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DESARROLLO REGIONAL E INVERSIÓN EXTRANJERA DIRECTA EN EL SECTOR AUTOMOTRIZ. DESEMPEÑO, COMPOSICIÓN Y ASIMETRÍAS ENTRE ARGENTINA Y BRASIL (2000-2009)

Guadalupe Piñeyro y otros



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Capítulo 2. Panorama general del MERCOSUR en relación al sector Automotriz.

De esta forma a partir del contexto internacional y de las características enfatizadas, podemos observar el desarrollo y avance de la Regionalización, teniendo en cuenta el caso específico de la creación del MERCOSUR, como un bloque económico en el cual, la industria automotriz tiene un lugar principal y destacado, a través de la elaboración concreta, de una Política automotriz del MERCOSUR.

1. Inicios y formación del MERCOSUR.

Tanto Argentina como Brasil fueron los países promotores del proyecto de integración subregional, en 1985 firmaron la Declaración de Iguazú los presidentes José Sarney y Raúl Alfonsín, estableciendo las bases de asociación y la búsqueda de un “espacio económico común”. A través de una fuerte actividad negociadora se llevaron a cabo diferentes “Protocolos” (fueron suscriptos veinticuatro) de alcance sectorial y temático. De este modo en 1986 se admite el Acta para la Integración Argentino-Brasileña, donde se constituye el Programa de Integración y Cooperación Económica entre la República Argentina y la República Federativa de Brasil, en donde los permisos otorgados fueron profundizados y se incorporó Uruguay. (Tigre et al. 1999).

Luego se origina el Tratado de Asunción, firmado en 1991 y consolidado por el Tratado de Ouro Preto en 1994, el cual representó un avance en el proceso de formación de un mercado subregional automovilístico en el MERCOSUR (Mercado común del Sur). La integración de los mercados de los cuatro países (Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay), estableció el surgimiento de un nuevo mercado subregional de grandes dimensiones. (Tigre et al. 1999).

A través de los mencionados tratados, los Estados Partes buscaron la ampliación de sus mercados nacionales por medio de la integración para lograr un desarrollo económico compartido, tomando el principio de justicia social como pilar principal.

De esta forma, el tratado, es el resultado de las negociaciones de los gobiernos de Argentina y Brasil con los gobiernos de Paraguay y Uruguay, y mediante el cual se formaliza la creación del MERCOSUR.

Entonces, mediante el Tratado de Asunción se establecen los objetivos, principios e instrumentos, a través de un detallado cronograma de reducciones, para lograr el libre comercio en el MERCOSUR. El mencionado Tratado contiene cinco anexos en los que se instauró:

• “un programa de eliminación de las tarifas intrazona, mediante reducciones arancelarias automáticas, lineales y generalizadas;

• un sistema de reglas de origen;

• un sistema transitorio de salvaguardias intrazona;

• un cronograma para el establecimiento de un mecanismo de solución de controversias;y

• diez grupos de trabajo, encargados de promover la coordinación de políticas sectoriales y económicas específicas.” (Torrent, 2006: 36).

En esta fase o etapa del MERCOSUR se pretende una reducción de aranceles que evoluciona hacia el desarrollo de una unión aduanera imperfecta, implantando difícilmente un arancel externo común. (Lascano, 2006).

Posteriormente, los cuatro países miembros suscribieron el Protocolo de Ouro Preto en 1994, que instaura la estructura institucional del MERCOSUR, y lo convierte en un sujeto de derecho internacional. De esta forma, la estructura institucional del MERCOSUR, esta integrada por cinco órganos, donde tres de estos poseen capacidad decisoria vinculante para los países miembros: el Consejo de Mercado Común (CMC), el Grupo Mercado Común (GMC), y la Comisión de Comercio (CCM), mientras que los otros dos órganos son consultivos, la Comisión Parlamentaria Común (CPC) y el Foro Económico y Social (FES). Los órganos decisorios son intergubernamentales, las decisiones y resoluciones se llevan a cabo mediante el consenso de todos sus miembros. Además las pautas adoptadas para entrar en vigencia, tienen que ser “internalizadas” por los países miembros. Este acto se lleva a cabo de acuerdo con el método establecido en la constitución de cada miembro. (Botto, 2005).

