BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

DESARROLLO SOSTENIBLE EN ESPAÑA EN EL FINAL DEL SIGLO XX

Alfredo Cadenas Marín y otros




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CAPÍTULO 2

2 LA FACETA ECONÓMICA DEL DESARROLLO SOSTENIBLE

2.1 LOS RECURSOS FÍSICOS Y NATURALES DE LA ECONOMÍA ESPAÑOLA

Al considerar la dimensión económica del desarrollo sostenible cómo vía que conduzca a la modernización económico-ambiental de España, debemos tener en cuenta, en primer lugar, la disponibilidad y el estado de sus recursos naturales y ambientales. No en vano, esos recursos naturales constituyen la base sobre la que se sustenta la actividad económica española, al conformar el capital natural de esta economía. Por tanto, se hace imprescindible valorar la situación de los recursos naturales en España.

En los subepígrafes que siguen a continuación no trataremos de hacer un inventario exhaustivo de todos los recursos naturales españoles, sino que incidiremos sobre la problemática del agua, del suelo y del patrimonio natural, ya que consideramos a éstos cómo los elementos estratégicos del capital natural español, a la hora de iniciar un proceso de gestión de los mismos que conduzca a la sociedad hacia el desarrollo sostenible.

2.1.1 El Agua en España

Contrariamente a la opinión generalizada de los propios ciudadanos españoles, en conjunto el territorio español no es un país deficitario en recursos hídricos. Sin embargo sí es cierto que la distribución geográfica de la población española no se corresponde con la de los recursos hídricos y, es más, esta disonancia tiende a agravarse con el tiempo dado el modelo de desarrollo económico seguido desde los inicios del proceso de industrialización español.

España cuenta con unos 2.800 m3 de agua por persona y año, muy por encima de la cota de 1.000 m3 que separa a los países con mayores problemas hídricos del resto. En mayo de 2005, las reservas hidráulicas de España han sido de 31.926 hm3. Según los datos del INE, en 2003 los españoles consumimos 167 litros diarios de agua por persona, cuando un consumo sostenible no debería superar los 125-150 litros. La escasez de agua en España se debe, por un lado, a un elevado consumo consecuencia de una gestión ineficiente (por ejemplo, por unas indebidas infraestructuras de riego) y, por otro, a una calidad que, en algunos casos, está por debajo de lo deseable. Si se racionalizara la gestión del agua, España dispondría de recursos abundantes para cubrir todos los posibles usos, incluidos los ambientales. Es por ello que, para fomentar un uso responsable, el actual Gobierno ha planteado recientemente su intención de imponer una tarificación en función del volumen de agua empleado, para desincentivar así el malgasto de agua. Sin embargo, resulta necesaria una adecuada gestión de nuestros recursos hídricos: en 1999, según datos del INE, se perdieron en todo tipo de redes de distribución 5.480 Hm3 de agua, es decir, más de cinco veces el total del caudal que se pretendía trasvasar del Ebro con el PHN.

Subyace en España un cierto sentimiento atávico de inseguridad alimentaria cuya corrección sólo es posible mediante el regadío de las zonas áridas y secas. Actualmente persiste la idea de que la única forma de generar riqueza en el territorio es el riego, por lo que se apela a la solidaridad entre regiones en el reparto del agua disponible. De aquí que la promoción pública del regadío sea indefectiblemente declarado como gran objetivo del Estado.

La consecuencia directa es que gran parte de los problemas ligados a la escasez, en zonas concretas del territorio, proceden de la existencia del regadío y de su expansión con el paso del tiempo. El Plan Hidrológico Nacional pretende establecer una pauta que sirva para una mejor gestión del agua en España tanto en la actualidad como para generaciones venideras. En cualquier caso, la política del agua debería armonizarse con la de ordenación del territorio . Ésta, a su vez, debería expresar una visión estratégica que contemplara, íntegramente, asuntos tales como: uso del suelo, energía, agricultura, zonas de montaña y de protección ambiental, etc. En la actualidad, la evaluación ambiental estratégica tiene como objetivo consensuar los instrumentos de planificación territorial con la gestión del medio ambiente.

Resultaría demasiado prolijo expresar aquí todos y cada uno de los problemas relacionados con el agua en España. Por ello se resumen a continuación algunos de los más destacables, por cuanto existe una cierta preocupación social:

1) Degradación grave de acuíferos subterráneos en la Mancha occidental.

2) Presión insoportable sobre el río Guadalquivir por la puesta en regadío de miles de hectáreas de olivo.

3) Proceso de regresión difícilmente reversible del delta del río Ebro en su desembocadura al mar Mediterráneo.

4) Concesiones abusivas para el regadío agrícola en prácticamente todo el territorio nacional con técnicas superadas desde hace decenios (caso del regadío superficial “a manta”).

5) Pérdidas cuantiosas en los sistemas de abastecimiento urbano de la mayoría de las ciudades.

6) Intrusión de aguas marinas en los acuíferos de zonas costeras.

7) Innumerables vertidos ponzoñosos en espacios naturales protegidos.

8) Falta de reutilización efectiva de las aguas residuales.

9) Ausencia de estudios de rentabilidad social y de una política mínimamente consistente de puesta en servicio de plantas desaladoras .

10) Nula concepción del agua como activo ecoambiental además de ente fisico-químico con utilidades productivas y consuntivas.

