4. REGIONALISMO Y REGIONALISMO ABIERTO

Regionalismo y multilateralismo

Una de las cuestiones más trascendentes a la que hace frente el sistema multilateral de comercio, como representativo de la globalización, es la del regionalismo, entendido como la tendencia a la creación de organizaciones de aproximación y cohesión entre varios países pertenecientes a una misma región. El regionalismo, al menos desde la visión económica y comercial, emergió con fuerza en forma simultánea al fenómeno de la integración que se desarrolla a partir de la segunda mitad del siglo XX, pero que se atenúa en alto grado en la década de los años ochenta por las profundas crisis del sistema internacional. Sin embargo, a partir de los años noventa se renueva el interés por los acuerdos regionales, habiéndose registrado en el mundo desde entoncés un aumento notable en el número de los acuerdos de carácter regional, siendo cada véz más numerosos los países que participan en los mismos.

El aumento del número de esos acuerdos ha proseguido sin interrupción desde los primeros años del decenio de 1990. El año 2003 sólo habían tres Miembros de la OMC - Macao, China y el Taipei Chino- que no eran parte en ningún acuerdo comercial regional. El mismo año se habían notificado a la OMC (y a su predecesor, el GATT) más de 265 acuerdos regionales. De ellos, 138 se habían notificado después de la vigencia de la OMC en enero de 1995 y se cree que hay otros vigentes aunque todavía no se han notificado. A juzgar por el número de acuerdos que están en proyecto o en negociación, es muy posible que para el año 2010 el número total de acuerdos comerciales regionales en vigor haya superado los 300.

Una de las preguntas que se formulan con mayor frecuencia es si esos grupos regionales ayudan al sistema multilateral de comercio de la OMC o lo obstaculizan. Una base importante del sistema multilateral de comercio es la ausencia de discriminación en el comercio entre sus miembros, expresado en el principio de la Nación Más Favorecida. Sin embargo, la concesión de tratamientos preferenciales que son la base de los acuerdos regionales o de integración, constituye la excepción más notable al principio de la CNMF. En buena medida, los procesos regionales se orientan a la liberalización interna del comercio, pero a la véz generan la aparición de nuevas barreras comerciales frente al resto de los países que no forman parte del proceso. En su momento, uno de los bloques regionales más importantes, como el europeo, fue considerado como un verdadero bastión del proteccionismo y en general se tenía la impresión que los acuerdos regionales en la práctica tenían el efecto de erosionar el papel de las instituciones multilaterales de alcance mundial.

Antes de la creación de la OMC, cuando esta polémica se encontraba en su punto más culminante, se llegó a plantear la posibilidad de la sustitución de un GATT desfalleciente por el conjunto de instituciones regionales. No obstante, con la creación de la OMC, las dudas sobre el mantenimiento del sistema multilateral abierto de comercio han sido desechadas, sin descartar la idea que en el mismo marco de la globalización o mundialización el comercio del futuro pasará por una división en grandes bloques.

En todo caso, hoy en día se piensa, aunque parezca contradictorio, que los acuerdos regionales pueden servir realmente de apoyo al sistema multilateral de comercio de la OMC. Esos acuerdos permiten que grupos de países negocien normas y compromisos que van más allá de lo establecido multilateralmente. Incluso algunos de estos acuerdos prepararon el camino para los Acuerdos de la OMC, los servicios, la propiedad intelectual, las normas ambientales y las políticas en materia de inversiones son cuestiones que se plantearon primero en negociaciones regionales y se convirtieron después en acuerdos o temas de debate en la OMC.

En los Acuerdos de la OMC se reconoce que los acuerdos regionales y la mayor integración económica pueden beneficiar a los países. También se reconoce que en determinadas circunstancias los acuerdos regionales pueden lesionar los intereses comerciales de otros países. Normalmente el establecimiento de una unión aduanera o una zona de libre comercio violaría el principio de la OMC de igualdad de trato para todos los interlocutores comerciales ("nación más favorecida"). No obstante, el Artículo XXIV del GATT autoriza como excepción especial el establecimiento de acuerdos comerciales regionales a condición de que cumplan determinados criterios estrictos.

En el Artículo XXIV se establece que cuando se cree una zona de libre comercio o una unión aduanera deberán reducirse o suprimirse los derechos y demás obstáculos al comercio en sustancialmente todos los sectores comerciales del grupo. Sin embargo, el comercio de los países no miembros con el grupo no deberá ser objeto de mayores restricciones que antes de que se estableciera dicho grupo.

De manera similar, en el Artículo 5 del Acuerdo General sobre el Comercio de Servicios se prevé el establecimiento de acuerdos de integración económica en la esfera de los servicios. Otras disposiciones de los Acuerdos de la OMC autorizan a los países en desarrollo a participar en acuerdos regionales o mundiales que incluyan la reducción o eliminación de los aranceles y obstáculos no arancelarios con respecto al comercio entre las partes en el acuerdo.

En 1996 el Consejo General de la OMC estableció el Comité de Acuerdos Comerciales Regionales, cuya finalidad es examinar los grupos regionales y evaluar si son compatibles con las normas de la OMC. Dicho Comité examina también de que forma pueden afectar los acuerdos regionales al sistema multilateral de comercio y que relación puede existir entre los acuerdos regionales y los multilaterales. En particular, esos acuerdos deben contribuir a que los intercambios fluyan con mayor libertad entre los países del grupo sin que se levanten obstáculos al comercio con el mundo exterior. Dicho de otro modo, la integración regional debe complementar, no amenazar, el sistema multilateral de comercio. El asegurar que el regionalismo y multilateralismo se desarrollen de manera acoplada y no separada es quizá la cuestión más apremiante de la política comercial. En un marco de racionalidad, se hace necesaria la compatibilidad de la mundialización con el regionalismo mediante un reforzamiento simultáneo de las instituciones regionales y multilaterales, sobre la base de un sistema de reglas mínimas de conducta.