Según Baumann et al. (2002) existe una característica básica en el MERCOSUR, que es la elección de un relacionamiento rigurosamente intergubernamental, este aspecto marca la diferencia con las otras formas de integración en la región.

Así el MERCOSUR, a través de la no discriminación hacia los vecinos que ha representado una parte importante de la apertura, se centra en el cambio de los pensamientos y estrategias de desarrollo tradicional de protección y sustitución de importaciones, por un sistema abierto de inserción en la economía mundial, donde se observa una significativa internacionalización y transnacionalización de las economías nacionales. (Bernal-Meza, 2006)

Después con el transcurso del tiempo y de diversas negociaciones, se logró establecer el Acuerdo Sobre Política Automotriz del MERCOSUR (PAM), el cual debía implementarse desde comienzos del 2000, pero resultó trasladado debido a la adopción de estrategias competitivas (como la aplicación de subsidios), tanto por parte de Argentina como de Brasil, con el claro objetivo de atraer inversiones en los respectivos sectores.

Como consecuencia, tanto Avellaneda et al. (2006) afirman que la complementación productiva fue abandonada, de hecho, como proyecto común, y se inició un periodo de conflictos y mutuas denuncias entre ambos países.

Debido al contexto, en donde se observan claras asimetrías económicas como: las diferencias en las escalas de producción de Argentina y Brasil, la aplicación de subsidios por parte de Brasil y la ausencia de una clara política nacional de fomento a la industria local, como también luego la crisis Argentina que se desarrolló a fines del 2001, con el hundimiento del sistema financiero, era necesario introducir reformas para modificar ciertos aspectos de la PAM acordada en el 2000. De este modo, Argentina y Brasil suscribieron el Trigésimo Primer Protocolo Adicional al Acuerdo de Complementación Económica Nº 14, en el 2002. Los dos aspectos principales que se cambiaron de la PAM fueron en relación al Flex (que es el coeficiente de desvío sobre las exportaciones y se obtiene a través de la relación entre las exportaciones máximas y las importaciones mínimas permitidas, según el margen de flexibilidad acordada para cada año) del régimen de compensación, y al contenido local. (Avellaneda et al. 2006).

Entonces existen ciertos puntos en cuestión que deben resolverse, según Hirst (2002), el primer aspecto es la misma naturaleza del vínculo. Las relaciones brasileño-argentinas tienen tres aspectos interrelacionados: los lazos económico- comerciales, la seguridad y política internacional, y el espejismo entre los procesos políticos de ambos países. La conjunción de estos tres aspectos, para Brasil, representa un panorama original en sus relaciones exteriores, que permite especificar al vínculo con Argentina. El primer aspecto mencionado lleva al segundo punto: la falta de sintonía entre la democratización y convergencia de política exterior. Luego aparece un tercer aspecto, que es el bajo nivel de interdependencia que todavía existe en las relaciones económicas bilaterales. Como cuarto punto se observa la coexistencia política interdemocrática argentino-brasileña: que raramente, aunque existan insuficientes puntos políticos de acuerdo entre las democracias argentina y brasileña no implica una disminución en la importancia relativa entre ellas. En la actualidad se distingue una interdependencia democrática entre los dos países, causada por sus experiencias políticas parecidas como también el grado de exposición externa que los dos países llevan a cabo. Con respecto al quinto aspecto, aparece la política de seguridad Internacional y de defensa de los dos países. Se observan preferencias diferentes, sin llegar a ser incompatibles. En el sexto punto, surge el aspecto más actual de la relación brasileño-argentina, debido al crecimiento del papel de actores no gubernamentales y de los movimientos sociales organizados de los dos países. También aparece en el aspecto séptimo, la vinculación argentina-brasileño en el sentido estratégico, surge la idea de la construcción de un espacio sudamericano donde Brasil representa el liderazgo. Por último, aparece el octavo aspecto, que destaca la vinculación en el ámbito educativo y cultural entre los dos países.

