BIBLIOTECA VIRTUAL de Derecho, Economía y Ciencias Sociales

FAMILIA, IDENTIDAD Y TERRITORIO, ACTORES Y AGENTES EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA CIUDADANÍA DEMOCRÁTICA

Coordinadoras: Maria Teresa Ayllón Trujillo y Maria Rosa Nuño




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Participación social en la planeación del desarrollo de San Luís Potosí

Enriqueta Serrano Caballero

En las últimas décadas del siglo XX, aparecieron un conjunto de prácticas políticas reconocidas con el nombre de “democracia participativa", en oposición a la democracia representativa. La participación surgió como una alternativa frente al creciente desencanto en la política, como un acicate a la reforma del Estado, entendida ésta no sólo como adecuaciones gerenciales y organizativas, sino también como una reforma entre estado y sociedad. Se partía del supuesto de que cuando un gobierno incorpora a los ciudadanos a la toma de decisiones que afectan su calidad de vida, sobre todo en lo relacionado con la gestión urbana local, tal incorporación tendrá resultados en el incremento de los niveles de eficacia del gobierno a nivel local como a nivel estatal. Por otra parte, esas formas de participación ciudadana son diferentes a otras como la política, social o comunitaria, así como a las experiencias de las organizaciones y movimientos sociales.

En este trabajo partimos del concepto de descentralización como eje rector del análisis, pues es uno de los factores preponderantes del contexto institucional que coadyuvará o limitará la participación ciudadana. De la interacción entre descentralización y participación resultarán diferentes escenarios políticos dominados por un tipo específico de legitimidad, toma de decisiones, relaciones de poder. La descentralización democrática es una manera de institucionalizar y de aumentar la participación ciudadana. Según Morales Gómez le corresponde al gobierno la difícil tarea de sentar las bases para que la sociedad se desenvuelva abiertamente y asuma su organización y participación espontánea, permanente y sistemática que le abrirá el espacio y la posibilidad de beneficiarse de una gestión pública más atenta a sus demandas y expectativas de desarrollo social .

Con el objeto de ofrecer un panorama de la participación social en el Sistema de Nacional de Planeación Democrática en México y en particular en el Sistema de Planeación Democrática del Estado y Municipios de San Luis Potosí (en adelante SLP), como una forma de institucionalizar la participación de los ciudadanos en definir los problemas comunes a enfrentar y las prioridades comunes a abordar; utilizaremos un sistema de clasificación de experiencias, en un intento de sintetizar los mecanismos que van conformando el nuevo entramado participativo en el gobierno del estado y municipios de SLP. Sólo se abordarán los principales ejes innovadores de la explosión participativa y se describirán algunos de los mecanismos de participación institucionalizada en el estado de San Luis Potosí y en el municipio de dicho estado, y en particular aquellos mecanismos que participan en la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo (PED) de esta entidad federativa y en el Plan Municipal de Desarrollo (PMD). De esta manera la participación expresa el poder que los ciudadanos tienen y que se manifiesta en su capacidad de influir en la agenda del gobierno estatal y municipal de ésta entidad federativa. Para elaborar este trabajo se recurrió a la metodología del análisis de fuentes institucionales, que nos ayudan a conocer más de cerca los mecanismos en los que se da la participación de los ciudadanos en la elaboración del Plan estatal y municipal de desarrollo. Cabe señalar que este trabajo es una aproximación al tema, en ningún momento se pretende hacer un exhaustivo análisis; sino dar algunas pinceladas, sobre el mismo; ya que hay muchas cuestiones pendientes sobre las que es necesario seguir trabajando.

I. Participación y descentralización

El federalismo y la descentralización del Estado mexicano implican necesariamente la participación de los estados, de los municipios, de las comunidades locales y del ciudadano en las decisiones que hay que tomar y que los afectan. Lograr la armonía en los diferentes niveles de gobierno en el sistema federal es uno de los retos de la administración pública mexicana. La existencia de dos órdenes de gobierno en el sistema federal implica la necesidad de establecer mecanismos que coordinen los esfuerzos diversos para el logro de objetivos comunes .

