3. Política Automotriz del MERCOSUR (PAM) e influencia en Argentina y Brasil

Desde la creación del MERCOSUR tanto Argentina como Brasil han estado negociando para tratar de establecer una política automotriz común.

Como primer acuerdo especial que regula el comercio automotriz bilateral entre Argentina y Brasil, se destaca el Protocolo 21 firmado en 1988, donde se establecen cupos de intercambio para vehículos y autopartes con un arancel del cero por ciento.

Así aparece el Régimen Automotriz Argentino vigente desde 1991, se ha pronunciado desde 1995 con un régimen similar brasileño y ha terminado en los últimos años en la denominada Política Automotriz del MERCOSUR. Tomando las palabras de Porta como de Baruj (2006), sus pilares han sido una fuerte reserva del mercado regional, la administración de una reserva de mercado (a través de importaciones de extrazona a tasas preferenciales) por parte de las empresas terminales instaladas en el país y un programa de intercambio compensado dentro del MERCOSUR, con coeficientes variables de comercio según las diferentes coyunturas atravesadas por Argentina y Brasil. La administración de la reserva de mercado, progresivamente se fue excluyendo y el programa se mantiene actualmente en el marco de un AEC (arancel externo común) elevado y la vigencia del comercio administrado. En este sentido, aparece como la única política que, en cierta medida, estimula la complementación productiva intrazona, promoviendo el comercio; al mismo tiempo, por el momento restringe la libre circulación, regulando la dirección y el contenido de los flujos.

A través del Régimen Automotriz, aplicado a partir de 1991, se buscaba en términos amplios, un proceso de apertura comercial para la importación acompañado del fomento, a través de un conjunto de incentivos, tanto a las inversiones como a las exportaciones. Se pretendía mediante el desarrollo de la industria, los vehículos y sus componentes fueran fabricados a escalas eficientes y con estándares de calidad, precios internacionalmente competitivos, para lograr ser accesibles al consumo nacional y también acceder a la inserción del sector en el mercado internacional. (Avellaneda et al. 2006).

Se pueden exponer ciertos elementos sobre los cuales se basaba el Régimen Automotriz, entre ellos, una destacada liberalización de las importaciones, mantenida por la propia política cambiaria, como también por un régimen de compensación que permitía un acceso a aranceles preferenciales para las fábricas, en la importación de autocomponentes y vehículos terminados. Respecto a los aranceles de las partes, las de extrazona utilizadas para la producción se podían importar al 2% y las pertenecientes de Brasil al 0%. En cuanto al arancel para los vehículos, había un cupo para la importación, de aproximadamente el 10% de la producción nacional, para las empresas no radicadas. Mientras que las empresas radicadas podían importar con un arancel preferencial del 2%, y el resto importaba con un arancel general del 35%. (Avellaneda et al. 2006).

En el caso especifico de Brasil, surge la Cámara Sectorial, como propuesta del gobierno de Collor de Mello (1990-1992), inicialmente como una forma de regulación de los precios a lo largo de las cadenas productivas y, después, como foros tripartitos (gobiernos, empresarios y sindicatos de trabajadores), para la discusión de estrategias de reestructuración de sectores industriales. (Leite, 2000).

En 1992 se produce el primer acuerdo de la Cámara, este se dirigía a la apertura del mercado manteniendo un saldo positivo en la balanza comercial, a la renovación tecnológica de la base productiva, a un nuevo mix de producción, privilegiando los automóviles básicos y más económicos, al aumento del empleo y de los salarios y a una nueva estructura tributaria sectorial. (Cardoso, Comin, 1993).

Tomando los argumentos de Leite, (2000), el primer hecho que incidió en el debilitamiento de la Cámara fue el Acuerdo del Automóvil Popular (régimen impositivo especial para la producción de un vehículo de bajo precio) entre el gobierno federal y las ensambladoras, llevado a cabo sin contar con el apoyo de la Cámara, en 1993. Además de volver a las antiguas negociaciones entre el gobierno federal y las ensambladoras, excluyendo a los trabajadores y a las demás empresas de la cadena productiva, el protocolo significó un retroceso en relación a los acuerdos llegados dentro del ámbito de la Cámara.

