3.2.2. Cambios en la Administración Pública Tradicional

Lo primero que se ha de subrayar a la hora de analizar el enfoque de la nueva gestión pública (NGP) es que lleva aparejada una reacción a la llamada Administración pública tradicional o weberiana. El enfoque de la NGP tiene una clara preocupación por cambiar la manera en que las Administraciones Públicas deben operar y una intención por alcanzar modelos organizativos más flexibles. El proceso de incorporación de un análisis del sector público basado en la NGP supone asumir, por un lado, la crisis de la Administración pública tradicional, de corte burocrático o weberiano y, por otro, la emergencia de un nuevo modelo normativo y analítico para explicar la acción de las Administraciones Públicas, que se puede considerar como el resultado de una serie de transformaciones teóricas y prácticas a las que se ha venido a englobar, sin demasiada concreción, bajo la rúbrica de la NGP.

La NGP es una expresión regularmente usada por académicos y profesionales para referir distintos temas, estilos y patrones de gestión pública que se han extendido en las pasadas dos décadas, notablemente en el Reino Unido, Australia y Nueva Zelanda. Así, se puede sugerir que el término apareció primero en la literatura académica a principios de 1990 y rápidamente se propagó. Los académicos están ampliamente de acuerdo en que la NGP existe, aunque no se esté de acuerdo en cuanto a sus contenidos.

En la década de 1980 la gestión pública se convirtió en un área activa de interés en numerosos países y foros. Junto con los países angloamericanos, otros como Suecia o Dinamarca, y algunos en el área de países en desarrollo, se interesaron por la transformación de valores, instrumentos, programas de acción, marcos organizativos o, simplemente, por la adopción de buenas prácticas gerenciales para la mejora de los servicios públicos procedentes del enfoque propuesto por la NGP. En la década de 1990, la gestión pública se convirtió en el asunto central de la agenda presidencial de Clinton en los Estados Unidos, incluyendo el lanzamiento de la National Performance Review (1993) y la aprobación de la ley sobre el rendimiento y los resultados del Gobierno (Government Performance and Results Act, 1993).

Las lógicas de cambio se originaron al mismo tiempo que la aceptación generalizada de las insuficiencias de la burocracia tradicional. Las carencias de muchas Administraciones Públicas de corte weberiano se hicieron patentes y abrieron el debate a un nuevo panorama en el cual ese tipo de esquema ya no es suficiente para generar los outputs del sistema político, así como una mayor calidad de los servicios públicos. La crisis del modelo tradicional de Administración pública se ha unido a una serie de factores, entre los que sobresalen, la crisis fiscal del Estado, que pasa a gestionar en muchos países del 45-50% del PIB; el cambio de una Administración de regulación por otra de servicios; o la permuta de la legitimidad institucional del Estado, ya que éste también se legitima a través de los bienes y servicios que presta, y en tanto que la Administración pública los ejecuta, se convierte en inductora de legitimidad para todo el sistema político. En suma, el Estado se legitima no sólo por los resultados, sino también por los métodos: los ciudadanos demandan ahora eficiencia, eficacia, y economía, pero también, transparencia, participación, equidad, y calidad.

Las razones del por qué ahora de las reformas a la luz del contexto de la National Performance Review en los Estados Unidos, es que los gobiernos se han tenido que reinventar casi por imperativo ya que 'las necesidades de las sociedades de la era de la información estaban colisionando con los límites de los gobiernos de la era industrial. No obstante, existen diferentes maneras de sistematizar tales circunstancias. Así se identifican tres presiones para el cambio:

- Cambio del entorno. Se asemeja a un cambio de hábitat. Se trata de subrayar el fenómeno de la globalización, la fluidez del entorno, la internacionalización de los mercados, y el desafío subnacional.

- Expansión de la revolución gerencial. Creencia en las posibilidades de conseguir resultados mediante el uso de técnicas apropiadas, y la disponibilidad de un elenco de instrumentos susceptibles de utilización en las más variadas circunstancias.

- Descontento de los ciudadanos. Se plasma en el hecho de que la ampliación y fragmentación de la demanda que acompaña a la extensión de la democracia y a la expansión del estado de bienestar, supone una presión creciente de más y mejores servicios públicos.