Teniendo en cuenta las palabras de Porta (2006) como para Baruj (2006), formalmente el MERCOSUR está definido como una Unión Aduanera (Acuerdos de Ouro Preto, 1994), lo que supone el libre comercio intra-zona y una política comercial externa común. Pero, en la actualidad, el MERCOSUR funciona como un Área de Libre Comercio con un alto grado de imperfección, debido a tres razones: subsisten excepciones nacionales (al arancel cero intra-zona como al arancel externo común AEC) donde sus términos originales todavía no se han extinguido o han sido prorrogados, también se han producido menos avances a los esperados en el proceso de armonización aduanera y técnica, y se han introducido, desde finales de los ‘90, de forma consensuada o unilateralmente, nuevos tratamientos excepcionales, que infringen aquellos principios.

Siguiendo la misma línea de análisis Bouzas (2004), expone que según el artículo XXIV del GATT el objetivo de una unión aduanera es el de unificar los territorios aduaneros de los miembros, lo que pretende el cumplimiento de dos condiciones: a- por un lado, un alto grado de armonización (no necesariamente uniformidad) de las reglas aplicadas al comercio extra-zona (no solo en materia arancelaria sino también en campos complementarios como los procedimientos aduaneros);y b- por el otro, la aplicación del principio de “libre circulación” de bienes. En el caso del MERCOSUR, no se cumplen ninguna de las dos condiciones. Por una parte, el AEC (arancel externo común) no se aplica efectivamente y los aranceles nacionales se modifican libremente, no existe un código aduanero común realizable de ser implementado y tampoco hay mecanismos comunes de defensa comercial. Por la otra, no existe una responsabilidad legal de “libre circulación” de bienes, sino que se mantienen los cuatro territorios aduaneros separados (todo el comercio intra-regional esta sujeto a reglas de origen). En este contexto, resulta inexacto definir al MERCOSUR como una “unión aduanera incompleta”. Más bien, parece un “área de libre comercio incompleta con alguna armonización de las políticas comerciales hacia las importaciones de extra-zona”. Entonces la integración comercial entre Argentina y Brasil en el ámbito del MERCOSUR es un proceso que demuestra ciertas limitaciones, sin embargo no hay que cuestionar los logros obtenidos, pero existe cierto grado de relativización de su alcance.

Para Masi (2006), el MERCOSUR tiene un primordial logro, que es la conformación de una zona de libre comercio (ZLC) en sus primeros diez años, aún con la exención de algunos sectores como automóviles y azúcar. Otro logro que se puede destacar es el establecimiento del arancel externo común (AEC) para el 85% del universo arancelario, después de cuatro años de la firma del Tratado de Asunción. La mayor y principal limitación del plan MERCOSUR es la inexistencia de una política comercial común, traducida en la ausencia de normativas comunitarias en relación a la defensa comercial, reglas técnicas y de calidad tales como sanitarias y fitosanitarias. Con respecto al espacio institucional, el MERCOSUR tiene una estructura de decisiones de tipo intergubernamental acompañada por niveles técnicos y de consulta. El aporte más importante en esta área, lo representa la creación del Tribunal Permanente de Solución de Controversias, como recinto comunitario para la resolución de conflictos comerciales, y posteriormente, también la creación del Parlamento del MERCOSUR. Entonces en el plano institucional el MERCOSUR reconoce ciertas limitaciones, debido a que sólo existe un órgano decisorio fundamental (Consejo del Mercado Común), y faltan órganos ejecutivos correctamente constituidos y dinámicos. También existe otra gran limitación institucional, es que solo un 50% de las reglas y normas adoptadas se localizan en vigencia o internalizadas, induciendo hacia una demora destacable en la profundización del proceso de integración.

Así para Regueiro Bello (2004), continúan existiendo las diferencias entre la retórica de los compromisos pro MERCOSUR y su realización en la negociación, entonces sigue sucediendo de manera continua la autorización de medidas excepcionales, como también la prórroga de los plazos acordados o establecidos.

Entonces según Torrent (2006), podemos afirmar que en el MERCOSUR existe una “hipertrofia normativa” debido al contexto en el cual se observa una clara proliferación de nuevas normas antes de que las anteriores hayan entrado en vigor.

Debemos tener presente, que aunque existan demasiadas dificultades, el pensamiento estratégico establecido en el MERCOSUR continua con el apoyo de la ciudadanía. Pero también dicho apoyo puede disolverse sí la evolución del MERCOSUR no se convierte en un propósito efectivo y apreciable para sus socios. (Flores- Peña, 2007).


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