elementos patrimoniales afectos a actividades de los que puede derivar la activación de planes de protección civil de Cataluña, el impuesto sobre actividades con incidencia ambiental de Castilla-La Mancha y los cánones de saneamiento de aguas residuales y cánones de vertidos al mar establecidos por las CCAA .

3. El uso de los impuestos y cánones anteriormente citados para financiar la protección ambiental es muy limitado.

4. El criterio fiscal básico de las autoridades fiscales se contrapone al motivado por razones medioambientales; dicho criterio es fundamentalmente recaudador, negando en esencia que los impuestos y cánones debieran usarse para fines medioambientales específicos.

5. El objetivo de la competitividad empresarial y el de provisión de empleo es prioritario tanto en los planteamientos de los decisores públicos en los distintos niveles de la Administración, como en el planteamiento jurídico del Estado. El artículo 45 de la Constitución Española relega los asuntos ambientales a un plano inferior a los anteriores.

6. Los ejemplos de tributos ambientales tales como el relativo a la contaminación atmosférica existente en Galicia, el que grava la implantación de instalaciones peligrosas en Baleares o como el que se ha propuesto en Castilla - La Mancha , son rechazados abiertamente por el tejido empresarial. De igual manera ocurre en el caso de las ecotasas en Baleares que gravan al turista como consumidor final de bienes y servicios ambientales. El ingreso derivado de las ecotasas será íntegramente destinado a favorecer la calidad ambiental del archipiélago Balear.

7. Los estudios y procesos de toma de decisión alrededor de una “reforma fiscal verde”, que eludiría muchos de los problemas relativos a tributos sobre las deducciones fiscales en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF), Impuesto de Sociedades (IS) e Impuesto sobre el Valor Añadido (IVA), marchan muy lentamente, más si cabe tras la estrategia del gobierno anterior de reducir la carga fiscal.

8. El anterior gobierno español en las instancias de la UE (por ejemplo, en el ECOFIN) no era favorable ni a la articulación ni a la armonización de medidas fiscales relacionadas con el medio ambiente y su sostenibilidad como son, por ejemplo, las relativas a la energía y las relacionadas con el calentamiento global.

Otro instrumento económico relativamente poco preconizado en España es el de los sistemas de fianza o consignación de envases y embalajes, por el que se aplica un sobreprecio que actúa como depósito y que es reembolsado una vez retornado el envase al intermediario minorista o mayorista. Si bien el Plan Nacional de Residuos trata de favorecer esta práctica en una modesta medida, su implantación se está viendo dificultada por los intereses comerciales que lo están evitando. Muchos intentos por parte de los fabricantes y de algunos minoristas se han saldado en fracasos, aunque existe un acuerdo voluntario nacional relativo a la responsabilidad del productor de vidrio y de papel.

En relación a los sistemas de responsabilidad ambiental económicamente incentivada, como son los de autorregulación y los acuerdos voluntarios (entre un sector, el Estado y los consumidores) la situación es incipiente. Así, por ejemplo, entre éstos últimos hay que citar los Planes Renove y Prever del año X para la eliminación de vehículos de transporte en razón de su carácter de tecnología ambientalmente obsoleta, teniendo gran éxito en España por cuanto aprovechó una etapa de gran euforia económica. Y, asimismo, en cuanto a sistemas de autorregulación, son cada vez más los acuerdos voluntarios entre sectores productivos (industriales) y gobierno. De otra parte, es preciso resaltar que el número de empresas que están adoptando Sistemas de Gestión Ambiental y certificando siguiendo la normativa ISO14001 y la iniciativa EMAS está aumentando a un ritmo consecuente con la etapa de inicio y consolidación de estos instrumentos de gestión ambiental. Esto posteriormente puede repercutir en una buena imagen de aquella empresa que logre incorporarlo ante las administraciones públicas los usuarios o los consumidores.

En este contexto hay que señalar que la Asociación Española de Normalización (AENOR) también se adentró hace tiempo en los asuntos relativos a la calidad ambiental, aplicando la norma UNE 77801, la cual establecía pautas generales para el establecimiento de un sistema de gestión ambiental, y la norma UNE 77802 la cual establecía reglas generales para las auditorias ambientales y las auditorias de los Sistemas de Gestión Ambiental. Las dos normas , junto con ciertas experiencias (tales como un programa experimental de ecoeficiencia promovido por el Estado español a través de la Fundación Entorno) han preparado y, en buena parte, facilitado la participación de empresas españolas en el esquema voluntario de ecoauditoría de la UE, entre las que se incluyen tanto empresas industriales como turísticas.

