Capítulo VI: PROPUESTAS: GOBIERNO ELECTRÓNICO, CLAVE EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN EN EL PERÚ

6.1. Propuesta Metodológica para la Implantación del Gobierno Electrónico

Esta propuesta metodológica no pretende constituirse en una herramienta exhaustiva de gestión o de administración, sino por el contrario su alcance es meramente orientador y general.

Como toda propuesta metodológica puede ser complementada y enriquecida con otras visiones, fundamentalmente en lo referido a metodologías de reingeniería de procesos y construcción y mantenimiento de sistemas de información.

I). MÉTRICAS PARA UN GOBIERNO DIGITAL

El uso de indicadores comparativos de e-government permite establecer el avance de una política global de gobierno digital cuantificable a través de métricas. Las mismas permiten “medir” el grado de eficiencia y de eficacia que un Estado (nacional, provincial o municipal) posee para producir servicios digitales satisfaciendo las demandas de la sociedad. Es importante, por lo tanto, focalizar la construcción de estos indicadores en función de la demanda de los ciudadanos y de las empresas existentes en el país. Hemos tomado como metodología la empleada por la Unión Europea para establecer indicadores cuantitativos y cualitativos de benchmarking.

Esta metodología presupone el consenso y la decisión de los servicios a digitalizar, hecho que fuera discutido en el seno de la Comisión Europea. Previo a utilizar estas métricas, el Gobierno debe discutir los servicios que considera relevantes a la hora de estructurar la política de Gobierno Digital, descartando aquellos con menor prioridad, por lo que la tabla de servicios que se describe a continuación es meramente ejemplificadora.

Para operar estos indicadores, el nivel de los servicios en línea debe ser medido. Para ello se emplea un criterio interesante de grado de avance que tiene cada servicio digitalizado en el seno del Estado que se pretende analizar. Se emplea un modelo de cuatro estadios que puede alcanzar un servicio según la siguiente convención:

• Estadio 1 Información: Información en línea respecto de servicios públicos

• Estadio 2 Interacción: Descarga de formularios

• Estadio 3 Interacción bidireccional: procesamiento de formularios incluyendo autenticación

• Estadio 4 Transacción: manejo de caso, decisión y entrega (pagos) La metodología propuesta para medir el grado de disponibilidad que tiene el servicio en línea se basa en el método desarrollado por el gobierno alemán. El grado máximo de desarrollo por cada servicio dependerá si es posible alcanzarlo electrónicamente. De allí que cada servicio tendrá un estadio máximo a lograr que dependerá de las características del mismo.

La premisa básica que se usa para calcular los porcentajes logrados por servicios es si ha cumplido o no con las características de cada estadio enunciado. Un servicio ofrecido como de transacción, por ejemplo, puede alcanzar un máximo de cuatro puntos (a cada estadio le corresponde un punto). Por lo tanto el puntaje que puede obtenerse para ese servicio es de 0 a 4 puntos (0 indica que no se ha alcanzado ningún estadio).

Para calcular el porcentaje servicios públicos despachados electrónicamente se debe comparar la suma de los puntajes obtenidos por cada servicio según el estadio logrado con la suma de los puntajes máximos posibles de todos servicios (suma de estadios máximo). El grado de disponibilidad de los servicios públicos puede entonces calcularse como porcentaje.

Finalmente con esta metodología no se pretende analizar la importancia relativa que tiene la variable de cantidad de clientes que emplean cada servicio que merecería otro tipo de estudio más exhaustivo.

Los cuadros que siguen muestran el detalle de los servicios públicos en línea que pueden analizarse demandados por personas físicas o jurídicas.

Servicios Públicos Básicos en línea

II). RELEVAMIENTO Y DESCRIPCIÓN DE LOS PROCESOS VIGENTES POR SERVICIO

Hemos visto en el apartado precedente una metodología para medir los servicios que se pretende digitalizar en una política de gobierno digital.

Para cada uno de los servicios identificados, es menester ahora, conocer su realidad, su alcance, población objetivo que lo demanda, productos y servicios principales o intermedios asociados a este servicio, circuito administrativo actual a través del cual se satisface las demandas de este servicio.

