3.2.4. Características de la Nueva Gestión Pública (NGP)

Los componentes intelectuales de la Nueva Gestión Pública (NGP) se hallan a la base de numerosas propuestas de reforma del sector público propagadas durante las dos últimas décadas. Derivadas de ellos, las características o doctrinas de la NGP se han explicado en mayor medida, aunque se han tendido a plantear desde un plano meramente descriptivo, como recetas o propuestas cerradas, dejando a un lado su potencial analítico para reflexionar sobre las últimas transformaciones en las Administraciones Públicas. No obstante, proporcionan claves para un análisis de la NGP y, en ese sentido, también ofrecen una posibilidad para concretar las propuestas asociadas al Gobierno Electrónico.

El enfoque de la NGP ha generado diferentes aproximaciones, sin embargo, la mayoría de ellas se han quedado en un carácter descriptivo o normativo. Hay listas con tipos de características generales, conclusiones teóricas sobre sus componentes intelectuales, listas con tipos de cosas para hacer y envoltorios para todas ellas. En ese nivel de análisis, a pesar de lo reciente del movimiento, ya se puede hacer una clasificación, básicamente, de dos tipos de materiales de referencia sobre la NGP, por un lado, materiales promocionales o documentos de carácter propagandístico sobre las reformas de gestión pública, es decir, mirar lo que estamos. Por otra parte, los materiales guía o documentos de carácter orientador sobre las reformas de gestión pública, es decir, la idea central es cómo hacerlo.

Respecto del primer grupo de materiales sobre NGP, se considera que los gobiernos producen libros blancos, agendas de reforma, pronunciamientos, en los que intentan convencer a las legislaturas, los medios de comunicación, al público, y a los empleados públicos mismos, de que sus reformas son significativas, bien intencionadas y tienen probabilidades de producir una variedad de mejoras. Se trata, fundamentalmente, de documentos promocionales para intentar persuadir, de manera que muchas veces sitúan la retórica favorable a los cambios por encima de la autocrítica.

Dentro del segundo grupo de trabajos sobre la NGP hay que indicar que los consultores y otros asesores proporcionan al mismo tiempo trabajos promocionales y sobre 'cómo hacerlo', a menudo venden sus herramientas (reingeniería, gestión de la calidad total, 'benchmarking', o cualquiera otra) y últimamente están vendiendo sus servicios a gobiernos, agencias públicas, y empresas. Las guías sobre 'cómo hacerlo' tienen más los pies en la tierra que los brillantes informes oficiales y libros blancos, pero ellos también (necesaria y comprensiblemente) asumen que el éxito es posible y que, si el personal sigue los buenos consejos, los objetivos promulgados oficialmente serán alcanzados. En este caso, se trata de documentos, artículos y libros que presentan recetarios normativos, cuando no meras traslaciones miméticas procedentes de la gestión privada, sin la menor intención de producir conocimiento para elaborar un análisis explicativo sobre lo que está sucediendo en el sector público.

Estos materiales sobre la NGP habrían servido para guiar los resultados esperados por el Gobierno Electrónico. Se parte del hecho de que la propia incorporación de las TIC en las Administraciones Públicas es una de las características normativas propuestas por algunos de los materiales guía o promocionales. En todo caso, han sido muy numerosas las doctrinas de índole normativa que han intentado guiar esos procesos de cambio en las Administraciones Públicas, así como de los servicios públicos ofrecidos a los ciudadanos. Sin embargo, sólo algunas sintetizan los rasgos que han guiado a las organizaciones reformadas del sector público bajo el auspicio teórico de la NGP, y a través de los cuales se podrían describir muchos de los proyectos de Gobierno Electrónico. Algunas de esas doctrinas serían las siguientes:

- Separación política/administración, decisión/gestión o gestión directa profesional (hands-on) en el sector público y en los puestos superiores. Ello supone un control activo, visible, discrecional por personas identificables en el ápice estratégico (free to manage). Esta doctrina se conecta con la rendición de cuentas, que requiere una clara asignación de responsabilidades por las acciones, y no una difusión del poder. Además, sustituye al énfasis enorme en las habilidades para las políticas y reglas, y no en la gestión activa.