Regionalismo Abierto

El esclarecedor análisis que formula la CEPAL (22) en torno a la situación de los procesos integradores que se desarrollan en América Latina y el Caribe frente a las transformaciones globalizadoras del sistema internacional, resalta como una de las respuestas más importantes el renovado interés en impulsar, durante los últimos años, las potencialidades de la cooperación y la integración económica. El fenómeno es atribuible – se piensa – a varios factores como la búsqueda de nuevas formas para adaptarse a las cambiantes circunstancias y de enfrentar los múltiples desafíos que se les plantean, al ejemplo que ofrece el perfeccionamiento de la Unión Europea, así como a la gradual convergencia de las políticas económicas aplicadas en la región y la creciente afinidad entre gobiernos democráticos.

Lo anterior podría hacer pensar – se manifiesta – que ya no es preciso persuadir a los gobiernos y a los distintos actores de las sociedades civiles acerca de las bondades de la integración. Sin embargo, los compromisos hasta ahora adquiridos generan numerosas interrogantes que es preciso responder: por qué se debe favorecer la integración? , que tipo de integración es la que se debe propiciar? En que se diferencian los “nuevos” esquemas de los adoptados en los años sesenta y setenta?, cuales son los mecanismos e instrumentos más idóneos para impulsar la integración en la actual coyuntura?

Según la CEPAL, en los últimos tiempos la integración generalmente ha implicado la interacción entre dos tipos de fenómenos. Primero, la apertura comercial y las políticas de desreglamentación que virtualmente todos los países han emprendido a nivel nacional poniendo de relieve la importancia relativa del comercio exterior en el conjunto de las economías, lo que ha contribuido a incrementar el comercio recíproco y la inversión tomando en cuenta la cercanía geográfica. En segundo lugar, a esa tendencia “natural” y no discriminatoria frente a terceros países, se ha sumado la integración impulsada por acuerdos o políticas explícitas, las que si entrañan ciertas preferencias respecto al trato dispensado a las demás naciones. Se sostiene, en consecuencia, que la forma en que ambos fenómenos interactúan es decisiva, ya que según sea el alcance de los acuerdos de integración, éstos pueden resultar antagónicos o complementarios al desplazamiento hacía una creciente y mejor inserción en la economía internacional.

Lo que cabría perseguir, entoncés, sería fortalecer los vínculos recíprocos entre ambos factores en el marco de lo que se ha denominado como “regionalismo abierto”, es decir un proceso de creciente interdependencia económica a nivel regional, impulsado tanto por acuerdos preferenciales de integración como por otras políticas en un contexto de apertura y desreglamentación, con el objeto de aumentar la competitividad de los países de la región y de constituir, en lo posible, un cimiento para una inserción mejor en una economía más abierta y transparente.

Por tanto, se denomina “regionalismo abierto” al proceso que surge al conciliar ambos fenómenos: la interdependencia nacida de acuerdos especiales de carácter preferencial y aquella impulsada por la liberalización comercial en general. Lo que persigue el regionalismo abierto es que las políticas explícitas de integración sean compatibles con las políticas complementarias tendientes a elevar la competitividad internacional de los países. Pero lo que diferencia al regionalismo abierto de la simple apertura no discriminatoria, es que comprende un ingrediente preferencial reflejado en los acuerdos de integración y reforzado por la cercanía geográfica y la afinidad cultural de los países de una región.

El objetivo es hacer de la integración una plataforma que favorezca una economía internacional más abierta y transparente, en vez de convertirse en un obstáculo que la impida. Los compromisos integradores entre países deben ser no sólo compatibles sino también funcionales al objetivo de lograr crecientes niveles de competitividad internacional. De hecho ninguno de los países desarrollados o en desarrollo – se sostiene - al asumir compromisos integradores los han planteado como alternativas a una inserción más dinámica en la economía internacional, sino como procesos complementarios a este propósito. Los procesos de integración serían los futuros cimientos de una economía internacional libre de proteccionismo y de trabas al intercambio de bienes y servicios.

Pero, al mismo tiempo, no se puede desconocer el riesgo que la conformación de bloques económicos entre países desarrollados conduzca a un mundo fragmentado, en el que predomine el libre comercio dentro de esas agrupaciones y un comercio más administrado entre ellas y los demás países. En esa perspectiva, la integración seguirá teniendo sentido, esta vez como un mecanismo de defensa para compensar algunos de los costos de un aislamiento aún mayor, resultante del eventual aumento del proteccionismo en los países desarrollados. Así, de presentarse un escenario internacional menos favorable, la integración sigue justificándose como la opción para enfrentar un entorno externo desfavorable, ya que al menos preserva el mercado ampliado de los países adherentes a un proyecto integrador.

En síntesis, la integración regional se justifica en cualquiera de las situaciones mencionadas. En el primer caso, la integración regional es consecuente con un ordenamiento más abierto y transparente de la economía mundial; en el escenario alternativo, se convierte en un mecanismo para atenuar los riesgos de una economía internacional cargada de incertidumbres.