Por otro lado, AENOR ha creado su propia ecoetiqueta, usando criterios semejantes a los de la ecoetiqueta de la UE, basada en el impacto que un producto puede producir durante su vida útil (análisis del ciclo de vida). Dos tipos de productos, pinturas y barnices, son los mayormente involucrados en este tema. Asimismo, la ecoetiqueta española ha dado derecho a ecoetiqueta europea en el caso de cuatro productos. Por otro lado, algunas Comunidades, como Cataluña, han creado también su propia ecoetiqueta voluntaria.

Por razones muy diversas, entre las que hay que señalar que España sigue siendo por el momento un país receptor de ayudas estructurales y de cohesión, la política de subvenciones y otras formas de ayuda tienen un gran predicamento social en España. Las subvenciones de la UE complementan a las concedidas por las administraciones nacionales y regionales con objeto de reducir los gastos privados en protección ambiental. La gestión y tratamiento de residuos y la gestión de aguas residuales han obtenido durante el último decenio la práctica totalidad de los fondos otorgados a la industria. También deben mencionarse los créditos preferentes; un ejemplo lo constituye la denominada “línea verde” otorgada por el Instituto de Crédito Oficial (ICO).

La reglamentación europea estipula que las subvenciones dirigidas a la protección ambiental se limiten al 15% de la inversión ambiental en las grandes empresas y al 40% de las PYMES. Esto ha dado lugar a dificultades tales como que estas últimas empresas hayan participado escasamente en el caso del PITMA y ATYCA, dos programas del antiguo Ministerio de Industria dirigidos a promover la implantación de prácticas ecoeficientes en las empresas. De otra parte, muchas grandes empresas encuentran insuficiente el nivel de subvenciones para acometer mejoras medioambientales. Otras subvenciones se refieren al programa de reciclado del vidrio y del papel a fin de promover un mercado más eficiente de los mismos y reducir la importación de papeles usados procedentes de otros países para ser reciclados en España. Su importancia y evolución parecen ser justificadas para la sociedad española y su opinión pública. Cataluña dispone, asimismo, de un programa de subvenciones para el uso eficaz de la energía, sobre todo de la eléctrica.

Un asunto de importancia en relación a las subvenciones es la referente a las distorsiones que producen en el funcionamiento de los mercados, primando actividades o actitudes que a corto y largo plazo, pueden perjudicar la consecución de la meta del desarrollo sostenible. Así ocurre, por ejemplo, con muchas de las subvenciones, directas e indirectas, explícitas e implícitas, dirigidas al sector agrario tal y como se expone en el epígrafe 2.5 dedicado a la ecoeficiencia de los sectores productivos de este libro. Afortunadamente las evaluaciones pasadas y futuras van corrigiendo los efectos contraproducentes de estas subvenciones, tanto en el plano de la equidad (modulación de ayudas) como en el del medio ambiente (medidas agroambientales, compromisos sobre nuevas prácticas y orientaciones productivas, etc.). Parecida situación tiene lugar en cuanto a las subvenciones concedidas al sector energético, sobre todo a la extracción y utilización del carbón en España (también en otros países como Alemania y Bélgica, por ejemplo).

En este mismo contexto del ámbito financiero, aunque de índole ciertamente distinta, es el apoyo prestado por el sistema financiero a la protección ambiental y, por ende, al desarrollo sostenible. Existen, al menos, cinco Fondos Éticos en España aunque no todos ellos contienen activos relacionados con asuntos ambientales, pues varios introducen criterios relativos a la solidaridad, tanto a nivel nacional como internacional, y a la ausencia de implicaciones en asuntos contrarios a la paz, aspectos todos ellos, eso sí, relacionados con el Desarrollo Sostenible. De otra parte, actualmente casi la totalidad de las grandes empresas financieras españolas cuentan con líneas de crédito para coadyuvar en la financiación de inversiones ambientales por parte de las empresas. Asimismo, desde el lado del crédito a particulares, algunas tarjetas de crédito deducen de los ingresos de la entidad emisora una pequeña cantidad para el patronazgo de actividades ambientales y de desarrollo sostenible (Agendas 21 locales). El futuro previsible de este sector (según han confirmado empleados responsables de las actividades bancarias relacionadas con lo ambiental) parece muy prometedor dada la actitud positiva de los clientes. No obstante, en general se admite que aún falta tiempo para llegar a concebir, ya no sólo fondos de inversión, sino una banca especializada en la financiación medioambiental.


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