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DESARROLLO SOSTENIBLE EN ESPAÑA EN EL FINAL DEL SIGLO XX

Alfredo Cadenas Marín y otros




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2.2 LAS ACTIVIDADES Y SECTORES ECONÓMICOS CLAVE DEL DS DE ESPAÑA DESDE LA ÓPTICA DE LA ECOEFICIENCIA

En la actualidad la satisfacción de las necesidades humanas con una menor utilización de recursos naturales (activos ambientales) y recursos fabricados por el hombre pero con un mayor uso del esfuerzo humano (de trabajo y de otra índole) ha llegado a ser un imperativo económico y medioambiental. En ello reside precisamente la ecoeficiencia. Tratar de desvincular el ritmo de utilización de recursos (y de la emisión de desechos contaminantes) en relación a la tasa de crecimiento de la actividad económica ha pasado a ser desde hace tiempo un objetivo central de la política medioambiental . Por eso, el concepto de ecoeficiencia se va utilizando profusa y progresivamente en las evaluaciones e informes de la UE relativas al medioambiente y el desarrollo sostenible .

El concepto de ecoeficiencia aplicado al desarrollo sostenible necesita ser acompañado de un repertorio de indicadores rigurosamente actualizado. Estos indicadores han de ser capaces de medir el grado de vinculación/desvinculación entre los niveles de estado relativos al medioambiente y los referentes a la actividad económica (fundamentalmente el PIB o cualquier otro indicador como, por ejemplo, el número de pasajeros/kilómetro transportados). Los indicadores denominados “de presión” van aproximándose a la consecución del logro citado, si bien en muchos países y, en la propia UE, se encuentran aún en los primeros estadios de desarrollo.

Por lo tanto, en España, y también en gran medida en otros muchos países de la UE, el desarrollo de los indicadores citados es muy incipiente. Apenas se han utilizado para marcar objetivos medioambientales y de desarrollo sostenible cuantitativos. Por ahora sólo existen algunos meramente aproximativos.

En los análisis y diagnósticos realizados en los subepígrafes siguientes se ha utilizado de forma preponderante la visión de la ecoeficiencia para determinar la aportación de los sectores primario, industria, energía, transporte y turismo a la dimensión medioambiental del desarrollo sostenible.

2.2.1 El Sector Primario Y La Sostenibilidad

2.2.1.1 La reorientación urgente y necesaria del sector agrario español

Desde la década de los 50, los espacios rurales del territorio español han sufrido transformaciones de una importancia y una rapidez extraordinarias, que van desde la crisis de la agricultura tradicional hasta la actual agricultura moderna, diversificada, territorial , multifuncional e integrada en el concepto del desarrollo rural.

La industrialización de España en los años 60 supuso una intensificación del éxodo rural hacia las zonas urbanas en busca de mayores salarios, lo que impulsó la capitalización de la agricultura y el uso masivo de insumos energéticos y químicos que compensasen la caída. Este paso a una agricultura más intensiva en capital generó aumentos de la producción, basada cada vez más en un número menor de cultivos y en las extraordinarias ganancias en la productividad del trabajo. Este modelo de modernización ha convertido a la agricultura en responsable de muchos problemas ambientales que se han acumulado desde entonces , en la forma de sobreexplotación de recursos (agua y suelo), de contaminación difusa y de abandono de tierras marginales .

Mención específica merece la evolución experimentada por la ganadería, para la cual el proceso de intensificación de la producción ha supuesto la concentración y estabulación de animales con la consiguiente eutrofización de aguas y acidificación de suelos por el vertido de purines .

Ese cambio estructural producido en las últimas décadas ha reducido el peso de la agricultura en la economía española, tanto en términos de su contribución al PIB como al empleo, al tiempo que las economías de las zonas rurales se han ido diversificando. No obstante esa interacción entre la producción de alimentos y materias primas y su papel sobre la gestión y la calidad ambiental le otorga un status especial al sector .

