B. GOBIERNO DE PROXIMIDAD

Jean-Jacques Rousseau define al soberano como aquel que “es llamado por sus miembros Estado cuando es pasivo, Soberano cuando es activo, Poder comparándolo con sus semejantes.”

En los párrafos anteriores se ha señalado que existen Estados-Nación y Estados Plurinacionales. Cuando el Estado es gobernado de una manera centralista, totalitaria, se puede concluir que nos encontramos frente a un Soberano cuyo Poder no tiene límites, porque practica un Gobierno unidecisional. Cuando el Estado tiene un gobierno de proximidad, atomizado, se puede decir que nos encontramos frente a un Soberano cuyo Poder se expresa a través de un Gobierno Plurinacional, multidecisional. Dos formas de conducir los destinos de una población adscrita a un país.

a. La visión centralista de gobierno

La República es la “organización del Estado cuya máxima autoridad es elegida por los ciudadanos o por el Parlamento para un período determinado”. “La multitud así unida en una sola persona se le llama REPÚBLICA, en latín CIVITAS. Tal es el origen de ese gran LEVIATÁN, o aún para hablar con mayor reverencia, de ese dios mortal, al cual le debemos, bajo el Dios inmortal, nuestra paz y nuestra protección […]. En él reside la esencia de la República, que se define como una persona única, a semejanza de una gran multitud de hombres que le han conferido, cada uno de entre ellos, […] la potestad de ser el autor de sus acciones, a fin de que ella use la fuerza y los recursos de todos, como lo juzgue conveniente, en vista de garantizarles paz y defensa común. El depositario de esta personalidad es llamado SOBERANO, y se dice que posee el poder soberano, siendo el resto de personas sus súbditos.” Es la visión centralista, totalitaria, y unidecisional de gobierno.

i. Centralista, totalitario, unidecisional, uninacional

El Gobierno es el conjunto de personas y de servicios encargados del poder ejecutivo en un Estado. En un régimen parlamentario, el poder ejecutivo es compartido entre el Parlamento y el jefe de Estado, que puede ser un monarca como es el caso del Reino Unido o, de un presidente elegido por sufragio universal. En un régimen presidencial, el poder ejecutivo está representado por el jefe de Estado quien no es, en ningún caso, responsable ante el Parlamento.

El profesor François Féral, en su libro Approche dialectique du droit de l’organisation administrative. L’appareil d’Etat face à la société civile, señala que “tomando en consideración los objetivos del aparato de Estado, se puede reunir los sistemas de administración alrededor de tres modelos de acción: 1 – ‘Hacer’: se trata de un modelo de acción centralizado en donde, por su sola administración burocrática piramidal, el Estado realiza sus misiones; 2 – ‘Mandar hacer’: se trata de un modelo de acción desconcentrado en donde, por el procedimiento de delegación, el poder central otorga mandato a un órgano de realizar por su cuenta, una misión territorial o funcional; 3 – ‘Dejar hacer’: se trata de un modelo de acción descentralizado, en el cual el Estado reconoce no solamente la legitimidad de un interés categorial sino también otorga poderes institucionales específicos para ser representado y administrado.” Una presentación de un Gobierno, desconcentrado o descentralizado, pero siempre centralista, totalitario y unidecisional.

Sobre el particular, José Carlos Mariátegui se expresa así en el caso del Perú. “La capital no ha defendido nunca con mucho ardimiento ni con mucha elocuencia, en el terreno teórico, el régimen centralista; pero, en el campo práctico, ha sabido y ha podido conservar intactos sus privilegios.”

A ello se debe agregar su característica de uninacional. Este tipo de organización supone que existe una población homogénea en territorio, en usos y costumbres y, consecuentemente, en formación, legislación y seguridad. Sin embargo, en casi todos los casos, es una nación que se impone sobre otras naciones, una religión que prima sobre otras religiones, una legislación que no toma en cuenta los usos y costumbres de otras naciones y poblaciones, una raza o etnia que invisibiliza a las otras.

ii. Ficticia separación e independencia de poderes del Estado

Frente al absolutismo del monarca, la Revolución Francesa responde con la separación de poderes. ¿Cuáles son esos poderes del Estado (Gobierno)? Según la visión ilustrada, el Gobierno existe con la finalidad de proteger al hombre de otros hombres. El hombre, entonces, confía en el Gobierno su libertad con la seguridad de no ser afectado en su derecho a la vida, la integridad, y la propiedad. Sin embargo, la existencia de ese Gobierno no garantiza la defensa de los derechos de la persona contra el Gobierno. En efecto, muchas veces el hombre se encuentra protegido contra otros hombres, más no contra el propio Gobierno, el cual podría oprimirlo impunemente mediante las facultades coercitivas que le ha otorgado la propia colectividad.