- Evaluación del rendimiento o estándares explícitos y medidas de rendimiento. Implica una definición de metas, objetivos, indicadores de éxito, preferiblemente expresados en términos cuantitativos, especialmente para los servicios profesionales. La rendición de cuentas requiere un claro establecimiento de metas, la eficiencia requiere una observancia estricta de los objetivos. Este planteamiento sustituye a la proliferación de normas y estándares cualitativos e implícitos.

- Orientación a los resultados o mayor énfasis en el control de los productos (outputs). Supone una asignación de recursos y recompensas ligadas a la medida del rendimiento y una ruptura de la gestión de personal centralizada y a la medida de la burocracia. Se adivina una necesidad de acentuar los resultados sobre los procesos, sustituyendo el énfasis en el procedimiento y el control.

- Agencialización o salto hacia la desagregación de unidades en el sector público. Esta doctrina implica una ruptura de antiguas unidades monolíticas, como consecuencia de la necesidad de crear unidades gestionables, separar intereses de provisión y producción, ganar ventajas de eficiencia en el uso de acuerdos de contrato o franquicia dentro y fuera del sector público. En ese sentido se opone a creer que el sector público debe ser uniforme e inclusivo para ser controlable, sin que el control se quede corto ni sea redundante.

- Competencia o transformación hacia una mayor competición en el sector público. Esta característica lleva a un movimiento hacia contratos a plazo y procedimientos de oferta, promoviendo la rivalidad como la llave para reducir costes y mejorar estándares, de manera que la flexibilidad, la independencia y las transacciones de bajo coste requieren contratos de personal poco especificados y provisión ilimitada (open ended).

- Privatización/externalización o énfasis en prácticas de gestión del sector privado. Supone, por ejemplo, un desplazamiento del estilo militar (military-style) de la ética del servicio público o una mayor flexibilidad en las recompensas. En ese sentido, supone una sustitución del énfasis en la ética del sector público, la contratación y pagas fijas, el modelo de empresario fijo, una estructura de recursos humanos fija, o puestos de trabajo de por vida

Además, si las anteriores son características de Administraciones Públicas individuales dentro de sectores públicos reformados bajo la influencia de la NGP, a su vez, habría que insistir en que mostrarían un enfoque distintivo en su trabajo, entendidas de una forma más amplia. Así, el sector público:

1. Timonea, no rema (steer, not row); significa más atención a la estrategia y menos al cumplimiento.

2. Actúa de manera estratégica.

3. Busca usar mecanismos de mercado donde es posible, o bien a la manera de cuasi-mercados, para introducir competencia entre proveedores públicos, o bien externalizando o privatizando servicios.

4. Busca partenariados interorganizativos, dentro del propio sector público, o con el sector privado, sea con o sin ánimo de lucro.

A la luz de las doctrinas o características de la NGP, el Gobierno Electrónico supone una nueva vía para entender cómo las Administraciones Públicas están rediseñando su organización y procedimientos, de manera que se puedan adecuar a un nuevo modelo de acción en el que el potencial de la información desempeña un papel central para la mejora de los servicios públicos.

La incorporación de las doctrinas de la NGP para la explicación del Gobierno Electrónico tiene un claro potencial en diferentes ámbitos. Si se plantean reformas vinculadas a la descentralización, con personal de línea capacitado para ser flexible e innovador, el Gobierno Electrónico se habría de centrar en el apoyo para el proceso de elaboración de las políticas públicas en ámbitos descentralizados y crear nuevos flujos de información que incorporasen esos ámbitos. Si se entienden reformas asociadas a la utilización de técnicas de gestión procedentes del sector privado, el Gobierno Electrónico debería atender la provisión de la información necesaria para el establecimiento de relaciones de mercado con proveedores públicos o privados, además de considerar la manera de conducir nuevas formas de servicios públicos. O si se plantean vías para mejorar la gestión de los recursos, el Gobierno Electrónico podría generar un mejor rendimiento de la información para distribuirlo a los decisores públicos, proveyendo así un control más efectivo sobre los recursos.