*La situación actual: análisis de los datos y los hechos relativos al desarrollo sostenible en general y a las implicaciones medioambientales en particular

Con relación a la ecoeficiencia de la agricultura, el V Programa de Acción Medioambiental de la UE señala cómo ha mejorado la relación de emisiones por unidad de superficie, así como la relación entre uso de inputs químicos (fertilizantes inorgánicos, fundamentalmente nitrógeno y fósforo, y pesticidas) por hectárea cultivada . Esta mejora, favorecida entre otras razones por el crecimiento de la agricultura ecológica, se ha visto acompañada por una reducción de la escala del sector, derivada de la aplicación de medidas como el set-aside o la forestación de tierras agrarias .

Sin embargo, podría decirse que el impacto ambiental de la agricultura es dual, es decir, beneficioso y perjudicial a la vez, tanto para la ecoeficiencia como para el desarrollo sostenible. Por ejemplo, en Castilla La Mancha se ha identificado como efectos beneficiosos el cuidado del paisaje y las tradiciones culturales. Como perjudicial, la roturación excesiva que da lugar a pérdidas de recursos forestales (parcialmente compensadas por el programa de Forestación de Tierras Agrarias), la contaminación por mal uso de insumos productivos y los efectos sobre los recursos hídricos (efectos sobre los acuíferos por la ineficiencia del regadío).

Para analizar la evolución y efectos del uso de insumos externos por parte de la agricultura española, tomaremos los datos ofrecidos por el MAPA , los indicadores del MMA y otros recopilados por Barceló et al. (1995). En el caso de los fertilizantes la evolución en el consumo ha sido espectacular, con un incremento desde 1995 de un 29%. El aumento se ha debido fundamentalmente a los fertilizantes nitrogenados, cuyo consumo ha aumentado desde 1986 a 2003 un 62%, y a los fosfatados con un incremento en el mismo periodo de un 61%. Sin embargo, el consumo en toneladas de los fosfatados es prácticamente la mitad de los nitrogenados, así, en 2003 se consumieron 77,8 Kg/ha de nitrogenados frente a un 39,6 Kg/ha de fosfatados. Debe advertirse que las cantidades de fertilizantes se han estabilizado a nivel agregado en los últimos años en torno a los 6 millones de toneladas (en 2004 fueron 5,6 millones de toneladas), aunque las cifras son algo superiores a las de hace casi 20 años en el momento de la adhesión a la CEE. Si comparamos los datos con las ganancias en ecoeficiencia para el periodo 1995-2002, se observa un incremento del 16%, unas ganancias no muy destacables respecto al incremento del uso de fertilizantes.

En el caso de los fitosanitarios, fundamentalmente insecticidas y fungicidas, la tendencia es creciente respecto a los años 80, si bien presenta muchas variaciones anuales en función del régimen pluviométrico . Esta tendencia creciente ha ido acompañada de una concentración en los efectos por cada unidad de producto (mayor eficiencia) por lo que el efecto neto final desde el punto de vista ambiental parecería claramente negativo, a falta de investigar más detenidamente los impactos externos de cada uno de los productos empleados.

Mención especial debe hacerse de la mecanización, que presenta según datos del MAPA un crecimiento lineal continuo que, en los últimos años, ha rondado el 20%, con su correspondiente aumento en el consumo de energía. Además, debe añadirse el efecto de otros insumos más difícilmente cuantificables como la introducción de semillas seleccionadas o de razas ganaderas seleccionadas, etc.

En el caso de España debe considerarse como aspecto particular la falta de eficiencia en el uso del agua de regadío agrícola, una de las principales limitaciones de la actividad agraria de los países mediterráneos. El regadío ha conocido su principal expansión en el último siglo, pues se ha pasado de 1,2 millones de Has de regadío en 1900 a más de 3,3 a finales de siglo , con una distribución desigual debida a factores naturales, históricos y políticos. Este crecimiento hace que la agricultura, con un consumo anual de 20-25 Hm3 de agua anuales , acapare el 80% de los usos consuntivos .