Entonces, la Cámara ya se encontraba perjudicada en 1995, cuando el gobierno dictó el Nuevo Régimen Automotriz, esto se produjo dentro del ámbito de la implementación económica del MERCOSUR, que abría prometedoras posibilidades de mercado para la industria nacional, debido a la superioridad de la industria automotriz brasileña en relación con los países del cono sur. (Leite, 2000).

Para los siguientes autores, Avellaneda et al. (2006), el balance de comercio global del Régimen Automotriz causaba la exportación y la inversión, conceptos que se convertían en crédito para importar con arancel preferencial. El objetivo era atraer nuevas inversiones, estimular la especialización industrial entre las plantas de diferentes países y complementar la oferta de productos en la región por medio de importación. También anunciaba un mecanismo de fomento de la exportación de componentes por parte de las terminales, para estimular la escala de producción en ese sector, aunque estos programas no generaron importantes modificaciones en el sector proveedor.

Así, los autores mencionados expresan que la ejecución de dicho régimen, tuvo un impacto decisivo en el sector proveedor (fabricantes de piezas y autocomponentes), al cual se exigía mayores niveles de competitividad, y requisitos de calidad. Aquellos productores que, por su tamaño y características, lograron adaptarse a las nuevas exigencias, pudieron seguir con sus operaciones, pero aquellos de menor tamaño y con más dificultades de financiamiento, tendieron a desaparecer progresivamente del mercado local.

Se desarrolla un proceso de estratificación de los proveedores. No todas las firmas se encontraban en condiciones económicas para afrontar el nuevo escenario de la apertura y de competencia instaurado por el Régimen Automotriz. El marcado proceso de estratificación resultó en una diferenciación teórica de los proveedores, que puede graficarse a través de tres anillos concéntricos. El primer anillo conformado por las firmas autopartistas de mayor competitividad y tamaño, consideradas proveedoras globales; mientras que en el segundo y tercer anillo se encuentran aquellas empresas de menor tamaño y competitividad, que fueron las más afectadas en el proceso de estratificación detallado. Entonces la debilidad más sobresaliente del Régimen Automotriz fue la no incorporación de los proveedores como parte de la política de fomento. Así, durante el periodo de auge de las inversiones y el lanzamiento de nuevos modelos, se produjo un proceso de sustitución de proveedores locales por importaciones. (Avellaneda et al. 2006)

Siguiendo con un similar análisis, para Cantarella et al. (2008), los proveedores del primer anillo tienen ciertas características fundamentales: costos y calidad competitivos, capacidad de investigación y desarrollo, cercanía a los centros de desarrollo de las terminales, importancia de la localización de componentes con costos logísticas de consideración y no aplicación de criterios de nacionalidad. Los proveedores del primer anillo tienen un papel más notable en la coordinación de los demás anillos. Existe una oportunidad importante para las firmas locales que logren vincularse con proveedores del primer nivel, y puedan continuar siendo parte de la cadena de aprovisionamiento, aunque pasando a ser proveedores pertenecientes al segundo y tercer anillo. Aunque también en los países emergentes los proveedores locales no siempre pueden utilizar todas sus capacidades para satisfacer los aumentos de demanda de componentes, ya que los proveedores extranjeros de primer nivel se establecen en sus mercados y operan como proveedores nacionales.

Así en el cuadro nº 6, quedan establecidos los diferentes grupos de proveedores que participan en la industria automotriz con sus respectivas características, desempeño y sus posibilidades de producción.