En suma, la implementación del Gobierno Electrónico a la luz de las características de la NGP implica la necesidad de transformaciones en la gestión y organización de las Administraciones Públicas. El Gobierno Electrónico permite que la organización se fundamente en el flujo de información más que en la jerarquía, implica operaciones racionalizadas y menos operadores intermedios o de base. Además, la flexibilidad organizativa genera una ruptura de las fronteras organizativas, de cara a que los clientes no tengan que ser necesariamente conscientes de los límites precisos entre diferentes departamentos dado el enfoque hacia la prestación de servicios. En todo caso, lo interesante es que tales transformaciones tienen una vinculación con las doctrinas de la NGP, aunque sólo se especifiquen de forma descriptiva.

Se podría plantear el Gobierno Electrónico dentro de un proceso de reformas, de carácter cuasi-cronológico, y basado en los resultados esperados para una mejora interna capaz de repercutir en la prestación de servicios al público. En efecto, la incorporación de las doctrinas de la NGP se haría en varios momentos diferenciados dentro de las pautas específicas marcadas por el Gobierno Electrónico.

El Objetivo de la reforma para modernización es un cambio buscado; tema típico de sistemas de información; rol de las TIC; y términos referencia:

1)- Fase de automatización. Supone los primeros pasos hacia la informatización de la gestión de la organización. Los datos, una vez recopilados después del trabajo de campo, son mecanografiados en el ordenador por personal especializado, en lugar de ser mantenidos en papel, gracias a la incorporación de los primeros ordenadores A su vez, el proceso de tabulación se completa a través del ordenador y no a mano. El objetivo de la reforma es la automatización; el cambio buscado es la transformación tecnológica desde tecnologías manuales hacia la incorporación de las TIC, mediante la automatización; el tema típico de sistemas de información consiste en conseguir que los sistemas de información funcionen; el rol de las TIC es el de suplantar; mientras el término de referencia en este momento es la eficiencia: hacer las mismas cosas de la misma manera, aunque más rápido y más barato.

2)- Fase de optimización. Los formularios de encuesta y las pantallas de entrada de datos son simplificadas, mientras ordenadores interconectados son situados en oficinas regionales. Esto permite la entrada de datos por campo de actividad, en lugar de mantener un grupo especializado de carácter centralizado y situado en la sede central de la organización. Aquí el objetivo de la reforma es la optimización; el cambio buscado se asocia a la transformación de las aplicaciones informáticas para la racionalización de la estructura de los datos y de los procesos de trabajo; el tema típico de sistemas de información es el control de los costes y personal relativo a los sistemas de información; el rol de las TIC es de apoyo; finalmente, el término de referencia es la efectividad en incremento: hacer las mismas cosas de manera algo mejor.

3)- Fase de reingeniería. Las preguntas de los cuestionarios son rediseñadas para proveer la información que es requerida por la Oficina y necesitan sus clientes. Los sistemas de ordenadores de los diferentes departamentos son también rediseñados e interconectados. Esto significa que todos los datos están disponibles a través de toda la organización y que existe escasa duplicación de información entre los departamentos. El objetivo de la reforma es la reingeniería; el cambio buscado supone una modificación de la organización a través del rediseño de la estructura de los datos y de los procesos de trabajo; el tema típico de sistemas de información es la coordinación de los sistemas de información a través de toda la organización; el rol de la TIC es el de innovación; mientras el término de referencia es la efectividad radical: hacer las mismas cosas de una manera radicalmente mejor.

4)- Fase de transformación. En esta etapa final, muchas de las tareas antes desempeñadas por la organización son externalizadas, y se ha establecido un departamento comercial para producir beneficios derivados de los servicios estadísticos ofrecidos a empresas nacionales y extranjeras. El objetivo de la reforma es la transformación; el cambio buscado supone cambios de la organización a través de una completa transformación de las estructuras de los datos y de los procesos de trabajo; el tema típico de sistemas de información es aprovechar los sistemas de información para adecuarse a las necesidades de los clientes de las organizaciones; el rol de las TIC es la innovación; finalmente, el término de referencia es la transformación: hacer cosas nuevas.

En suma, las características de las NGP serían el componente explícito de la implementación de las reformas en la gestión del sector público. No obstante ello, para los fines de este ensayo, habría que ir un paso más allá en el sentido de avanzar en el intento de lograr en lo posible una perspectiva analítica sobre el Gobierno Electrónico desde el enfoque de la NGP.