Las cuencas hídricas españolas, en consonancia con lo expuesto al inicio de este epígrafe, pueden clasificarse en dos categorías: las que presentan, según el Libro Blanco del Agua de 1998, un déficit hídrico coyuntural o temporal y aquellas otras con déficit hídrico estructural, que sólo podrían llegar al equilibrio mediante aportes externos. No obstante, la anterior clasificación debe incorporar una consideración previa: que la escasez podría ser alterada si el precio del agua en distintos lugares revelara la verdadera intensidad de su escasez; es decir, si no se aplicaran precios políticos y, además, éstos no estuvieran subvencionados en una importante cuantía, ya sea de forma directa (construcción de infraestructuras de regadío) o indirecta (precios de apoyo a los productos agrícolas).

El Plan Hidrológico Nacional aprobado por el Parlamento a mediados del año 2.001, y modificado por el Real Decreto Ley 2/2004, pretendía trasvasar 1.000 Hm3 anuales desde una única cuenca (la del Ebro) a otras tres con déficit hídricos estructurales, las del Mediterráneo (Júcar, Segura y cuencas internas de Cataluña).

A nuestro juicio, antes siquiera de pensar en trasvasar aguas de unas cuencas a otras en España hubiese sido menester proceder a una profunda innovación institucional en la gestión del agua. A este respecto y a modo de síntesis, podrían enumerarse las siguientes acciones:

1) Sin necesitar grandes cambios legales (en comparación con las análogas existentes en otros países miembros de la UE, funcionan razonablemente bien) las agencias de administración de cuenca deberían hacerse más responsables, ante la sociedad española, de sus actuaciones y decisiones.

2) La concepción del agua como bien público debería permitir en el futuro que se dictaran sentencias en los juzgados contra actos y omisiones que impiden o dificultan una apropiada provisión pública. El poder judicial deberá mejorar su capacidad de resolución de conflictos en este sentido

3) Las aguas superficiales necesitan de registros más actualizados. A nivel popular se conocen muy bien los casos de apropiación indebida y los de corrección de cursos de agua al atravesar fincas particulares.

4) Mejora de la seguridad jurídica relativa a acuerdos contractuales y reglas de reparto del agua entre usuarios así como normas de usos del agua. Las nuevas tecnologías de reparto existentes en lugares donde escasea este recurso fundamental (regadíos de Mula, Plana de Benidorm, Tarragona, Tenerife, etc.) requieren de ulteriores innovaciones en el ámbito jurídico.

5) Mitigar y, si es posible, atajar el descontrol que existe en el uso de aguas subterráneas. Los poderes ejecutivos se ven incapaces de precintar pozos, controlar bombeos y regularizar situaciones reales. El Programa Agroambiental para la Defensa de los Humedales de España financiado por la UE resulta muy costoso y es incluso perverso: en última instancia remunera a quienes causan los problemas y los legitima. La propia UE viene cuestionando el programa citado.

6) Tanto el verdadero ciclo de usos del agua, incluyendo detracciones (en el tiempo y en el espacio), como el deterioro de su calidad físico-química por el uso y la devolución al medio ambiente con un mayor nivel de entropía (es decir, menor disponibilidad) no están debidamente consagrados en la concepción legal e institucional del agua. Los jueces y fiscales con competencias ambientales necesitan un mayor y mejor desarrollo de esta concepción.

7) En España resulta imprescindible mejorar los incentivos al ahorro en el uso del agua, pues esto permitiría disminuir el grado de vulnerabilidad generado por las sequías meteorológicas. Es menester incentivar a los propios usuarios para dotarse de reservas amparadas por derechos de propiedad, de tal manera que no ocurra lo que sucede actualmente, a saber: que aquel usuario que no gasta en el presente su cuota, no puede disponer del excedente en el futuro. Está suficientemente bien documentado que este hecho aumenta los riesgos de sequía hidrológica.

8) La implantación de mercados del agua a la forma y manera de los existentes, por ejemplo, en California podría estudiarse como innovación institucional. Sin embargo, teniendo en cuenta la experiencia internacional, la existencia de mercados no parece ser una condición suficiente para que se produzca una menor vulnerabilidad a las sequías. Además, parece ser relativamente poco eficaz a la hora de suministrar los incentivos adecuados para el ahorro de recursos hídricos.

Aparte de estas medidas de corte institucional es necesario promover directamente la difusión de innovaciones tecnológicas en el uso del agua como, por ejemplo, la mejora en las canalizaciones para su transporte (evitando pérdidas de agua durante el mismo) o su reutilización por parte de las empresas.

Las necesidades de estudio e investigación en el ámbito del agua son realmente importantes, sobre todo en el área de la innovación institucional. Es decir, se trata de promover un cambio en las reglas del juego ajustándolas para que puedan acomodar su función a los tiempos actuales. Hoy día, tanto las tecnologías disponibles como los valores culturales y morales, difieren de los del pasado y, más aún, cuando aquellos provienen de épocas remotas.

Asimismo, con respecto de las acciones e iniciativas necesarias para el cambio, es preciso señalar aquí que los fondos comunitarios de tipo estructural y el de cohesión están siendo de gran importancia en España. En definitiva, ha sido la propia configuración de las políticas públicas de la UE la que ha incentivado la mayor parte de la política de gestión integral del agua (abastecimiento, saneamiento, depuración, control de calidad, control de la erosión y desertificación). España ha aprovechado, a un nivel bastante aceptable, las oportunidades de cofinanciación ofrecidas por los dos tipos de fondos de ayuda comunitaria más arriba mencionados.


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