4. LA SUPRANACIONALIDAD INSTITUCIONAL

La cuestión clave de la integración institucional, al decir de Magariños (18), puede ser expresada por un binomio de algebra lingüística: supranacionalidad – intergubernamentalismo, estando ambos términos vinculados por los signos “mayor” o “menor”, representando lo mayor la profundidad de la delegación de competencias autónomas o supranacionalidad, frente a lo menor que representa la sumatoria de las voluntades nacionales que, por tanto, se rigen por la regla de la unanimidad con plena preservación de sus soberanía absolutas.

Como en la práctica es poco probable que los estados renuncien totalmente a sus poderes en favor de entidades supranacionales y como tampoco es posible lograr y consolidar una integración real dejando el manejo de todos los complejos asuntos del proceso librados a la mera concertación de acuerdos intergubernamentales, es necesario lograr un adecuado equilibrio entre ambas concepciones e imaginar fórmulas intermedias acordes con la naturaleza y objetivos del proceso, en cada una de las etapas de su desarrollo. Se trata de un equilibrio entre la independencia y la solidaridad, entre la diversidad y la unidad que no es fácil lograr.

En consecuencia, la mayor o menor presencia de comunitarismo define la profundidad o la superficialidad de la integración. También se debe tener en cuenta el nivel de evolución de cada proceso, siendo la tendencia natural que al inicio de los procesos se eligan mecanismos intergubernamentales muy simples (secretarías permanentes, secretarías técnicas, etc.). Al contrario, un alto grado de supranacionalidad indicará que el proceso ha ingresado en los estadios superiores de su desarrollo. La unión económica, por ejemplo, sería la categoría que culmina la integración económica y la integración total sería alcanzada cuando, además, se hubiere producido la transferencia de poderes políticos esenciales a órganos supranacionales, quedando a cargo de los países miembros solo las actividades consideradas como residuales, subsidiarias o de naturaleza local.

En todo caso, la estructura institucional y el orden jurídico de todo proceso integrador deben ser compatibles con su grado de avance, debiendo la naturaleza, potestades y funciones de los órganos del sistema evolucionar en instancias sucesivas y de acuerdo a las diferentes etapas del proceso.

5. FUNCIONALIDAD COMUNITARIA Y DEMOCRACIA

En la experiencia de los procesos de integración la tendencia institucional se ha orientado a la asimilación conceptual de la democracia, actualmente esta asimilación se ha convertido en un verdadero paradigma de la integración. Se plantea así una relación dialéctica entre la integración y la democracia, es decir que la integración sólo puede ser concebida entre Estados en los rija un régimen de derecho, la representación de la voluntad popular en los órganos de gobierno y el respeto de los derechos y garantías individuales.

El compromiso democrático, traducido en la democracia pluralista y representativa, ha sido consagrado en casi todos los procesos vigentes especialmente de Europa y América Latina, mediante solemnes declaraciones y específicos acuerdos. Pero no se trata solamente que los estados participantes deban cumplir con esta condición esencial, sino que deberán hacerlo también las propias instituciones comunitarias, lo que se debe reflejar en la estructura y la funcionalidad que adoptan los procesos integradores.

A semejanza de cualquier sistema democrático de nivel nacional y en el marco de la misma filosofía, la funcionalidad comunitaria ha adoptado el concepto de equilibrio entre los tres clásicos poderes del estado o ramas de la gestión pública: el ejecutivo, el legislativo y el judicial.

Según Magariños (19), los principios y cláusulas democráticas garantizan una institucionalidad que reposa en el pleno ejercicio de facultades y competencias por parte de los tres Poderes clásicos de un Estado de Derecho. Por extensión analógica, para que un proceso de integración sea democrático deberá tener una estructura semejante.

En relación a la función ejecutiva, se destacan dos tipos de actores, por un lado los gobiernos, que conservan el poder de decisión respecto a los asuntos de interés nacional; y por el otro los órganos comunitarios que actúan en función de los intereses generales del sistema.

La distinción cualitativa de un órgano ejecutivo comunitario frente a uno de carácter gubernamental, surge cuando se dota al primero, generalmente mediante tratados, de atribuciones y competencias precisas con la responsabilidad de representar, promover y salvaguargar, en el marco de estas competencias, los intereses generales del conjunto de países miembros.

En este contexto, un rasgo pleno de supranacionalidad consiste en adoptar un procedimiento de decisiones por mayoría calificada o no. En el otro extremo, el método institucional más laxo es un tipo de mecanismo institucional que actúe paralelamente con las autoridades nacionales en la administración del proceso, donde todavía se halle vigente el dogma de los “gobiernos deciden” que en su máxima expresión consagra el derecho al veto a través de un régimen obligatorio de aprobación por unanimidad. En este caso, la expresión más embrionaria de un mecanismo institucional será el establecimiento de una secretaría meramente administrativa, sin capacidad de representación externa o personalidad jurídica.