Para este paso resulta trascendental esquematizar el proceso actual a través de un diagrama de proceso. Se entiende como diagrama de proceso a aquel que documenta secuencialmente los pasos que un área pública realiza para convertir los insumos en productos en un proceso concreto. El mismo debe describir en forma clara y concreta las entidades receptoras o trasmisoras de información (personas, áreas, etc.), los soportes de información donde la misma queda registrada o es consultada (archivos, formularios, etc.) y las actividades o tareas que son desarrolladas para realizar el proceso (de control, de decisión, de registro, etc.). Las metodologías para diagramar los mapas de procesos son vastas y exceden el alcance de este trabajo. Las mismas pueden apoyarse con otras como los diagramas de contexto, los diagramas de entidad relación o diagramas de flujo de datos que posibilitan un mayor detalle para desagregar el proceso con todos sus componentes.

III). DIAGNÓSTICO Y EVALUACIÓN DE LOS PROCESOS RELEVADOS POR SERVICIO

Esta tarea es sin duda una de las más importantes. El diagnóstico permite alcanzar un estado de situación de cada uno de los procesos con que la Administración Pública satisface las demandas.

Este diagnóstico y evaluación de los procesos permitirán calificar los servicios para su implantación.

Implica la identificación de los problemas que se observan en los procesos actuales y análisis de sus causas, desde el punto de vista operativo, técnico, institucional, administrativo, económico, etc. Permitirá detectar además las actividades dentro del proceso que agregan valor y las que no. Su estudio debe abordarse con equipos interdisciplinarios por la riqueza y perspectivas de personas con diferentes perfiles y enfoques. Se dice que toda buena solución comienza a gestarse con una buena formulación del problema y de sus causas, por lo que es imprescindible un trabajo minucioso y objetivo para que esta tarea sea desarrollada adecuadamente.

Técnicas y metodologías como las de brainstorming, diagrama de afinidades, diagrama de interrelaciones, matriz de actividades con problemas, diagramas de causa y efecto, gráficos de control, diagramas de pareto, histogramas o benchmarking resultan adecuadas para abordar esta tarea con éxito.

IV). DEFINICIÓN DE PRIORIDADES PARA LA IMPLANTACIÓN DE LOS SERVICIOS

Evidentemente una de las características esenciales para una programa de e-government exitoso es su gradualidad. No existen soluciones mágicas que pueden adoptarse de un día para el otro. Ni el Estado ni la sociedad pueden asimilar un paradigma completamente nuevo en el corto plazo. Tampoco es recomendable hacer grandes inversiones en tecnologías para soluciones que pueden no ser asimiladas rápidamente y cuya aplicación pueden terminar en un rotundo fracaso.

Indudablemente las métricas a alcanzar por servicio, descriptas en el primer apartado de esta metodología para la implantación de gobierno electrónico, deben alcanzarse paso a paso promoviendo así una mejora continua de la política, con permanentes revisiones, tendiendo a ajustar los desfasajes entre lo planificado y lo acontecido en la realidad sin mayores sobresaltos. Cuando se analizan los servicios seleccionados para una política de gobierno electrónico existen diferencias sustanciales de criterios para llevar adelante su implantación.

Existirán quienes, con fines políticos, pregonen la necesidad de poner en producción servicios con mayor población objetivo. Promoverán aquellos que tengan mayor impacto cuanto mayor sea el continente de personas cubiertas.

Otros en cambio, con sesgo racional, evaluarán como más adecuados aquellos servicios con mejores coeficientes de beneficio/costo, es decir los que sean más eficientes.

Otros tendrán una visión más financiera, y buscarán la implantación de los servicios con menores costos de inversión y operativos.

Finalmente, habrá quienes analicen la factibilidad técnica y operativa para poner en producción cada servicio, y apoyarán aquellos de naturaleza más simple desde su viabilidad con respecto a los órganos, normas y procesos del Estado involucrados y su relación con la comunidad.

Estos cuatro objetivos por sí mismos son saludables. Sin embargo, y dependiendo de la naturaleza del servicio, en muchos casos se contraponen.

Por ello es importante definir una metodología para materializar la implantación gradual de estos servicios priorizando y seleccionando los mismos, con un justo equilibrio entre los diferentes sesgos citados.