Existe, entonces, una necesidad, en cada democracia constitucional, de separar las funciones del Gobierno en tres instituciones principales: un Ejecutivo con poderes coercitivos, un Legislativo para elaborar las leyes y supervisar las políticas y decisiones del Ejecutivo, y un sistema de tribunales y jueces para administrar Justicia. La separación o división de poderes, principio característico del constitucionalismo contemporáneo, supone una garantía para el propio Gobierno y para el ciudadano (que queda protegido por un marco legal que dificultaría los abusos de poder y posibles actuaciones arbitrarias de instituciones públicas). ¿En la vida cotidiana de los ciudadanos, se aplica realmente la separación de funciones?

Ya en 1748, Charles Louis de Secondat, Señor de la Brède y Barón de Montesquieu, señala en su libro, De l’esprit des lois, que “todo estaría perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales, de los nobles o del pueblo, ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas, y el de juzgar los delitos o las diferencias entre particulares.” Tanto más que, como lo cita el profesor Francisco Fernandez, “según Montesquieu es una experiencia eterna que todo hombre que tiene poder siente la inclinación de abusar de él, yendo hasta donde encuentra límites.” Y al mismo Barón de Montesquieu de responderse. “Para que no se pueda abusar del poder es preciso que, por la disposición de las cosas, el poder frene al poder.”

Es muy corriente escuchar que “la Ley es la expresión de la voluntad general”. Sin embargo, para el profesor Léon Duguit, representante de l’Ecole du Service Public, conocida igualmente como l’Ecole de Bordeaux, la ley es simplemente la expresión de la voluntad individual de los hombres que la hacen: jefes de Estado y miembros del Parlamento, y fuera de esto, todo lo que se diga no es más que una ficción.” Es decir, los ciudadanos, al momento de exprimir sus votos a favor de sus “representantes” ante el Parlamento y el poder ejecutivo, se han simplemente despojado de lo más caro que tiene el ser humano: su libertad. Han dejado en manos de terceros, el ejercicio de sus propios derechos.

Otro caso de escuela, en la ficción de la separación de poderes, es el uso que se le da a la Enmienda XIV de la Constitución de los Estados Unidos (1868). La sección 1 de la Enmienda estipula que “todas las personas nacidas o naturalizadas en los Estados Unidos y sometidas a su jurisdicción son ciudadanos de los Estados Unidos y de los Estados en que residen. Ningún Estado podrá dictar ni dar efecto a cualquier ley que limite los privilegios o inmunidades de los ciudadanos de los Estados Unidos; […] ni negar a cualquier persona que se encuentre dentro de sus límites jurisdiccionales la protección de las leyes, igual para todos.”

Sin embargo, “de los 150 casos relacionados con la Decimocuarta Enmienda vistos por el Tribunal Supremo hasta el Caso Plessy vs. Ferguson en 1896, que estableció el estatuto jurídico de ‘separados pero iguales’, 15 se referían a negros y 135 a entidades comerciales. El ámbito de aplicación de la Enmienda XIV orientada, en principio, a garantizar los derechos civiles de los antiguos esclavos fue tan restringida por la Corte Suprema que los negros ganaron sólo un caso […].

Cuán ineficaz fue la Enmienda XIV para los negros en el siglo XIX es muy bien señalado por Richard Stiller en su libro, Broken Promises: la extraña historia de la Decimocuarta Enmienda (1972). Las cosas no fueron muy bien para los esclavos liberados inmediatamente después de la Guerra Civil y del asesinato de Lincoln. El sucesor de Lincoln, Andrew Johnson, vetó la Ley de Derechos Civiles de 1868. En su mensaje de veto dijo que no era adecuado ‘hacer de toda nuestra población coloreada […], los ciudadanos de los Estados Unidos.’.” Es una muestra evidente de la intervención de la más alta autoridad judicial y del jefe de Estado, en contra de lo legislado por el Parlamento.