Los respectivos gobiernos de Argentina como de Brasil establecieron el Vigésimoctavo Protocolo adicional al acuerdo de complementación económica Nº 14, este acuerdo cumplía la decisión 29/94 del Consejo del Mercado Común (CMC), el cual estableció que ambos socios debían adoptar un régimen que reglamente el comercio bilateral a partir de 1995, a finalizar en 1999. A partir de entonces, ambos países acordaron seguir aplicando sus respectivas normativas nacionales para la regulación de la producción y el comercio del sector automotriz. Podemos subrayar ciertos aspectos importantes del documento según Avellaneda et al. (2006), desde el 1 de enero de 1996 hasta el 31 de diciembre de 1999, los vehículos terminados originarios de una de las Partes gozaran de libre acceso al mercado de la otra, con arancel de importación del 0%, siempre que las importaciones estuvieran compensadas con exportaciones a cualquier destino, conforme lo establecía la legislación nacional vigente en cada una de ellas. Se aplicaron reglas específicas para el comercio bilateral de vehículos terminados originarios de una de las Partes, fuera del intercambio compensado.

Las autopiezas originarias de los dos países tenían libre acceso al mercado del otro con arancel de importación del 0%, conforme a la legislación vigente de los dos países, incluso en el caso de las autopiezas destinadas al mercado de reposición del país importador. Las autopiezas originarias de uno de los dos países que eran importadas por el otro país mediante compensación con exportaciones a cualquier destino, eran consideradas como nacionales del país importador a los efectos del cálculo del índice medio de nacionalización de vehículos terminados y autopiezas originarios del país importador, de acuerdo con la legislación nacional de ese país. (Avellaneda et al. 2006).

En 1999 al producirse la devaluación de Brasil, provocó una distancia significativa en los respectivos grados de competitividad de las industrias argentinas y brasileñas. Es así, que demasiadas empresas radicadas en Argentina, debieron trasladar su producción al país vecino, produciendo un proceso de desinversión en el sector. Entonces, el golpe negativo de la devaluación brasileña en 1999, fue significativo en la producción argentina, considerando que el país vecino constituía el principal destino de las exportaciones argentinas del sector. Las firmas, en su mayoría, no lograron encontrar mercados alternativos al MERCOSUR. El tamaño del mercado local, disminuido por la fuerte convulsión sufrida no explicaba la capacidad instalada, siendo urgente la necesidad de desplegar programas de exportación que ayudaran a mantener los niveles de producción necesarios para beneficiar el desarrollo industrial. (Avellaneda et al. 2006).

En forma simultánea, culminaba lo acordado en el Vigesimoctavo Protocolo adicional (políticas sectoriales independientes por parte de cada uno de los países) y según la decisión 29/1994 (CMC), a partir del 2000 debía entrar en vigencia la Política Automotriz del MERCOSUR (PAM). Así la PAM constituyo una iniciativa de los gobiernos de Argentina y Brasil, interesada en armonizar los marcos normativos en cada uno de los países, con el objetivo de lograr consolidar una industria automotriz y autopartista apta de proyectarse hacia terceros mercados. Las negociaciones entre Argentina y Brasil se tornaron dificultosas, estableciendo un clima de marcada irresolución, donde los países mencionados establecieron estrategias competitivas para lograr conseguir inversiones en los respectivos sectores.

Sin embargo, podemos establecer ciertos elementos importantes que nos permiten caracterizar la PAM a través de tres cuestiones:

“Los productos serian considerados originarios de la región siempre que cumpliera con un 60% de contenido regional. De ese porcentaje, la Argentina exigía un contenido local mínimo de 30% para la producción de los automotores fabricados en el país. El contenido local se mediría por empresa, parte sobre parte sin contabilizarse el valor agregado de la terminal, y neto de importaciones (método de contenido neto), y las piezas de origen brasileño no serian consideradas parte del contenido local, como en el régimen anterior. Los componentes brasileños solo podrían importarse con arancel 0% si eran compensados con exportaciones, y las piezas de extrazona pagarían un arancel creciente de entre 14 y 18% hacia el final del periodo de transición”. (Avellaneda et al. 2006: 60-61).