La existencia de determinados imperativos para el cambio procede de diferentes esferas o ámbitos, sean sociales, políticos, culturales, etc. Por ejemplo: la existencia de una teoría económica que parece ofrecer más precisión, utilidades y consistencia que las nociones tradicionales de Administración pública. Segundo, un claro ataque contra el sector público, que se desarrolla en tres esferas, escala (scale), alcance (scope) y métodos (methods). En tercer lugar, la existencia de un cambio en el sector público, o lo que es lo mismo, el hecho de que la gestión y la eficiencia del sector público afectan a la economía privada y a la competitividad nacional, de forma que esa preocupación se concreta en movimientos hacia la competitividad, la globalización y la competencia. Finalmente, y aquí se percibe la importancia creciente del Gobierno Electrónico, el llamado cambio tecnológico, o lo que lo mismo, 'es importante notar que el cambio tecnológico afecta a la gestión, y a la gestión de las Administraciones Públicas en particular.

Desde este punto de partida, es indudable que las Administraciones Públicas tradicionales cambian con la incorporación de las TIC, el análisis de la NGP potencia el análisis del impacto del Gobierno Electrónico. La plasmación de esa nueva realidad en la que el Gobierno Electrónico modifica los patrones de actuación de las Administraciones Públicas se vincula a la incorporación masiva de las TIC para mejorar procesos, gestión y resultados, es decir, al mismo tiempo que aumenta el descrédito de formas tradicionales de actuación dentro del sector público, se ha introducido una nueva manera de analizar esa nueva realidad, con el objetivo de avanzar en la promesa de extender los servicios públicos a través de diferentes canales, como es el caso de los digitales, dotándolos de niveles cada vez mayores de calidad, mediante la incorporación de nuevos mecanismos vinculados a la NGP, entre los que destacaría el Gobierno Electrónico.

Desde el enfoque de la NGP se estudia el Gobierno Electrónico apuntando la oposición con la Administración pública tradicional. En ese contexto, habría de suscitar la oposición de dos modelos de Administración pública, por un lado, las organizaciones jerárquicas burocráticas (bureaucratic hierarchical organizations), fundamentadas en los planteamientos burocráticos clásicos weberianos; por otro lado, las que se califican como organizaciones virtuales paralelas (virtual parallel organizations), organizaciones basadas en el uso intensivo de Internet y las TIC. Las segundas, a diferencia de las primeras, promoverían ‘un contexto de aprendizaje vaciando las regulaciones, las reglas, y los roles preexistentes; una organización donde los participantes son equivalentes; participación abierta donde el conocimiento especializado y la formación no son necesarios para una participación efectiva en el diálogo; contribuciones espontáneas y voluntarias por los miembros de la organización; un espacio y un tiempo creativos donde las únicas reglas son participar, contribuir, y aprender, y donde la estructura fluye desde la discusión interactiva. Las reglas generales no existen.

Desde esta perspectiva, el Gobierno Electrónico ofrece una operacionalización de la ruptura con la Administración pública burocrática. La vía en la que trabaja el Gobierno Electrónico, con su atención a la quiebra de las reglas y roles existentes; la fluidez de la participación y el diálogo interno y el intercambio externo; la espontaneidad de los comportamientos; la centralidad de la prestación de servicios; la creciente participación del sector privado a través de contratos o los más recientes partenariados, estarían a la base de la oposición con el modelo analítico de la Administración pública de corte tradicional. Si bien es posible para una organización más jerárquica y burocrática implantar las TIC, y por tanto desarrollar el Gobierno Electrónico, si ello se hace sin los subsecuentes cambios organizativos, es poco probable que todo ello funcione bien. Eso no es decir que los cambios se vayan a producir necesariamente asociados a la implantación de la TIC en las Administraciones Públicas, de hecho, la mayoría de autores proponen que más allá de los cambios revolucionarios vinculados a la ‘reinvención del gobierno por algunos utópicos, el uso de las TIC es más que probable que lleve a cambios evolutivos.

En todo caso, el punto de partida de la NGP consiste en asumir cambios significativos en los patrones de acción de las Administraciones Públicas. Dentro del proceso de transformación, la extensión de las TIC dentro de las Administraciones Públicas supone un claro potencial para reformular procesos, gestión y resultados, todo ello, al mismo tiempo que aumenta el descrédito de las formas tradicionales de actuación dentro del sector público y se mejoran los servicios prestados a los ciudadanos. En todo caso, la incorporación de las tecnologías no se entiende de forma determinista. La NGP no asume que el Gobierno Electrónico, por sí mismo, tiene cualidades deterministas inherentes que automáticamente liderarán a resultados particulares en los modelos de gestión, organización, e intercambio con los ciudadanos, o en el perfeccionamiento y calidad de los servicios públicos, sino que más bien es un proceso abierto para cualquier sociedad o Administración pública organizarse por sí misma en cualquiera de las vías que desee. En todo caso, al igual que la NGP, el Gobierno Electrónico tiene unos fundamentos teóricos que mueven muchas de las dinámicas de su implementación y se sitúan a la base de su análisis.