En relación a la función parlamentaria, se destacan también dos tipos de actores, por un lado los parlamentos nacionales y, por el otro, los mecanismos comunitarios creados para ejercer esta función.

Los primeros desempeñan un papel protagónico en el periodo de pre-integración, ya que a ellos les corresponde constitucionalmente aprobar o rechazar los tratados negociados y suscritos por los Poderes Ejecutivos. Pero también la influencia de los parlamentos nacionales es importante en los periodos de aplicación de los tratados de integración, ya que la dinámica de procesos de esta naturaleza requiere que se aprueben nuevos acuerdos o se suscriban protocolos adicionales para enfrentar la problemática de la integración en sus sucesivas etapas. Además, los parlamentos nacionales tienen la prerrogativa del control de los actos de sus respectivos gobiernos, incluidos los actos o decisiones relativas a la participación nacional en los procesos, pudiendo censurarlos o imputar responsabilidad cuando consideren que lesionan los intereses nacionales.

En cuanto a los mecanismos parlamentarios de orden comunitario, su institucionalización en la experiencia concreta de los procesos ha sido compleja y ha enfrentado una cierta resistencia por los gobiernos, reflejada en la frecuente omisión en los tratados constitutivos de cláusulas precisas respecto a la función parlamentaria, la que generalmente se genera con posterioridad. En todo caso la creación de cuerpos legislativos similares a los existentes en las naciones democráticas, es un objetivo que gradualmente se va dando en los procesos de integración más avanzados.

La propensión de los gobiernos a concentrar el poder de decisión y el de legislar en los órganos políticos del sistema que ellos integran, es otro dato de la realidad. A ello favorece que los gobiernos son los negociadores y signatarios de los tratados fundacionales y, en tal condición, se orientan casi siempre a fortalecer sus prerrogativas de conducción del proceso. Como consecuencia, el ejercicio de la función parlamentaria comunitaria que se asemeje al modelo democrático de la división de poderes, es todavía una meta que se da en el largo plazo, soslayando una serie de complejidades políticas y prácticas entre las cuales se halla implícita la resistencia de los gobiernos a ceder competencias y aceptar el principio de la supranacionalidad legislativa. La tendencia más generalizada en los esquemas de integración, ha sido la de crear órganos parlamentarios de carácter consultivo, con poderes limitados de naturaleza propositiva y de seguimiento, escasa participación en los procesos decisorios y compuestos por miembros delegados por cada uno de los congresos nacionales, en proporciones diferentes o semejantes.

Sin embargo, esta composición, ha evolucionado en los procesos más avanzados a una evidente comunitarización mediante la elección directa y por sufragio universal de los parlamentarios comunitarios, donde el electorado no esta dividido por nacionalidades, sino que está constituido por la totalidad de ciudadanos de los países integrados. Actualmente el Parlamento Europeo, en la medida de la evolución de su proceso, ha adquirido gradualmente competencias normativas, como la de formular Directivas obligatorias sobre algunos aspectos de la integración.

En el proceso andino, también se adoptó el sistema de sufragio universal, sin una aplicación todavía efectiva por el incumplimiento de algunos países miembros. En todo caso, aún la instauración del sistema del sufragio universal y directo no garantiza, en el caso andino, una actuación parlametaria efectiva, sus competencias son de carácter limitado como las de efectuar seguimientos al proceso a la luz de los informes de los órganos ejecutivos, cooperar con los Congresos de los países miembros en promover los intereses de la integración y proponer medidas y sugerencias para aproximar las legislaciones. Sus poderes de decisión son prácticamente nulos y sus pronunciamientos tienen el carácter de simples recomendaciones.

En cuanto a la función jurisdiccional, también siguiendo a Gustavo Magariños, se puede afirmar que todo sistema de integración debe sustentarse en un régimen de derecho que garantice el cumplimiento de los compromisos pactados, de no ser así su funcionamiento estaría expuesto a la discrecionalidad y a las conveniencias particulares de los países países miembros, de los gobiernos y de sus empresas. El tema de los incumplimientos es un tema recurrente en la experiencia de todos los procesos de integración, que ha llevado al establecimiento de órganos o mecanismos especialmente dedicados a velar por el cumplimiento del ordenamiento jurídico común, a interpretar y declarar el derecho comunitario y a resolver las controvercias que puedan suscitarse en el desarrollo del proceso.