Acerca del método de medición del contenido local, nacieron desacuerdos durante las negociaciones con Brasil, que enfrentaba a los socios principales del MERCOSUR. El problema se producía ya que la Argentina pretendía que la medición se hiciera por contenido neto de importaciones (implica netear todas las piezas importadas desconectando el valor CIF de las mismas), mientras que Brasil planteaba la medición por proceso (implica tomar el bien final y no por piezas, es decir, que todo conjunto o subconjunto que incorpore como mínimo un 67,5% de autopartes nacionales es nacional y por tanto se considera el 100% de su valor a efectos de la medición).

Luego llegaron al acuerdo final donde se contuvo ambas vías de medición, estableciendo distinto niveles porcentuales exigidos, dependiendo de cual fuera el método utilizado: en el caso de la medición por contenido neto de importaciones, el contenido local mínimo debía ser de 30% para automóviles y vehículos livianos, y de 25% para el resto de los transportes; en el caso de la mediación por proceso, el contenido local mínimo debía ser de 44% para automóviles y vehículos livianos, y de 37% para el resto de los transportes. Por otra parte, todas las importaciones de vehículos no originarios del MERCOSUR pagarían un 35% de arancel, y en el caso de Brasil sólo tendrían arancel 0% si eran compensados con exportaciones. La compensación implicaba un coeficiente de desvío sobre exportaciones (FLEX), un margen de flexibilidad del comercio intrazonal. (Avellaneda et al. 2006).

Posteriormente de las negociaciones y de la adopción de la PAM, la Argentina se encontraba en una crisis económica, política y social, que no permitía establecer un futuro favorable al desarrollo económico regional. A fines del 2001, el sistema financiero argentino se desplomó y fue la conclusión final de la crisis, la declaración del default. A partir de este contexto, los temas establecidos en la PAM no fueron puestos en práctica por las automotrices. En el 2002 se establece un nuevo acuerdo entre los gobiernos de Argentina y Brasil, llevando a cabo el Trigésimo Primer Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación Económica Nº 14. Con el firme objetivo de introducir ciertas modificaciones a la PAM adoptada en el 2000, como consecuencia de la dura crisis que atravesaba la Argentina. Entonces fueron dos aspectos relevantes que fueron modificados de la PAM:

“el Flex (coeficiente de desvío sobre exportaciones) del régimen de compensación, que permitía el acceso al arancel preferencial. El Flex fue incrementado en una relación de U$S 2,0 exportados por U$S 1 importados en 2002 para aumentar hasta U$S 2,6/1 hacia fin del periodo de transición (2005); con respecto al mínimo de índice del contenido local argentino exigido fue reducido del 30% del contenido regional al 20% en el 2002, hasta llegar al 5% para el fin del periodo de transición”. (Avellaneda et al. 2006: 61-62).

Tomando el análisis de Cantarella et al. (2008), si bien las reformas fueron útiles para sobrevivir al desordenado 2002, fue un precursor que al reactivarse el mercado reafirmó una situación de “déficit estructural” con Brasil. Luego en el 2005 se abrió una nueva etapa de negociaciones bilaterales. No existieron reformas sustanciales con respecto al esquema anterior. Se produce un escenario en donde Argentina mantiene un déficit automotriz con Brasil indiscutible equivalente al doble de las exportaciones sectoriales, sin que se proyecte ninguna medida correctiva.

Siguiendo una similar línea de análisis Avellaneda et al. (2006), exponen que las reformas introducidas en la PAM no consiguieron cambiar el proceso de desinversión en la industria Argentina, cuando se producía paralelamente una transferencia intensiva de las inversiones hacia Brasil.