En México, los efectos negativos de la centralización de las actividades administrativas del Gobierno Federal y la lentitud burocrática, entre otros factores, provocó el cuestionamiento de la estructura de todo el aparato gubernamental. A partir de la década de los años setenta se decidió combatir de manera sistemática la centralización mediante una serie de decisiones tendientes al acercamiento de la administración a todas las regiones de la nación, con el propósito de acelerar y agilizar los trámites inherentes y de terminar, con funciones que duplicaban las gestiones; estas decisiones son la desconcentración administrativa y la descentralización funcional, ésta última mejor definida como coordinación intergubernamental . En términos generales, la descentralización responde a la necesidad a nivel local de tomar decisiones relacionadas con las condiciones de vida de la comunidad, la capacitación de la fuerza de trabajo, la formación de identidades locales y regionales que buscan un buen lugar en la nueva configuración internacional. Hasta la década de los ochenta del siglo XX, la descentralización en México no se había considerado como parte de las políticas de Gobierno, sino como un efecto de las mismas. Los primeros intentos descentralizadores se ubican al inicio de la década de los setentas bajo el esquema de desarrollo regional, cuando se intentó dar dimensión regional a los programas de inversión pública, siendo el argumento desde entonces, apoyar el desarrollo equilibrado del país ante la evidencia de la gran desigualdad prevaleciente. .

Desde los inicios del sexenio de Miguel de la Madrid Hurtado (1983-1988), comenzaron a ponerse en práctica acciones relacionadas con las propuestas políticas que éste había enunciado en su campaña electoral: "descentralización de la vida nacional" y "fortalecimiento municipal”. En este periodo se plasma en el Plan Nacional de Desarrollo (en adelante PND) la necesidad de redistribuir competencias entre los tres órdenes de gobierno para descargar administrativamente a la Federación y se promueve el desarrollo regional, estatal y municipal mediante la creación del Sistema Nacional de Planeación Democrática (SNPD) . Se crearon los Consejos de Planeación para el Desarrollo del Estado (COPLADES ) y se da un primer intento de coordinación para las relaciones intergubernamentales con la creación del Convenio Único de Desarrollo . Estas tendencias se concretaron en importantes reformas que desencadenaron en la creación de instrumentos novedosos para la época, como el ramo presupuestal 26, el decreto para que todas las dependencias y entidades del gobierno elaboraran programas de descentralización y la puesta en marcha del Programa de Descentralización de la Administración Pública Federal.

En el periodo de 1983-1999, una de las prioridades más importantes del Gobierno Federal fue dar un nuevo impulso al proceso de la descentralización municipal, pugnando por su autonomía plena, fortaleciendo su economía y readecuando sus relaciones intergubernamentales con los ámbitos Estatal y Federal. De esta manera, la reforma aprobada en 1983, representa un hito en la historia de la descentralización fiscal en México, al asegurar por primera vez en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, fuentes de ingresos propios y exclusivos de los municipios. Así también se reconoció por primera vez dentro del ámbito de la política de desarrollo regional, la necesidad de descentralizar de manera formal funciones y facultades a estados y municipios atendiendo a las características geográficas y sectoriales, a fin de que las atribuciones se cumplieran y los servicios se brindaran de manera más eficiente y más cercana a los ciudadanos . Ello motivó que en este periodo se realizara la reforma al régimen interior del ámbito de gobierno estatal y municipal, el cual sufre una importante modificación con la reforma del artículo 115 Constitucional (1983) , seguida de otra no menos importante reforma en 1999 , las cuales definieron con precisión los alcances de la autonomía constitucional del Municipio, clarificando las atribuciones de los Ayuntamientos pero a partir de facultades que venían desarrollando los Estados y no los órganos del Gobierno Federal.