El regadío resulta fundamental no sólo en términos ambientales, sino también económicos, ya que frente a una superficie cultivada total de casi 26 millones de hectáreas, supone tan sólo un 18,6% de la misma pero genera más del 50% del valor de la producción total agrícola, de la renta y del empleo. Si bien en los últimos años se han introducido técnicas de riego cada vez más eficientes , es cierto también que la superficie regada ha aumentado, como ya se ha mencionado, y continúa haciéndolo en el periodo actual 2000-2008 con la aplicación del Plan Nacional de Regadíos . Este Plan, cuyas medidas están incluidas dentro de los Programas de Mejora de las Estructuras de Producción para el periodo 2000-2006 cofinanciados por el FEOGA, contempla no sólo la modernización de regadíos , sino también la finalización de los regadíos en ejecución y nuevas transformaciones , todo ello con el fin de utilizar el agua de forma más racional, al tiempo que se mejora la rentabilidad y el nivel de vida en el campo.

La cuestión generalmente planteada en relación al avance hacia el desarrollo sostenible concerniente a la integración de las políticas económica y ambiental es especialmente interesante en el caso de la agricultura. En la actualidad, los agricultores siguen recibiendo distorsiones respecto al mercado, generalmente transmitidas en forma de incentivos que, en ocasiones, les conducen a la realización de prácticas que amenazan el medio ambiente. De todos modos se han realizado progresos en la esfera ambiental, mediante el paso paulatino de ayudas vinculadas a la producción hacia otras de apoyo directo a las rentas, entre las que se incluyen las de abandono de tierras .

Una política a destacar ha sido la introducción de medidas de acompañamiento de la PAC con la Reforma de 1992 que incluían la jubilación anticipada, la forestación de tierras agrarias y las medidas agroambientales dentro de un programa horizontal del Ministerio de Agricultura cofinanciado por la sección Garantía del FEOGA. Si comenzamos por la forestación de tierras agrarias , formulada a partir del Reglamento (CEE) 2080/92, el éxito de la medida en España ha sido fundamental, pues aproximadamente la mitad de la superficie forestada en Europa corresponde a España, de acuerdo con datos intermedios de ejecución . Es necesario destacar el limitado impacto que esta medida ha tenido en la reducción de los excedentes de la agricultura.

Asimismo las medidas agroambientales, derivadas del Reglamento (CEE) 2078/92, han supuesto un claro incentivo económico en forma de subsidio orientado a reconocer el papel del agricultor como productor de bienes y protector del paisaje y del medio ambiente. En España los programas agroambientales han constado de medidas horizontales, con líneas de extensificación cerealista, fomento de actividades de formación, cría de razas ganaderas en peligro de extinción y fomento de la agricultura ecológica . Estas medidas se han visto acompañadas de medidas territoriales específicas (por zonas) orientadas a problemas concretos .

La percepción de subsidios queda condicionada al cambio de prácticas agrarias por otras más respetuosas con el medio o, por el contrario, al mantenimiento de sistemas agrícolas y ganaderos tradicionales que tienen ya de por sí efectos ambientales positivos. La articulación se ha hecho generalmente mediante el pago de primas compensatorias a los agricultores que voluntariamente se acogen a un programa en funcionamiento, u obligatoriamente cuando se trata de explotaciones situadas en un territorio protegido. Aunque los datos de la evaluación ex-post del programa de medidas agroambientales que finalizó en 1999 no se han hecho públicos, es posible afirmar, de acuerdo a opiniones de expertos, que los logros obtenidos han sido positivos aunque limitados en el ámbito agregado de la agricultura. Esto se debe en gran medida a la coexistencia con otros subsidios tradicionales mucho más dotados presupuestariamente que tienen clara influencia ambiental negativa, como la mayoría de los derivados de la política de precios y mercados . Asimismo muchos programas han mantenido un limitado interés de acogida por parte de los agricultores, por el cambio de concepción y novedad que suponían respecto a las políticas tradicionalmente aplicadas . Estos aspectos explican que las cifras de implantación en España sean de un 3% de la superficie española, mientras que la media europea ronda el 20% .