En este sentido Federico Engels se expresa de esta manera. “El Estado no es, entonces, un poder impuesto desde el exterior a la sociedad, él no es tampoco ‘la realidad de la idea moral’, o la imagen y la realidad de la razón’, como lo pretende Hegel. El Estado es sobre todo un producto de la sociedad en un momento determinado de su desarrollo.”

“Como el Estado nace de la oposición de clases; pero como nace, al mismo tiempo, en medio del conflicto de clases, es de regla general que se convierta en el Estado de la clase más poderosa, de aquella que domina desde el punto de vista económico y que, gracias a él, se convierte también en la clase políticamente dominante, y adquiera así de nuevos medios para dominar y explotar la clase oprimida.”

Algo más, los teóricos del Estado de Derecho, y de la constitucionalidad, olvidan, o aparentan olvidar, que existen otros poderes tan o más importantes que los tres mencionados tradicionalmente. Se trata del poder ejercido por las fuerzas armadas y policiales, del poder de los medios de comunicación e información, del poder de la religión dominante. El “poder” de estos poderes no convencionales, son más influyentes y dirimentes que los poderes convencionales del Estado, incluso en tiempos de paz. Y ellos se encuentran directamente ligados al poder ejecutivo del Gobierno. La ligazón del primero se encuentra claramente explicitada en la Constitución de toda República y, el de los otros, a través de su financiamiento, tanto en los países del Norte como en los del Sur.

iii. Muchos niveles intermedios de decisión ineficaces, costosos

La dirección centralista, unidecisional y uninacional del Gobierno se pretende cambiar con los procesos de descentralización y desconcentración. Lo único que se consigue es incrementar el árbol frondoso de la administración, el entrabe en los procedimientos administrativos, la dilatación en la solución de las demandas de los usuarios y, por supuesto, el incremento en los costos tanto para el país.

Como en el Perú, existen 5 niveles de decisión política antes de que, en definitiva, y casi siempre, sea el jefe del Gobierno quien decida en última instancia. En el ámbito local existen tres niveles de decisión: el centro poblado, y las municipalidades distrital y provincial. Como resultado del proceso de “descentralización” se ha incrementado un nuevo nivel: el gobierno regional. Si a todo ello agregamos, todas las instancias que tiene que salvar un expediente en cada uno de estos niveles, no es extraño constatar que tanto los gastos corrientes como los de capital, para dinamizar la economía del país, lleguen con un retardo de muchos años.

Es indudable que, los hechos muestran con toda evidencia, las decisiones políticas, económicas, judiciales y otras, se deben realizar en un solo nivel. Y éste debe encontrarse en la proximidad del usuario.

b. Una visión de Gobierno de proximidad

Los tiempos marcan que es urgente pasar de un Gobierno centralista hacia un Gobierno de proximidad que se ajuste a las necesidades de la población. En tal sentido, Washington Delgado nos recuerda una frase célebre de Bernard Shaw: “El único hombre razonable que conozco es mi sastre: cada vez que me voy a hacer un traje, me toma de nuevo las medidas.”

El Gobierno de proximidad tendrá un solo nivel de decisión, la misma que será inapelable. Los otros niveles serán de coordinación. “Ni vino nuevo en odres viejos, ni sociedad novedosa en normas anquilosadas […]. Difícil es que reformas conduzcan a una Revolución; imposible es que una Revolución no reforme integralmente sus normas,” nos recuerda Luis Britto.

i. Espacio geopolítico atomizado

Para tomar una idea de la base material de esta nueva forma de gobernar, pongamos como ejemplo a la empresa. Ella es la unidad celular de un proceso artificial de producción al igual que de un proceso de trabajo de concepción.

El ámbito de influencia de una empresa o, dicho de otro modo, el espacio económico de una empresa, es diferente al de cualquier otra empresa. No hay dos espacios económicos idénticos. Y sin embargo, eso no impide el normal desarrollo de cada una de ellas. Al contrario, ese espacio económico refleja el nivel de desarrollo de cada empresa. Y, aunque existen espacios económicos que se cruzan, no presentan ninguna interferencia entre ellos. El planeta Tierra se encuentra compuesto de tantos espacios económicos como bienes económicos existen en circulación. Existen millones espacios económicos y, sin embargo, no existe ningún problema para el normal desarrollo de una economía de mercado. Algo más, cada uno de esos espacios económicos no son fijos; cada uno de ellos crece o decrece según el crecimiento o decrecimiento de la empresa. Esta dinámica del espacio económico de cada empresa, es la que otorga flexibilidad y potencia a la economía de mercado.