Cabe señalar que hasta la reforma de 1999 del artículo 115 de la Constitución Política, no había una referencia explícita al tema de la participación ciudadana a nivel local. Con estas reformas se establece, en el párrafo II, que: "[…] los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno; los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal" . Así mismo, la Constitución en el artículo 115 fracción VI determina que: "Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la federación, las entidades federativas y los municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia." Finalmente, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 115 constitucional, la base de la división territorial y de la organización política y administrativa de los Estados, es el Municipio Libre. El Municipio es administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no existe ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado. Los presidentes municipales, regidores y síndicos, serán electos popularmente por elección directa. De esta manera, los municipios están investidos de personalidad jurídica y manejan su patrimonio conforme a la ley; administran libremente su hacienda y sus Ayuntamientos aprueban los presupuestos de egresos con base en sus ingresos disponibles. Así, bajo las disposiciones constitucionales, el federalismo mexicano reconoce la existencia de tres ámbitos de gobierno, federal, estatal y municipal, dándole al “Distrito Federal” un régimen especial, de entidad federativa, al igual que a los Estados. El sujeto de descentralización no son los aparatos gubernamentales, sino las comunidades subnacionales que tendrán la posibilidad de decidir sobre la provisión de bienes públicos ajustados a sus preferencias geográficamente diferenciados. Por ello tiene tanta importancia la participación. Pero usualmente no existe una representación equitativa de los intereses de todos los ciudadanos en las decisiones.

El Plan Nacional de Desarrollo (1995-2000) fijó como uno de sus propósitos descentralizar funciones, recursos y programas públicos bajo criterios de eficiencia y equidad, con el objetivo expreso de otorgar mayores ingresos y atribuciones a las entidades federativas. "Un propósito primordial de este Plan es ampliar los cauces para que las comunidades participen más activamente en la definición de los programas socialmente prioritarios de la gestión gubernamental y cuenten con la capacidad de decisión, ejecución y evaluación correspondiente". Además en el mismo Plan Nacional de Desarrollo se contempla la participación ciudadana como un aspecto fundamental en la toma de decisiones; “la sociedad y sus organizaciones deben tomar parte en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas, así como en las tareas de contraloría social sobre el desempeño de los servidores públicos”.

En el capítulo V, artículo 33 de la Ley de Coordinación Fiscal se establece que, con respecto al Fondo de Aportaciones para Infraestructura Social (FAIS) en sus dos modalidades, los estados y municipios deberán: “I. Hacer del conocimiento de sus habitantes los montos que reciban, las obras y acciones a realizar, el costo de cada una, su ubicación, metas y beneficiarios. II. Promover la participación de las comunidades beneficiarias en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar. III. Informar a sus habitantes, al término de cada ejercicio, sobre los resultados alcanzados”.

Otras de las formas de fortalecer a los niveles estatal y municipal fueron las modificaciones al ramo 26, que a partir de 1996, se denominó “Superación de la Pobreza” y entre sus objetivos se encontraba la descentralización de recursos hacia los estados y municipios. En ese tiempo, la descentralización se daba por medio de una fórmula pública que calculaba la participación de los estados en la pobreza nacional. Los municipios tomaban las decisiones sobre las inversiones que requerían, aunque el estado decidía la cantidad de recursos que le asignaba a cada uno. Es importante señalar que hasta 1997 el gobierno federal descentralizaba recursos a las entidades federativas y a los municipios mediante dos modalidades: las participaciones y el ejercicio descentralizado del gasto programable federal, por la vía de los convenios de colaboración o por subsidios y transferencias. A partir de 1998 se agregó una nueva estructura de participación ciudadana con la finalidad de cumplir con uno de los requisitos de la nueva modalidad para la descentralización de recursos: las aportaciones a entidades federativas (ramo 26 ) y municipios (ramo 33) .

A partir de 1998, el ramo 26 ahora “Desarrollo Social y Productivo en Regiones de Pobreza” se orientó fundamentalmente a proyectos sociales y la generación de empleo. Con la creación de los Fondo de Aportaciones Federales del ramo 33 dio un giro significativo en la condiciones de repartición de los recursos descentralizados. Cabe señalar que con la creación de ramo 33, los convenios de descentralización perdieron fuerza, y los recursos que se canalizaban a las entidades federativas se empezaron a distribuir a través de fórmulas previstas en la Ley de Coordinación Fiscal .

Los procesos de participación municipales, están relacionados con la descentralización tanto de recursos como de decisiones, entendida como: "[…] un proceso de carácter global que supone, por una parte, el reconocimiento de la existencia de un sujeto –una sociedad o colectividad de base territorial- capaz de asumir la gestión de intereses colectivos y dotado a la vez de personalidad socio –cultural y político– administrativa y, por otra parte, la transferencia a ese sujeto de un conjunto de competencias y recursos (financieros, humanos, materiales) que ahora no tiene y que podrá gestionar autónomamente en el marco de la legalidad vigente".


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