Además de los instrumentos económicos, el papel de la regulación ambiental relativa a la contaminación en la agricultura es especialmente importante. De hecho, la mayoría de los instrumentos aplicados en España son de este tipo, generalmente procedentes de la UE. Merece especial atención la Directiva Nitratos de 1992, que es corresponsable de las ganancias en la ecoeficiencia del sector en los últimos años, a pesar de las dificultades que ha habido para su aplicación. Asimismo, la Directiva Hábitats y la Directiva Aves han condicionado también en gran medida las actividades agrarias en las zonas afectadas por ellas, con una presión clara hacia la extensificación . En el ámbito nacional, la aprobación de la Ley 4/1989, relativa a la Conservación de Espacios Naturales de la Flora y Fauna Silvestre (modificada luego por la Ley 41/1997) resulta fundamental para fomentar el desarrollo rural sostenible en las áreas de influencia socioeconómica de los espacios protegidos, mediante la concesión de ayudas económicas y financieras .

Mención especial merece la política de desarrollo rural potenciada desde la UE a través de los fondos estructurales (FEOGA, FEDER y FSE) cuyos principales instrumentos de aplicación en España han sido las iniciativas LEADER y el programa PRODER, claramente orientados ambos a la diversificación de las actividades económicas en el entorno rural.

LEADER es una iniciativa comunitaria que se ha aplicado y se esta aplicando en sus tres etapas (91-94, 94-99 y 2000-2006 con LEADER +) en regiones objetivo 1 y 5b con el fin de promocionar pequeños proyectos públicos y privados de carácter innovador y transferible englobados dentro de una estrategia territorial integrada definida de modo ascendente por los propios agentes locales y a los que se responsabiliza de su gestión. Esta estrategia constituye una medida ejemplar en el diseño de cualquier estrategia que se propugne seriamente y que trate de promover un desarrollo económico más sostenible. El período de aplicación de la iniciativa LEADER +, iniciado en 2000, finaliza en 2006.

**La percepción social de la actividad agraria moderna: el proceso de pérdida de legitimación social del apoyo público

La sociedad ha cambiado en las últimas dos décadas su visión hacia el campo. Los consumidores muestran crecientemente preferencia por aquellos alimentos producidos con ingredientes naturales y con ausencia de químicos, sin maltratar a los animales y procesados de manera artesanal y natural. De hecho, la oferta de productos ecológicos ha aumentado y los consumidores están dispuestos a pagar por esas utilidades ambientales adicionales que estos productos les reportan. Curiosamente, esta evolución en el sector agrario no encuentra un paralelismo en el resto de sectores, especialmente el industrial, en los que el “consumo verde” tiene una importancia más limitada. Este cambio de gustos se ha producido también a la hora de planificar el ocio, lo que ha contribuido también a facilitar la diversificación económica de las zonas rurales mediante el turismo.

Además, recientemente, el sector agrario está tratando de adaptarse, con una enorme dificultad, a las enormes demandas de todo tipo pero, fundamentalmente, a las demandas medioambientales de una sociedad que, durante muchos decenios, ha practicado políticas de apoyo a la agricultura de tipo productivista y consistentes con la realización de transferencias económicas hacia el sector agrario, por vías fiscales y de gasto público.

En la actualidad, habida cuenta de la perversión e inequidad del tradicional sistema de apoyo a la agricultura (en todos los países desarrollados), la legitimación social de la intervención pública (ayudas y subvenciones) se está buscando en razones de multifuncionalidad, es decir, en los beneficios indirectos (externalidades positivas) de la actividad agraria. Ya no se trata sólo de procurar una alimentación consecuente con la supervivencia y la satisfacción de los requerimientos del cuerpo humano; ahora se justifica el apoyo al sector agrario por el aporte de la gestión agropecuaria al mantenimiento de los ecosistemas y a la valorización del paisaje.


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