Esta es la idea de atomización y flexibilidad que debería aplicarse en los otros dominios de la vida social, política, religiosa, cultural, educacional, etc. Debe existir correspondencia y flexibilidad entre los que buscan una solución y los que proponen una solución.

La característica de un espacio económico atomizado es que es, a la vez, multidecisional. Con ello el Poder del gobierno se habrá atomizado y tendrá un carácter multidecisional. Además de que facilitará la toma de decisiones a un solo nivel.

ii. Un solo nivel de decisión

Como en política, en todo orden de cosas, debe existir un solo nivel de decisión. Son los afectados por una desgracia, o los beneficiados por el éxito, quienes conocen mejor su realidad para decir lo que es más conveniente. Cada problema tiene sus propias particularidades. Ninguna se parece al otro. Las diferencias pueden provenir de los usos y costumbres de cada pueblo, de la geografía de cada lugar, del nivel de desarrollo económico logrado por cada localidad, de las culturas que se han forjado a lo largo de sus existencias, etc. No puede existir, por consiguiente, una decisión uniforme para todas las situaciones.

El profesor Francisco Fernandez toma un pasaje de los escritos de Montesquieu para darnos un ejemplo en lo que significa la decisión judicial. Cree el Barón de la Brède que “el Poder Judicial no debe darse a un Senado permanente, sino que lo deben ejercer personas del pueblo, nombradas en ciertas épocas del año de la manera prescrita por la ley, para formar un tribunal que sólo dure el tiempo que la necesidad lo requiera”. De esta manera concluye Montesquieu, “el poder de juzgar, tan terrible para los hombres, se hace invisible y nulo, al no estar ligado a determinado estado o profesión.” Es decir, contando con un solo nivel de decisión, dentro de un Gobierno de proximidad, el mismo que tendrá un carácter multidecisional, se asegurará que el Poder del Soberano sea racional en sus decisiones. De ahí que, Tony Andreani y Marc Feray están de acuerdo para que “se devuelva el Estado a los ciudadanos, se reconcilie la democracia con la empresa, de tal forma que sea el trabajo y no el capital que tome las decisiones.”

Un solo nivel en la decisión, en todo orden de cosas, minimiza los efectos nocivos del Poder, al mismo tiempo que devuelve al individuo su personalidad en la toma de decisiones de los actos que le competen. Ello facilita también la participación directa, una herramienta indispensable para alcanzar la individualidad dentro de un juego comunitario.

iii. Toma de decisiones sin posibilidad de apelación

La confirmación de la existencia de un solo nivel de decisión es la afirmación de la imposibilidad de apelación a la sentencia prescrita. La rutina actual, como consecuencia de la existencia de varios niveles de decisión, es el sistema de apelación que desvirtúa la cosa juzgada, pasando a instancias superiores que desconocen las particularidades de la materia juzgada y se encuentran más al alcance de los vicios de la corrupción.

Contando con un solo nivel de decisión, estando muy cercanos a la problemática en cuestión, siendo apoyados por los que conocen de cerca el origen del diferendo y sus particularidades, la solución tendrá una mayor probabilidad de acercarse a la decisión justa. La existencia de un solo nivel de decisión, igualmente, motiva a los que participan en el proceso para que afinen sus herramientas de análisis, de deducción y de decisión. Por otro lado, ello no impide la coordinación con sus pares, o con los niveles superiores de coordinación. Como lo dijera el profesor François Ost, “Todo el arte del legislador consiste entonces en acompañar al tiempo en su dura tarea de hacer la selección: será necesario conservar lo que ha resistido el tiempo, dejar a un lado el resto, y algunas veces completar los vacíos que el presente ha hecho aparecer.”

iv. Niveles superiores de coordinación

Los niveles superiores serán exclusivamente de coordinación. Ninguno de ellos tendrá potestad para decidir. Ellos, igualmente, deberán ajustarse al ámbito de influencia de la problemática. En ningún momento serán únicos e inamovibles. Deberán adaptarse a cada problema. Nacerán y morirán según la evolución de los problemas y de sus soluciones. Esta flexibilidad en los niveles de coordinación facilitará una mejor evolución de la sociedad, su economía, su enfoque político, y sus soluciones a los problemas en formación, salud, etc.