Una forma de representar el logro simultáneo o no de estos cuatro objetivos es a través de un esquema de diamante. Si asignamos un objetivo a cada uno de los ejes de un cruce de abscisas y ordenadas - población objetivo, eficiencia (beneficio/costo), costo de inversión y operativo, factibilidad técnica y operativa y situamos sus mejores logros respectivos en el punto más alejado del origen, está claro que el tamaño mayor del rombo o diamante será tanto mayor cuanto mejores sean los atributos del servicio analizado. La superficie total de ese rombo indicará el grado de prioridad que tendrá ese servicio comparado con los restantes, en la medida que se adopten escalas representativas análogas y equilibradas para cada uno de los objetivos que se pretenden alcanzar en la implantación de un servicio de gobierno electrónico.

V). IDENTIFICACIÓN DE LOS SEGMENTOS Y SECTORES ESTRATÉGICOS POR CADA SERVICIO

Una vez seleccionado un servicio a digitalizar debe analizarse entonces todos los servicios o productos finales o intermedios asociados para alcanzarlo. Puede existir un solo servicio seleccionado en esencia, pero con cualidades o características que diversifican su calidad final, su nivel de urgencia, la complejidad para alcanzarlo, etc.

Asimismo es importante identificar por cada producto la población objetivo que la demanda.

En la planificación estratégica lo constituye el mercado de un producto. En el sector público hablaremos de la población objetivo o sector demandante.

Las relaciones entre productos o servicios públicos con su población objetivo respectiva, terminan siendo finalmente inseparables. Un producto es concebido al ser integrado a sector demandante. Por este motivo es indispensable focalizar el estudio de estas relaciones. Llamaremos un sector estratégico a un producto o servicio público ofertado por el Estado para satisfacer la demanda de una población objetivo determinada. El conjunto de varios sectores estratégicos que ofrecen características comunes y requieren estrategias similares se llama segmento estratégico.

Analicemos ahora un ejemplo. Podríamos analizar la solicitud de un acta en el Registro Civil.

Las solicitudes de servicios pueden ser nuevas actas de matrimonio, defunción o nacimiento o una rectificación de las mismas. La población objetivo podría ser referida a personas que solicitan el acta por correspondencia, por teléfono, por Internet o presentándose personalmente en la Oficina del Registro Civil.

VI). DEFINICIÓN DE LA VISIÓN DE UN NUEVO PROCESO POR CADA SEGMENTO O SECTOR

Las visiones de proceso conectan la estrategia con la acción; traducen las estrategias de alto nivel a objetivos medibles de rendimiento del proceso y a características comprensibles de las operaciones del mismo, y fijan objetivos tanto para los diseñadores del proceso como para los que después tengan que gestionarlo.

La creación de la visión del proceso se traduce en la necesidad de definir los objetivos y los atributos del mismo en relación a cada segmento o sector estratégico identificado por servicio a digitalizar. El nombre de cada proceso estará dado generalmente por el nombre del segmento estratégico que lo sustenta.

El establecimiento del o los objetivos del proceso es la descripción de lo que se quiere lograr para cumplir con los objetivos de la política de e-government, en este caso la provisión de un servicio teniendo en cuenta dos factores: los segmentos estratégicos y las necesidades/expectativas del ciudadano en cuanto a la provisión y calidad del servicio, la reducción de costos, la disminución de tiempos o el aumento de la eficiencia.

Los atributos del proceso constituyen una descripción cualitativa del “deber ser” del futuro proceso. Son los principios de funcionamiento que definen su innovación en cuestiones institucionales, tecnológicas, de recursos materiales y humanos, normativos, etc.

VII). FORMULACIÓN DE UNA PROPUESTA DE REDISEÑO POR CADA PROCESO (por cada segmento o sector)

Definida la visión de cada proceso identificado dentro del servicio a digitalizar, corresponde ahora conformar una propuesta de rediseño. La misma consiste en definir el propósito de las innovaciones, las metas a alcanzar, su alcance y una descripción del proceso rediseñado. La propuesta se acompañará con un plan de acción. Esta se materializará con una descripción “Innovación de Procesos” recursos necesarios, cronogramas de actividades y responsables para llevar adelante la implantación de cada nuevo proceso. Esta propuesta debe tener una visión crítica y analítica para analizar los impactos referidos a los cambios propuestos fundamentalmente en lo que respecta a su viabilidad institucional y normativa. Deberá además estudiarse en esta etapa la tecnología de información disponible en el mercado que puede aplicarse para mejorar la propuesta en cuanto a la calidad de productos y servicios obtenidos y nuevas formas de trabajo.