En lo relativo a la solución de controversias entre Estados, la integración requiere un sistema jurídico más avanzado que el previsto por el Derecho Internacional, más orientado a resolver las diferencias mediante la negociación diplomática. En el marco de un proceso integrador, se trata que las soluciones que se logren por negociación, por vía arbitral o por la intervención de un órgano jurisdiccional, sean resultado de la aplicación de normas y procedimientos precisos enmarcados en un ordenamiento legal propio y autónomo.

La seguridad jurídica, por tanto, es requisito fundamental para el buen funcionamiento de un proyecto integrador, cualidad que solo puede ser lograda mediante el establecimiento de un mecanismo jurisdiccional para el control de la legalidad, con facultad soberana para interpretar el sentido y el alcance de las normas contenidas en los tratados, protocolos, acuerdos y resoluciones, así como los actos de los gobiernos y de las instituciones comunitarias, dirimiendo los conflictos que pudieran suscitarse entre estos actores. Para ello, será necesario contar con normas de derecho procesal estipuladas en instrumentos internacionales convencionales (tratados, protocolos), para evitar que las acciones destinadas a hacer cumplir las reglas acordadas queden libradas a las distintas legislaciones nacionales.

Al margen de los conflictos que puedan suscitarse entre los países, también deben someterse al ordenamiento jurídico y al control de la legalidad los actos de los propios órganos o instituciones de la integración, los que pueden ser recurridos judicialmente en el marco del derecho comunitario más allá de los sistemas legales internos, tanto por los gobiernos como por los particulares que desarrollen actividades en todo el territorio integrado.

Desde ya, la naturaleza y complejidad del órgano jurisdiccional, dependerá del nivel o grado de integración del proceso. A un grado superior de integración jurídica le corresponderá la creación de una entidad supranacional (corte o tribunal de justicia) a cuyas resoluciones o fallos se les atribuya el valor de cosa juzgada, siendo por lo tanto vinculantes e inapelables. La aplicación de este modelo exige el establecimiento de una estrecha colaboración de los sistemas judiciales nacionales cuya competencia no sería en nada afectada, salvo en las esferas propias de la integración. En el proceso europeo y posteriormente en el andino, se han generado modelos de jurisdicción mixta. La interpretación de la norma corresponde al juez comunitario en tanto que su aplicación está a cargo del juez nacional. En el mismo sentido, un mecanismo de interpretación prejudicial habilita a los jueces nacionales, en los casos que involucren normas comunitarias, a consultar al órgano jurisdiccional comunitario para absolver sus dudas y los obliga a atenerse a las interpretaciones de éste.

En un grado inferior de integración, puede resolverse el tema del control de legalidad estableciendo un sistema arbitral para la solución de controversias entre los estado miembros o también prever el funcionamiento “ad hoc” de paneles o grupos de expertos. Sin embargo este método no asegura la conformación de un sistema jurisdiccional integrado, debido a la posible dispersión interpretativa de las normas comunitarias, por la posible intervención sucesiva de numerosos arbitros o expertos con ópticas diferentes frente a la diversidad y complejidad de situaciones posibles.

Por todo ello, la adopción de un sistema jurisdiccional debe ser considerado como un componente esencial de la integración y una condición sine qua non para que se pueda ejercer un efectivo control de la legalidad. La existencia de un tribunal de justicia hace a la misma esencia de un proceso que aspire a llegar a las etapas superiores de la integración.

6. SISTEMAS INSTITUCIONALES

En los proyectos avanzados de integración, además de los órganos centrales del proceso, es frecuente la necesidad del establecimiento de órganos especíales para la atención de aspectos específicos o importantes en función de los objetivos del programa integrador. Generalmente, los primeros en generarse son los de carácter financiero destinados a la captación de recursos destinados al financiamiento de proyectos con contenido integrador, así como instituciones que coordinan la estabilidad monetaria y el equilibrio de las balanzas de pagos de los países involucrados. Otro tipo de órganos, generalmete intergubernamentales, son los de naturaleza sectorial en campos de interés común como la educación, salud, temas laborales, de infreestructura u cualquier otro sector considerado de interés comunitario.

Esta variedad de órganismos, que podemos llamarlos accesorios al proceso de integración, son resultado generalmente de tratados constitutivos propios, paralelos al tratado marco, que definen la personalidad jurídica internacional y las competencias con las que contribuyen al desarrollo del proceso. Cuando este conjunto institucional adquiere una dimensión importante se hace necesaria la articulación orgánica y la coordinación de sus actividades, mediante la constitución, generalmente, de verdaderos sistemas institucionales de integración, con mecanismos de coordinación y control recíproco.

Por último, en materia institucional, es corriente instituir consejos o reuniones periódicas (cumbres) conformadas por los propios jefes de estado de los países participantes o sus ministros, que asumen la conducción suprema del proceso y dan los principales lineamientos de política comunitaria tanto interna como externa.