Así tanto para Sierra como para Katz, (2002), la PAM es un dispositivo que si bien protege a la industria del automóvil en la región con los máximos aranceles denunciados ante la OMC (Organización Mundial del Comercio), no constituye una verdadera política sectorial frente a los subsidios otorgados por Brasil y como consecuencia esto conducirá a una transferencia intensiva de la industria automotriz a Brasil.

Pero también de los incentivos otorgados por Brasil, deben tenerse en cuenta otras características que posee el país vecino que resultan de suma importancia para la inversión, como son el tamaño de su mercado y la escala de producción. (Avellaneda et al. 2006).

Es de suma importancia el tema de los subsidios concedidos en Brasil durante los años ‘90, ya que las facilidades otorgadas tuvieron efectos que se extienden hasta el final de la primera década del S XXI, como consecuencia de que el sistema tributario de este país, es mucho más federalizado y más descentralizado, en contraste con el argentino, lo cual les permite a los estados subnacionales un mayor margen de maniobra para llevar a cabo políticas activas. Entonces las fuertes inversiones en los ‘90 que recibió el sector automotriz brasileño estuvo establecido por las características del mercado interno y por el proceso de integración regional. No obstante, también representaron un gran acontecimiento los incentivos estaduales a la inversión. (Cantarella et al. 2008).

A través de la siguiente tabla, realizada mediante una encuesta por la Confederación Nacional de Industria de Brasil CNI y la Comisión Económica para America Latina CEPAL en 1997, observamos los resultados sobre las motivaciones de las firmas automotrices para la radicación de inversiones:

Con respecto al cuadro nº 7, los autores mencionados destacan que tanto las reducciones de impuestos y los incentivos financieros fueron considerados por las firmas automotrices igual de interesantes que la proximidad a los mercados, obteniendo el primer lugar con un 57% respectivamente, luego aparecen los costos laborales con un 47% y el último puesto lo ocupa la congestión espacial con un 15% de interés por parte de las empresas automotrices para establecer sus inversiones.

Así las negociaciones entre los estados y las firmas automotrices articulaban distintos proyectos de compromisos mutuos, pero en forma general los contratos tenían los siguientes aspectos:

• “Donación de una parte o de toda la tierra solicitada.

• Provisión de la infraestructura necesaria, incluyendo caminos, servicios públicos, conexiones a vías férreas y/ o terminales portuarias.

• Otorgamiento de rebajas en impuestos locales y estaduales, comúnmente no menores a diez años, y la posibilidad de incluir rebajas impositivas para la importación de autopartes.

• Otorgamiento de créditos por parte del Estado a tasas fijas inferiores a las tasas de mercado locales.

• Batería de beneficios que pueden incluir transporte público para empleados, guarderías para los hijos de los empleados o medidas medioambientales”. (Cantarella et al. 2008: 36).

Sin vacilaciones los autores afirman que Brasil tiene ventajas “naturales” con respecto a la Argentina en lo que concierne a la actividad automotriz. Como lo son el tamaño del mercado, y su fuerte estructura industrial. Si además se tienen en cuenta los efectos de los incentivos detallados con anterioridad, se complica aun más el panorama con ventajas “artificiales” que desordenan un poco más a la producción Argentina.

En una similar línea de análisis para Kosacoff, (2004), conjuntamente de constituir la economía más grande, y más diversificada del bloque, es además incuestionable que Brasil ha logrado mantener a su favor las asimetrías políticas, manteniendo en un prolongado tiempo un grupo de incentivos a la inversión y la exportación que resultaron mucho más eficaces que los llevados a cabo por sus socios regionales. De este modo, la ausencia de coordinación con respecto a esta área, representa uno del más serio déficit del MERCOSUR, debido a que por un lado, puede provocar futuras “guerras de incentivos” y por otro lado, se desfiguran las condiciones de competencia en un contexto de libre comercio intra-zona. Las grietas de coordinación han empeorado el problema distributivo al interior del bloque, y se han exagerado la brecha de competitividad, como también se han acrecentado las asimetrías estructurales.