VIII). ELABORACIÓN DE NUEVOS DIAGRAMAS DE PROCESOS POR SERVICIO A DIGITALIZAR

Estos nuevos diagramas deben diseñarse ahora con el mayor de los detalles. Cada diagrama debe tener claramente especificado los puntos de intervención de entidades tanto receptoras como emisoras de información, los procesos a que son sometidos los datos y los soportes físicos donde se almacena la información. También y especialmente, los cambios y ajustes realizados conforme a las recomendaciones que se efectúen a la propuesta formulada del paso precedente.

En este punto además, debe hacerse hincapié en las mejoras producidas respecto de los procesos vigentes ya esquematizados. Corresponde mencionar la reducción de tiempos, de recursos, de costos, el aumento de la eficiencia por disminución de intervenciones y de controles, etc. Por ello es importante cuantificar estas mejoras en términos de metas que deben alcanzarse en un determinado tiempo a partir de la puesta en vigencia del proceso rediseñado. Las metas deben poseer una variable a medir, un atributo de la variable a alcanzar y un horizonte temporal. Por ejemplo: Reducir en un 20% (atributo de la variable) el tiempo del proceso de compras (variable) en seis meses (horizonte temporal).

Estas metas deben ser siempre coherentes y estar en correspondencia con los objetivos del proceso formulados al crearse la visión del mismo.

IX). DEFINICIÓN DE FORMAS DE MEDICIÓN

La medición se realiza con el objeto de evaluar los resultados del proceso de rediseño o reingeniería. Para ello es necesario la elaboración y el empleo de indicadores de gestión que permiten analizar estos nuevos procedimientos administrativos.

Los indicadores son relaciones cuantitativas de variables de procesos productivos de bienes y servicios públicos que permiten medir y evaluar los mismos, a fin de actuar con oportunidad en la corrección de los desvíos que se producen en el logro de los objetivos de las políticas públicas.

Estos indicadores pueden evaluar la eficiencia, la eficacia o el impacto de un proceso productivo o simplemente pueden ser referenciales.

Las tareas a desarrollar para esta actividad son las siguientes:

• Definir con exactitud las variables constitutivas y fuentes de información

• Cuantificación de las variables y fuentes

• Definir periodicidad de aplicación y el momento de registro

Con posterioridad una vez implantado el nuevo proceso:

• Medir las variables constitutivas de los indicadores

• Calcular los indicadores de gestión

• Comparar los indicadores con las metas preestablecidas del punto precedente

• Perfeccionar el proceso para asegurar una mejora continua en el mismo

X). CONSTRUCCIÓN E IMPLEMENTACIÓN DEL SISTEMA DE INFORMACIÓN PARA EL SERVICIO ELECTRÓNICO Y DEL PROCESO CORRESPONDIENTE

A partir de los procesos rediseñados y del relevamiento de la información realizada, se debe trabajar en la construcción de un nuevo sistema de información que satisfaga los requerimientos funcionales del servicio a digitalizar y del nuevo circuito administrativo propuesto.

Para ello es menester tener definido un estándar en el ámbito de la Administración Pública para la construcción de sistemas de información. Esta normalización aspira a materializar una metodología de diseño, desarrollo, implementación y mantenimiento de aplicaciones informáticas.

Constituye una sistematización de las actividades que dan soporte al ciclo de vida del software aplicativo.

Debe contemplar además, la integración de la información corporativa del Estado entre todos sus organismos y con otros Estados, para lo cual debe existir un marco de trabajo para establecer e implantar metadatos a través del sector público. Este marco lo constituye otro estándar que debe definirse: El estándar de Metadatos para un gobierno digital. Este modelo garantiza la interoperabilidad pues facilita el intercambio de información entre Administraciones Públicas.

Ejemplos de estos estándares de Metadatos lo constituyen INDALO en España (hoy desactualizado) o MIReG (Unión Europea); y de interoperabilidad el e-GIF Government Interoperability Framework (Reino Unido).